“三思”而行、寫好“四書”、把握“五經(jīng)”、管好“六扇門”——推進權力清單制度的對策研究

趙福生　荀一成

“三思”而行、寫好“四書”、把握“五經(jīng)”、管好“六扇門”——推進權力清單制度的對策研究

趙福生荀一成

作為當前中國政府自身改革的核心之舉，權力清單制度是轉變政府職能、簡政放權的基礎性、關鍵性工程，也是深入推進依法行政的重要抓手。因此，權力清單制定得是否科學、運行得是否規(guī)范、監(jiān)督得是否到位、調整得是否合理，事關到行政體制改革和建設法治中國的進程。從各地公布的權力清單及其實際運行狀況看，地方權力清單的出臺有三種不同的面相：一是非規(guī)制化運作，權力清單及其所在的行政體系運行依托人治處境；二是規(guī)制化運轉，政府依權力清單行政，但清單不必經(jīng)法確定；三是法治化發(fā)展，即權力清單依法定權、依法束權、依法調整。從長期發(fā)展角度來看，這三種面相最終漸次成為地方權力清單制度法治化的一種進路。為了避免地方權力清單制度停滯不前，抑或縮短這一進程所需的時間，要抓住中國改革發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，堅持黨對依法改革的領導，強化對權力清單制度的頂層設計、規(guī)范的程序要求和民主的監(jiān)督保障。具體體現(xiàn)為“三思”而行、寫好“四書”、把握“五經(jīng)”、管好“六扇門”。

一、推進權力清單制度需“三思”而行

習近平在中央政治局第十一次集體學習時指出，“面對著十分復雜的國內外環(huán)境，肩負著繁重的執(zhí)政使命，如果缺乏理論思維的有力支撐，是難以戰(zhàn)勝各種風險和困難的，也是難以不斷前進的?！睓嗔η鍐沃贫葘φ畞碚f無疑是壯士斷腕，既需要深思熟慮，更需要運用底線思維、法治思維、互聯(lián)網(wǎng)思維“三思”而行。

首先，推進權力清單制度需要依底線思維而行。所謂底線思維，是指以底線為導向的思維方法，也就是凡事以黨紀國法、道德和中央基本要求為主導的思維。習近平在談到底線思維時要求，凡事要從壞處準備,努力爭取最好的結果,這樣才能有備無患,遇事不慌,牢牢把握主動權。按照這一要求，依底線思維推進權力清單制度，必須加強黨對依法行政的領導，以正確的導向、嚴格的紀律、為民務實清廉的作風，推進權力清單制度建設。一是以問題意識為前提。充分考慮到政府開出權力清單可能面臨的阻力和問題，思考是否所有人員都會心甘情愿地確權分權限權，以解決問題為根本。二是以憂患意識為起點?？剂咳舨荒荛_出合理的清單，會帶來什么樣的后果和危害，以有備無患為要求。三是以堅守底線為基礎。人民政府應找到權力的邊界，做好邊界之內之事，堅守行政為民服務。四是以穩(wěn)中求進為旨歸。不斷推進權力清單的制度化，以尋求最好結果為目的。依底線思維來看，當前最集中的問題是權力清單開列的主體是政府部門。這一方面考驗政府自身的責任，另一方面也在考驗公眾所能承受的壓力，一定范圍內的底線博弈在所難免，應保障人民群眾作為國家和社會主人的權利，在困難面前不讓步，在民主路上不退縮，以掌握主動權為關鍵。

其次，推進權力清單制度需要依法治思維而行。所謂法治，是指良法和對良法的遵從。以法治思維而行，就是在認識和解決問題中時時處處以守法為導向，推動法律發(fā)展，發(fā)揮良法引領和推動作用，以良法的實施和服從發(fā)揮法律的約束、保障和激勵作用的思維。依法治思維推進權力清單制度，一是去除圍繞權力清單博弈中的政治化和意識形態(tài)化傾向。將其當作一個利益的問題去協(xié)商、作為一個法律問題去裁量，堅決消除政府部門以權代法，以權壓法的傾向。二是理順法律法規(guī)之間的關系。解決執(zhí)法過程中出現(xiàn)的制度失當、結構不平衡和配套不

及時等問題，告別僅靠上級行政部門指令糾偏的局面。三是應理清權力清單制定的合法主體。從法理上看，有資格開出“權力清單”的主體，不是政府或政府部門自身，而是授予政府權力的主體人民。因此，提高各級人民代表大會在權力清單制定中的地位，發(fā)揮其在權力清單制度中的主體功能，是依法治思維推進權力清單制度的基本要求。

再次，推進權力清單制度需要依互聯(lián)網(wǎng)思維而行。所謂互聯(lián)網(wǎng)思維，是由互聯(lián)網(wǎng)運用而生成的新思維，它強調開放互聯(lián)的媒體意識、廣泛的民主意識，是將用戶和供給者一體化的良性生態(tài)思維。依互聯(lián)網(wǎng)思維推進權力清單制度，一是增強“全景敞視”意識。全景敞視是指向人無時不在地敞開而處于全面監(jiān)視之下、卻不知監(jiān)視來自何處的狀態(tài)。開放互聯(lián)媒體使“全景敞視”從特定空間走向現(xiàn)代社會每個角落。政府要增強“全景敞視”意識，配合人大認真梳理權力清單；公眾加大對清單制度的網(wǎng)絡參與、實現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下互動、虛擬與現(xiàn)實耦合。二是增強“泛行政相對人”意識。對于政府具體決策權、執(zhí)法權來說，行政相對人總是具體的、直接的，但是從權力清單系統(tǒng)性和互聯(lián)網(wǎng)背景看，所有人包括政府官員在內，都將在某一時候成為依權力清單行政的相對人，即“泛行政相對人”。因此，無論是哪類人群，都應在權力清單的制定上預留發(fā)言權。三是增強主體間性的生態(tài)意識。將用戶和服務者一體化處理，做好權力清單群眾滿意度的大數(shù)據(jù)分析，通過網(wǎng)絡社會內在協(xié)調機制和分眾機制，增強權力清單的適用性，使權力清單既接地氣、又更加合理。

二、權力清單應成為“四書”

古之“四書”講的是《論語》、《孟子》、《大學》、《中庸》，依法推進權力清單以儒家經(jīng)典為代表的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化來培育品格，實施“仁政”。

首先，權力清單應成為“行政體制改革的宣言書”。權力清單制度以簡明清單開列和裁剪權力，將行政體制化繁為簡，這是行政體制改革的重要成果。但是，權力清單不應成為改革的目的及至改革的目標，它包含以下內容。一是視權力清單為政府確權明責的手段。權力清單只是政府履職擔當?shù)目茖W工具、規(guī)范權力運行的手段。應把權力清單的出臺視為行政體制改革的宣言書，明示行政權力屬于誰、為了誰、依靠誰等根本問題。權力清單制度應順應行政權力改革方向，劃清權力要素和邊界，將行政權力運行軌跡明白無誤地刻畫出來。二是充分釋放政府務實進取的信號。權力清單強烈地展現(xiàn)出政府將以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，將權力關進制度的籠子里，實現(xiàn)權為民所用、利為民所謀，而不是為了清單而清單，為了爭名而搶曬清單。

其次，權力清單應成為“依法行政的承諾書”。權力清單并不止于簡單意義上對行政權力事項和權限的注明，而是按清單運行權力做出的承諾。根據(jù)權力清單，凡是未經(jīng)過列入職權目錄的行政權力，政府均不得再予以行使，“法無授權不可為”。對于依法制定的權力清單，凡是列入職權范圍的事情，必須依法行政，不可缺位，不可推諉，“法有授權必須為”。

再次，權力清單應成為“接受監(jiān)督的保證書”。權力清單制度的建立，是政府確權限權、杜絕權力濫用的保證。確權限權有多種途徑，中央之所以肯定權力清單，非常關鍵的原因在于權力清單保證權力更便于被監(jiān)督。一是保證糾錯有門。清單中包含政府權力運行自我監(jiān)測和糾錯機制，對拒不糾錯的，將行政問責上升為政治問責，使行政主體展開自我救贖。二是保證監(jiān)督有體。權力清單公開后，紀委監(jiān)察部門應當跟進，公布舉報電話、網(wǎng)絡監(jiān)督平臺，建立公眾監(jiān)督下的違規(guī)用權問責機制，嚴格行使權力，對違法行政及時曝光和處理。三是保證申訴有路。如果權力清單設置或運行不合理，應在清單中明確公民或企業(yè)申訴的權利和路徑。建設維基政府，推行維基政務，利用好電子政務信息化平臺，建立網(wǎng)絡監(jiān)督申訴新機制，擴大公民有序的政治參與，把規(guī)范權力、電子監(jiān)察與便民服務有機地結合起來。

最后，權力清單應成為“為民服務的說明書”。從根本上說，行政權力是為民服務的工具，推進權力清單制度，就是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用和更好發(fā)揮政府作用，把政府身上原本屬于市場、社會和民眾的權力完璧歸趙。從原理上看，權力清單應體現(xiàn)依據(jù)國家憲法和法律，說明權力這種配置如何推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化機理；從細節(jié)上看，權力清單觸及改

革深層次問題，說明公共權力的合法性來源、法理主體、權力邊界勘定及政府權力運行規(guī)范。作為行政機關的行事標準，權力清單的內容具有一定的穩(wěn)定性，從行政改革的大趨勢看，簡政放權將長期進行，權力清單也自然適時調整，及時修訂，因此，依法推進權力清單制度還需完善程序，把好關口。

三、推進權力清單制度要完善“五經(jīng)”

依法構建權力清單、及時調整權力清單，需要遵循科學程序、堅守治世從政之道。如果把權力清單制度視為一部經(jīng)書，那么，權力清單的調整就可以理解為五個環(huán)環(huán)相扣的階段。

第一，統(tǒng)一標準“念真經(jīng)”。權力清單制度的成敗在于其標準的統(tǒng)一性。我國作為單一制國家，各地方政府和政府部門的權力配置應當是平衡的，因此，同級別政府或部門權力清單不能有大有小。目前各地清單不一樣，標準不統(tǒng)一，必須做好統(tǒng)一標準的頂層設計，對權力類型標準做統(tǒng)一的設定，并根據(jù)不同類型權力的特點設定相應的依據(jù)標準、職權標準等具體標準。

第二，建章立制“守好經(jīng)”。權力清單制度的精髓在于其準確性。守住權力清單制度建設已取得的成果，必須加緊配套制度的建章立制，沒有法律依據(jù)的權力要廢止，私造的權力要禁止，以制度的合力推進權力清單的發(fā)展。

第三，依法規(guī)范“解真經(jīng)”。權力清單的影響力在于其承諾性。然而，實踐中無論對權力清單承諾與否，都可能帶來矛盾問題。政府若不做出承諾或承諾不足，權力清單很難發(fā)揮作用。但是，若過度承諾，一旦權力清單與法律授權沖突，會造成法律的失靈。因此，權力清單承諾有著極高的技術要求。應使權力清單授權有法、行使有規(guī)。將權力法定化，用組織法的形式明確每一級政府的職權范圍。

第四，政務公開“傳真經(jīng)”。公開才有公信，透明才有清明。只有使權力清單盡人皆知，才能破除行政權力的神秘感。不僅重視權力清單公開的內容和途徑，而且要關注政務公開的結果和效果。這樣信息公開，才能達到應有的效果。

第五，追蹤決策“修好經(jīng)”。所謂追蹤決策，是指在決策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)決策目標發(fā)生偏離或方案出現(xiàn)重大變化所做出的決策調整。權力清單只是劃清了靜態(tài)的權力，但社會生活是千變萬化的，須防范權力的僵化和泛化。這就要求對權力清單在原有優(yōu)化基礎上再次優(yōu)化，從而實現(xiàn)雙重優(yōu)化。

四、推進權力清單制度應管好“六扇門”

在建構權力清單制度的過程中，不能把權力清單簡單地等同于對權力制約，也不能幻想只要推出了權力清單就管住了權力。當前公布的權力清單，只是解決了一個權力“列單明細”的問題，至于權力如何規(guī)范、怎樣運行，其程序正義如何體現(xiàn)等問題還有待解決。

第一，管住權力的“大門”，建構上下一致的清單體系。行政權力具有天然的擴張性，在運行中一旦偏離設置權力的目的，必然出現(xiàn)權力濫用、權力尋租、權力腐敗等異化現(xiàn)象，導致政府職能履行不到位、行政效率低下，傷害干群關系、惡化行政生態(tài)。因此，管住大門應著眼于清單制度的徹底性和整體性，構建覆蓋各級政府的權力清單體系。為此，要合理劃分各級政府在各類職能中的權力的底線和邊界，地方政府的權力清單都應體現(xiàn)與上位政府和下位政府職能權限的區(qū)分度和協(xié)同度，形成結構合理、層次分明、銜接成序、執(zhí)行有效的完整清單體系。

第二，鎖住“暗門”，形成職權相稱的清單體系。管好大門，統(tǒng)一了清單標準，還需要清單科學合理并且到位。目前公布了“國務院各部門行政審批項目匯總清單”，但政府權力設置的“暗門”還留有余地，所謂“1235項權力”之中存在著需下放的行政審批權，亟需堵住。

第三，封住“旁門”，嚴格清單內權力的規(guī)范。“旁門”是指沒有名分的權力能夠公然行使。走“旁門”的典型表現(xiàn)就是審批權的行使，改“審批”為“備案”，內容程序都沒變，以備案的名義審批，使審批從地上走到地下，或在行政審批上做減法、合并同類項，需要走的部門、程序一個都沒有少，暗地里在非行政審批中做加法，采取各種新方式對審批事項冠以非行政許可審批名義，使之表面合法化。

第四，堵死“后門”，構建清單上權力運行的標準。通

過“后門”，政府在行使審批權力中，想給誰批什么項目，就批給誰，想批多少經(jīng)費，就批多少經(jīng)費，審批者的自由裁量權不受限制，造成許多項目資源分配不合理的后果。十八屆四中全會要求政務“五個公開”，即結果公開、決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開。

第五，關閉“旋轉門”，去除政企之間的利益瓜葛。“旋轉門”是指政府權力在公共部門和私人部門之間轉換角色獲取利益。通過“旋轉門”，政府表面上把資源分配權交接出去，但實際上又隱形化地被政府人員掌握和占有。應剝離審批機構設立的各類檢驗檢測認證機構，推動相關機構企業(yè)化改制，實行違規(guī)審批問責制，依法消除隱形兼職。

第六，剔除“玻璃門”，構建監(jiān)管規(guī)范標準。“玻璃門”是指在生產(chǎn)經(jīng)營活動監(jiān)管中謀不正當利益的看不見的門。應將政府權力清單的公開納入法治和責任軌道，按照法律法規(guī)的要求，對各級政府及其部門的權力清單進行合法性審核，動態(tài)管理。要懲治逾越權力清單的行為，根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展要求，削減權力清單。

（本文作者：中共黑龍江省委黨校省行政學院領導科學教研部副主任；中共黑龍江省委黨校2013級碩士研究生）

責任編輯：李冬葉