西藏邊境地區非法越境管控的困境與思考

孟立君

(武警學院 邊防系，河北 廊坊 065000)

西藏邊境地區非法越境管控的困境與思考

孟立君

(武警學院 邊防系，河北 廊坊 065000)

分析了非法越境管控面臨的困難，提出加強隊伍政治建設、完善法律法規、加強宣傳教育、規范邊民出入境管理、增強邊境管控、加強與境外部門合作的對策，以期對西藏邊境地區出入境管理有所裨益。

邊境地區；西藏；邊民；出入境管理；非法越境

西藏邊境地區主要包括阿里地區、日喀則地區、山南地區和林芝地區的18個邊境縣。隨著經濟的迅速發展，該區域與毗鄰邊境地區聯系日益緊密，邊民往來更加頻繁，非法出入境現象屢禁不絕。由于特殊的地理位置和地緣環境，西藏邊境地區成為達賴集團分裂、破壞、滲透活動的重要場所，也面臨著西方敵對勢力“西化”“分化”活動的威脅。因此，西藏邊境地區反分裂、分滲透、反恐怖斗爭形勢嚴峻，非法越境管控面臨嚴峻挑戰。

一、西藏邊境地區非法越境管控的困境

非法越境是指未經批準、沒有合法證件，不經指定口岸或通道出入國境的行為。其情節包括：未經批準或未持合法證件而出入我國國境的；有合法證件，但不經指定口岸、通道或者未經邊防檢查而出入國境的；境外邊民進入非邊境地區的。

(一)非法越境情況復雜，管控形勢嚴峻

西藏邊境地區非法越境屢禁不止，呈現目的多樣、涉及人員民族和職業復雜等特點。西藏邊境地區邊民友好交往，互通有無，是在歷史上逐步形成并被現實狀況所承認的一種特殊的出入境活動。邊民過境以互市貿易、小額貿易、探望親友、季節性遷居、過牧和香客朝圣為主。依照規定邊民可以持出入境通行證件，經過普蘭—雅犁、里孜—乃瓊、吉隆—熱索瓦、樟木—科達里、日屋—瓦隆瓊果拉、陳塘—吉馬塘卡六對口岸和規定的通道經邊防檢查出入境。有些邊民為了方便，不從正規口岸、通道，而從邊境小道、便道出入境。由于冬蟲夏草、紅景天、雪蓮花等珍貴藥材利潤較高，印度、不丹產量較大，西藏邊民懷著采藥致富或者治病等目的，經常非法越境采藥。有的違法犯罪分子利用邊貿通道或者邊民身份，從事偷渡、走私、滲透和情報搜集活動。此外，達賴集團為了煽動和蠱惑信教群眾，在境外頻繁舉行“時輪金剛大法會”引誘、煽動僧人和信教群眾非法出境，甚至利用宗教的名義，在境外興辦學校，以多種“優惠”條件，引誘藏族青少年出境就讀，并借此對他們進行重點滲透。一些經過選拔培訓的“藏獨”骨干潛入境內，秘密發展分裂勢力，從事分裂祖國的活動。這些越境人員中，除了西藏自治區人員外，也有其他省區和國外人員，有僧尼，也有農民、牧民、在校學生，在年齡上以中青年為主。此外，非法越境路線、方式不斷變化，除了選擇通外山口越境外，有的甚至憑借抗缺氧能力，帶上干糧，沿高原雪山山脊線行走。[1]越境方式在徒步、持無效證件的基礎上，增添了乘車、持偽假證件和他人證件等。

(二)基礎設施建設滯后、警力不足，管控難度大

為了打擊非法越境活動，公安邊防部隊在一些重要通外山口，布置邊境檢查站或者執勤點，對邊境線進行巡邏防控。在口岸附近架設了監控探頭，安排監控人員24小時值班。但西藏自治區邊境線長4 300多公里，有312條對外通道，其中常年性通道44條，季節性通道268條。[2]線長面廣，通道眾多，口岸分散的現狀不利于邊境管控，警力不足也是制約管控的主要因素。公安邊防部隊除了打擊走私、偷渡活動，開展通外山口和轄區社會面巡邏排查外，還要防范打擊各類違法犯罪活動，持續加強轄區的治安管理。同時，還要幫助轄區群眾致富，參加抗險救災等。以亞東帕里邊防派出所為例，帕里邊防派出所海拔4 360米，轄區面積125平方公里，邊境線長64公里，有名的通外山口18條，無名小道數不勝數。[1]任務全部由幾十名公安邊防派出所官兵承擔，除去公差、學習和休假人員，警力明顯不足。此外，西藏邊境地區部分口岸和通道執勤基礎設施嚴重落后，吃水、用電、居住、巡邏問題突出。由于通信不暢通，再加上電力不足，管控主要依靠傳統的人力方式，檢查現場設置和勤務組織不規范，物防、技防建設滯后，難以應對復雜的管控形勢。

(三)出入境管理法規不健全，處罰力度不夠

目前，我國邊防法律法規體系建設相對滯后。第一，西藏邊境地區與尼泊爾簽訂了邊界條約、邊境及口岸管理制度協定，與印度就互市貿易和香客過境達成了一些協議，但這些邊界條約、邊境及口岸管理制度協定內容并未實現向國內立法的轉化。第二，現行的法律法規雖涉及邊防管理，但內容分散，尚沒有一部以公安邊防部隊為執法主體的可操作性強的法律，與公安邊防部隊職能不相適應。例如設立在內地通往邊境管理區交通要道上的公安邊境檢查站，擔負著對進出邊境管理區的人員、車輛的檢查驗證工作。但公安邊境檢查站的設立尚無法律、法規方面的依據，導致檢查站執法工作沒有強有力的法律保障。第三，已有的法律法規存在沖突、處罰不一致的問題。例如對于非法越境行為的處理，在有關法律法規中都做了規定。《刑法》第320條規定，“違反國(邊)境管理法規，偷越國(邊)境，情節嚴重的，處一年有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金。”《中華人民共和國出入境管理法》第71條規定，“有下列行為之一的，處一千元以上五千元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處二千元以上一萬元以下罰款：(一)持用偽造、變造、騙取的出境入境證件出境入境的；(二)冒用他人出境入境證件出境入境的；(三)逃避出境入境邊防檢查的；(四)以其他方式非法出境入境的。”《治安管理處罰法》第62條規定，“偷越國(邊)境的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。”《西藏自治區邊境管理條例》第26條規定，“有下列行為之一，情節嚴重的，處以300元以上2 000元以下罰款：(一)未按本條例規定持證或持無效證件的；(二)拒絕接受檢查的。”這些法源對于同一行為的處罰幅度不同，而且在實踐中，非法越境人員大部分經濟條件差，因而對他們通常只能采取以教育為主、處罰為輔的方式遣返。由于處罰力度低，他們被遣返后，很快又回到中國境內務工，逐步形成了“非法入境—遣返—再非法入境”的惡性循環，致使非法入境人員屢禁不止，日益增多，給公安邊防部門邊境防控增加了難度。

邊境地區主要居住著藏、回、門巴、珞巴等少數民族，語言以藏文為主。用藏文版法律法規來宣傳，邊民更容易接受。但由于藏文版法律法規的翻譯必須具有權威性，不能任意理解和翻譯，需要精通藏語并熟悉法律的專業人士翻譯。但這種專業人才缺乏，有些翻譯的法律法規存在著不同程度的不準確、工作重復性大等問題，一定程度上，影響了邊民對出入境法規和互市貿易等邊防政策的理解。

(四)出入境證件防偽性能差，證件管理與甄別難度大

西藏邊貿有著悠久的歷史，目前西藏邊境地區有27個邊貿市場。[3]依據規定，我方邊民必須憑其居民證和邊民出入境通行證，經口岸工作人員檢查合格后方可出入境，而境外邊民通常要持有過境通行證才能過境，邊民通行證僅限于邊民使用，并且只能在國家口岸及邊境通道上出入。但在對境內外邊民進行過境證件檢查和管理的過程中仍然存在各種問題。

一是邊境地區出入境通行證本身防偽能力差。我國邊民證相關資料雖然為機打，但資料頁無壓膜處理，易被刮擦、涂改或偽造。印度、尼泊爾邊民證件管理手段單一，證件手寫，涂改現象較多，再加上現在證件照片采取粘貼加鋼印的方法，極易被揭換照片或造假。[4]由于西藏自治區對外開放口岸出入境旅客總數相對較少，西藏邊防總隊查獲的偽假護照證件樣本數量有限，而且各邊檢站普遍缺乏先進的護照證件鑒別設備和文件檢驗設備，檢查員的偽假證件識別能力等業務素質有待進一步提高。[5]此外，對于外國證照或簽證，在不能確信其真偽的情況下，或放行或阻止出境，處理上均未有明確的界定，造成執法中的差異性，不利于推進依法治邊。[6]

二是中國和不丹沒有建交。中不兩國之間長約600多公里的邊界，一共有37個山口。中國歷來鼓勵邊民互市，在有效控制下，有些對不丹的邊界通道是敞開的，只要對面的人入境后到邊防那里登記自己是誰，帶了幾匹馬、多少貨，走的時候再告訴邊防一聲就可以了。[7]由于雙方沒有協議規定邊民出入境攜帶何種證件，這種傳統的管理方式一定程度上存在安全隱患。

二、防范、打擊非法越境活動的思考

(一)充分認清邊境地區復雜形勢，加強隊伍政治建設

要充分認清西藏邊境管控的嚴峻性、艱巨性、復雜性和西藏和諧穩定的極端重要性，進一步提高官兵的政治意識、責任意識、憂患意識和防范意識。在思想上要深入貫徹習主席第五次邊海防工作會議上的講話精神，要堅持把國家主權和安全放在第一位，貫徹總體國家安全觀，周密組織邊境管控。要全面領會中央第六次西藏工作會議精神，在點多線長、環境艱苦的雪域高原，確保廣大官兵在任何時候、任何情況下都能同黨中央保持一致，確保部隊絕對忠誠、絕對可靠。要教育官兵充分認識管理與服務的關系，做好維權與維穩統籌，充分認識到防范、打擊非法越境活動對經濟發展和邊境安全穩定的作用，以服務實戰為目標，切實提高邊境管控和業務能力。

(二)進一步完善法律法規，建設法治邊防

首先，應該積極制定“陸地邊界法”。將邊防建設和管控的領導機構、協調機制、職責分工、工作制度、日常管控、基礎設施建設、檢查獎罰、經費保障等加以規范。[8]其次，進一步完善《西藏自治區邊境管理條例》，對越境管控中的常見問題，要進行規范和細化，補充公安邊境檢查站設立和開展管理的法律依據，以法律形式確定邊境檢查站的職權范圍，并以藏文版、中文版和英文版發布。第三，積極同毗鄰國家加強溝通和聯系，通過簽署條約和協議的方式共同管理邊民。針對境外人員過境頻繁的特點，制定“境外人員管理辦法”，將邊界條約、邊界制度條約和邊防政策內容以國內法的形式予以發布。

(三)開展法律宣傳教育，提高群眾的法律觀念

充分利用電視、報紙、網絡、手機、微信、微博等媒介，利用宣傳展板展示、發放宣傳資料、現場講解、免費咨詢，以及駐村、駐寺、下鄉、辦證等機會，開展廣泛、深入的宣傳教育，重點宣傳國家邊防政策、互市貿易規定、雙邊協議和各種涉及出入境管理的法律法規。要加強信教群眾和僧尼的宣傳教育，用法律規范自己的言行，依法開展正常的宗教活動。樹立正確的民族觀與宗教觀，使其自覺維護國家統一和穩定，與達賴分裂勢力積極展開斗爭。[9]

(四)規范邊民出入境證件，不斷創新邊民出入境管理工作

1.嚴格邊民出入境通行證的簽發。邊民出入境通行證按照規定，由公安邊防大隊及其委托的邊防派出所簽發，嚴禁委托授權其他單位代辦，要嚴格按照規定對證件申請人進行審核，必須在各項手續、證明齊全的前提下方可辦理，對不符合條件和手續的不予辦理。對于專門偽造、出售違規證件的商家，給予嚴厲處罰，對于專門制造證件、印章的特種行業要認真核查和審批，從根本上使這一現象得到控制。

2.積極探索邊民出入境管理模式。尼泊爾地震對西藏邊境地區影響較大，口岸通關受到很大影響，災后重建工作任務繁重，公安邊防部隊要根據震后的實際情況不斷創新邊民出入境管理工作。一方面，規范邊民出入境檢查勤務組織和管理模式，進一步提高全體執勤人員的綜合業務素質和整體服務水平，推廣亞東邊檢站“一站式”服務、移動邊檢服務、“1+10”服務、“4+3”服務等創新舉措，促進邊境地區經貿發展和邊民往來。另一方面，采取疏導與管控相結合的方式，對于邊民經常通過的山口、通道，要合理布置邊境檢查站或執勤點，最大限度地將出入境邊民納入有效管理，最終實現邊境管控更加嚴密、邊檢服務更加到位的目標。[10]

(五)增強邊境管控能力，防范打擊非法越境

1.構建防控體系，提高綜合管控能力。加強“兩邊一線”管理，堅持人防物防技防相結合，圍繞非法出入境人員“一個出不去，一個進不來”工作目標，加大一線堵截和二線查控力度，開展打擊整治邊境地區非法出入境專項行動，嚴防敵對勢力和暴恐分子潛入潛出。調整完善公安邊境檢查站布局，防范境外邊民非法進入內地，切實發揮檢查站對進出邊境管理區人員、車輛的檢查過濾作用。要合理調控巡邏次數、方式、警力，采取重點地段常年駐勤，敏感部位增設執勤點，易通行路段重點設伏，異常時期加大巡邏警力，增加巡查密度，避免邊境線上出現紕漏。[11]認真貫徹執行《西藏自治區社會治安綜合治理條例》，加強社會綜合治理，健全完善“一卡通”制度。加強情報信息工作，開展境外邊民清理排查行動，全面加強境外邊民入境務工服務管理工作。

2.堅持“五位一體”工作模式，形成聯防聯控合力。黨政軍警民“五位一體”合力治邊是我國國情和優勢所決定的，也是有效彌補西藏邊境地區警力不足的重要途徑。當前形勢下，要緊緊圍繞“平安西藏、法治邊防”的總體要求，深化愛民固邊戰略，鞏固黨政軍警民“五位一體”聯防聯控機制，打擊和防范非法出入境活動。特別要加強護邊聯防隊伍建設，引導群眾積極參與，加強日常演練，加大投入，配備執勤裝備和交通通訊工具，增強應急處突能力。依托公安部邊防局部署實施《公安邊防部隊邊防管控體系建設五年規劃》，努力形成統一領導、各方協調、反應迅速、資源共享、平戰結合、軍警民一體的管邊治邊格局。[12]

3.加強邊防信息化建設，提升管控質量。針對西藏邊境線長點多，通外山口多，條件惡劣的特點，積極探索人防、技防有機結合進行邊境管控，加強邊境攔阻設施，監控設施和安全檢查裝備建設。在人、畜易于越境的重要邊境地段，運用高壓脈沖電網警示、振動傳感光纜感知、微米波雷達探測、視頻監控跟進錄像、音頻喊話、北斗實時定位等技術手段，彌補手段單一、情況處置不及時的問題。[13]在可控的重要山口，完善執勤場所建設，充分利用高精度衛星和無人偵察機等設備進行邊境巡視，增強情報感知能力，為公安邊防部隊依法管邊控邊提供重要的信息支撐。對于邊檢口岸，繼續推進“邊檢勤務綜合指揮系統”建設，加強邊檢口岸和通道的基礎設施建設，特別針對災后重建，抓住重點，大力推進職能驗證臺、邊民自助通道建設，提高邊境管控和打擊犯罪的能力。

(六)合作共贏，加強與境外部門協作

加強與周邊國家和地區整體聯動，及時調整力量部署，強化一線封堵，守住重點口岸和邊境區域。基層在與境外部門協作，強化口岸管控方面有許多經驗，值得借鑒和推廣。比如聶拉木邊檢站將對尼溝通常態化，不斷深化雙方警務合作，聶拉木邊檢站充分利用中尼警務合作機制，與尼泊爾的移民局、武警、警察、海關等部門有效聯合，強化合作。2010年，與尼泊爾武警、警察機關簽訂《邊境聯絡機制協議》，啟動了警務聯絡官制度。2012年9月，簽訂《中尼邊境地區警務合作協議》，對案件查處、糾紛調解、信息互通、工作交流、聯合行動、協作服務等方面做了明確規定。[14]

邊境管控形勢日趨嚴峻，公安邊防部隊要圍繞習近平總書記“治國先治邊”的強邊固防重要戰略思想，主動跟進“一帶一路”和“兩個走廊”建設，依法管邊治邊，規范出入境管理，維護出入境秩序，全面深化邊防行政管理改革，有力保障和服務邊境地區經濟發展，維護邊境安全與穩定。

[1] 羅布次仁,董健.缺氧不缺精神——記西藏帕里模范邊防派出所[EB/OL].(2004-07-11)[2014-05-12].http://www.sina.com.cn/20040711.

[2] 扎西，普布次仁.西藏邊境貿易的歷史演進與現實情況分析[J].西藏大學學報:社會科學版，2014，(3).

[3] 李濤,王新有.中國西藏與南亞鄰國間的邊貿研究:現狀、問題與前景[J].南亞研究，2011，(2).

[4] 梁治寇.邊民證與條形碼防偽技術[J].中國防偽報道，2006，(6).

[5] 尼瑪扎西.加強西藏邊防總隊檢查員隊伍建設的思考[J].新西部，2012，(20).

[6] 才玉娜.關于打擊非法出入境執法中疑難問題的思考[J].遼寧廣播電視大學學報，2013，(1).

[7] 程剛.“踏訪中國—不丹邊境”[EB/OL].(2012-11-17)[2015-04-23].http://www.people.com.cn/GB/paper68/14633/1300435.html.

[8] 許建海.影響和制約邊防建設的若干問題[J].國防，2012，(3).

[9] 馬長泉.西藏邊防工作中的制約因素及對策研究[J].武警學院學報，2010，(5).

[10] 邊境上的“機動哨所”——德宏州推行“集散式邊民出入境檢查”勤務模式側記[EB/OL].(2013-12-17)[2015-07-13].http://www.dehong.gov.cn/news/dh/content-16-13861-1.html.

[11] 彭剛.加強新時期邊境管理的三個重要途徑[J].國防，2004，(8).

[12] 張丹.建議制定邊海防管理法，依法治邊管海，黨政軍警民五位一體合力治邊[EB/OL].(2014-03-12)[2015-08-11].http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2014-03/12/content_5350963.htm?node=20733.

[13] 李勁林，張曉坤. 增強邊境管控實效之淺見[J].邊防學院學報，2014，(1).

[14] 雪域邊檢的微笑,世界之巔的服務[EB/OL].(2011-09-08)[2015-07-12].http://mil.cnr.cn/ztl/zjbjz/nlmd/yixdtd/201109/t20110908_508480346.html.

(責任編輯 杜 彬)

A Study on the Difficulties and Countermeasures of the Management and Control of Crossing the Border Illegally in Tibet

MENG Lijun

(DepartmentofBorder-controlandImmigration,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

This article analyzes the challenges of the management and control of crossing the border illegally, pointing out the countermeasures, such as strengthening the construction of team of political, perfecting laws and regulations, strengthening the publicity and education, standardizing the border entry and exit management, border controls, the cooperation with overseas agencies to improve the entry and exit management of the border residents in Tibet.

border; Tibet; border residents; entry and exit management; plight of illegal border

2015-06-30

國家社科基金青年項目“國際法學視角下整合式邊境管理法律制度研究”(13CFX110)階段性成果

孟立君(1974— )，女，河北遵化人，副教授。

D631.46

A

1008-2077(2015)11-0013-05