以重構信任文化破解農村環境整治困境

劉洋、唐任伍、龍希成、李明明

以重構信任文化破解農村環境整治困境

劉洋、唐任伍、龍希成、李明明

隨著工業化、農業化、城鎮化進程加快，享受到便捷、富足現代化生活的同時，農村也面臨著層出不窮的秸稈焚燒、化肥濫用、垃圾污染等問題。老實巴交的農民兄弟怎么在環保這個關鍵環節掉了鏈子？

當前，我國農業和農村生態系統相當脆弱，遭受著外源性污染和內源性污染的雙重壓力，農業已超過工業成為最大的面源污染產業，農村水土流失、土地退化、農業生物多樣性降低、自然災害頻繁，化肥農藥的過量使用和不當使用，造成農業生產自身污染、農村生活環境污染都相當嚴重。對比各級政府對農村環境治理高壓管控和巨量投入，環保基礎設施快速填平補齊，農民環保意識不斷增強，但末端治理始終是“最難行的最后一公里”。

環境治理雙向信任危機

霧霾已成為全民公敵，越來越多城市居民深受其害，秸稈焚燒則被不少媒體、專家和部門指為霧霾主要“元兇”之一。 自1999年原國家環保總局、農業部等6部局聯合發布《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》至今，秸稈禁燒“狠抓嚴打”了16年之久，仍舊“屢禁不止”。10月20日，江蘇省環保廳向徐州新沂市開了今年全省秸稈焚燒的首個罰單，這“第一把火”所在地華豐村的村支書也主動提交了辭職報告，無論是引咎辭職還是臨陣換將，無不體現出秸稈禁燒這場持久戰沒有根本上觸及最末端的農民，也赤裸裸凸顯出農村環境整治末端治理的瓶頸。

末端治理固有思維存在偏差

相當主流的聲音認為農民幾千年形成的生產生活習慣對環境有天然的破壞性，由此依據，環保部門將施策重點放在整治，忽略了末端引導。如果環境污染者群體龐大或者擴大，法難責眾，末端整治效能極低。

實際上，農村桔桿焚燒也就近20年才普遍起來，過去農村地區經濟落后、田少人多，耕作以人力、畜力為主，秸稈既是寶貴的燃料、肥料，又是牛馬等大牲畜的主要飼料來源，并沒有帶來太大的環境問題。如今農村勞動力短缺，靠土地吃飯的主力變成了“老弱殘兵”，加上部分地區畜力使用減少，秸稈的燃料、飼料屬性也不斷削弱，桔桿還田耗費人力、政府補貼低，一把火燒了既省時、省力、省地，還能提供寶貴的鉀肥，自然成了最經濟的選擇。但是，如果政府能夠有效引導企業和農民投入更多資源，開展秸稈回收用做燃料發電、肥料、建筑板材等更加經濟實惠的綜合利用，未來焚燒并不會成為桔桿處置的唯一選項。

基層環境治理體系“頭重腳輕”

焚燒秸稈，農民環保意識不覺醒，不能成為治污不力的擋箭牌，基層干部也不應成為替罪羊。當下基層環境治理的指標任務已經非常清晰和量化，給各地戴上了法律監管、政績考核、輿論監督的360度緊箍咒。但無論是將矛頭指向政府官員，還是農村和農民，都必須依賴于自上而下建立一套可執行的環境法律體系，監督落實，并強化全民環保意識，人人參與。

農民為城市污染買單的輿論錯位

目前的桔桿禁燒的輿論場，給農民的感覺都是“為城市人減負”，“為城市人能看到藍天，鄉下人就要多花錢費力”，農民能夠獲得的實惠著墨不多。在菜價遠低于房價，農民工在城市地位較低，個人污染“免費”、治理“付費”等復雜大環境下，要農民再次甘于奉獻，顯然不能產生足夠的說服力和預期效果。

末端治理實效化

環保部部長陳吉寧在2015年全國環保廳局長研討班座談會上強調，要著力處理好中央與地方的關系。他指出，要進一步理順中央與地方關系，明晰各級事權，加強上下協調，建立信任文化，形成工作合力。筆者認為，環境保護對城市人、農民的目標是一致的，切實保障廣大群眾的環境權益，讓人們享有更多的藍天白天、綠地碧水，是建設農村農業環境末端治理信任文化最堅實的基礎。

加快發展農村循環經濟

以桔桿綜合利用為例，政府通過政策傾斜和技術扶持，加大對秸稈焚燒“重災區”及其農戶的救濟力度，讓農民從秸稈回收、秸稈綜合利用等方面獲得遠比“燒秸取灰”更多的利益，禁燒才能深入人心，得到切實遵守。同時規模化、產業化、社會化則是綜合利用、綜合整治最“多快好省”的途徑。

對于農村而言，建立生態農業、綠色農業是發展循環經濟的關鍵目標。對鄉鎮企業中資源利用率低、污染嚴重的要進行整改，加快技術改造步伐。同時淘汰或關閉那些浪費資源、污染嚴重的落后工藝，對高耗能、高污染的項目嚴禁興建。設立基金幫助那些以廢棄物或再生資源為原料的“靜脈產業”興建。積極調整農業生產布局和產品結構，發展綠色產業和無公害產品，建立綠色有機食品生產基地。

加強環保科普和宣傳

要改變農民長期形成的不良生產、生活習慣，充分調動群眾的主人翁意識，需要長期的宣傳、教育、引導和管理，讓他們真正樹立“環保為我”的思想。要將農村環境綜合整治與群眾工作、民調工作、基層組織建設等工作有機結合起來，鎮村干部逐戶上門與農民進行面對面科普教育和經常性督促指導。充分利用電視、報刊、網絡、廣播、APP、微信、QQ、宣傳欄等多種形式強化宣傳，傳播環保知識，推廣典型經驗。組織村民參加農村環境集中整治活動，營造大家動手，人人參與的良好氛圍。在中小學加強對青少年環境意識培養，“小手牽大手”，帶動家長。鎮村部門要引導農民訂立村規民約，簽訂環保責任書，實行門前三包、責任地三包，提倡適量施肥，對飲用水水源等敏感區域實行禁養等制度。

完善農村環境整治專項評估機制

建議每年由省級政府確定當年農村環境整治總體目標和各地市分解目標，市縣兩級政府制定目標導向的工作實施和績效評估方案，將考核重點和履職追責向鎮、村、社區等基層傾斜。推動評估過程和結果的公開化，充分調動公眾參與監督評估，并將績效考核結果作為政府改進工作和干部任命、考評的重要依據。引入第三方參與評估，實現評估主體多元化，逐步建立由政府部門自我評價、上級評價、黨的組織部門和人大環資機構主持的評估，行政管理和服務對象的評估，社會（輿論）評估、專家評估等多重評估體系，保證績效評估的真實可靠。

信任是農村環境整治造血機制關鍵

10月24日召開的全國農村環境連片整治工作現場會上，環保部部長陳吉寧要求，各地要扎實推進新一輪農村環境連片整治，“十三五”期間全國新增完成13萬個建制村環境綜合整治。

筆者認為，加強農村環境保護是建設生態文明的必然要求，是統籌城鄉發展的重要任務，是改善和保障民生的迫切需要，更是農民兄弟利己利人的現實需求。但單靠自上而下的行政力量“輸血式”推動，解決不了各利益主體間的信任機制。如果農民不愿信、不敢信、“懶得信”，那么農村環境可能長期是最薄弱的難點，但反過來講，重構信任文化也是農村環境整治最具潛力的突破點和創新點。

（作者單位：浙江師范大學經濟與管理學院）