浙江省海島資源開發與保護機制研究

王世表王萍沈公銘

（1寧波工程學院海洋經濟研究所 浙江寧波 315211 2中國水產科學研究院資源與環境研究中心 北京 100141）

浙江省海島資源開發與保護機制研究

王世表1王萍1沈公銘2

（1寧波工程學院海洋經濟研究所 浙江寧波 315211 2中國水產科學研究院資源與環境研究中心 北京 100141）

浙江省是我國海島數量最多、海島資源最為豐富的省份，對海島的開發和保護，在浙江海洋經濟發展戰略中有著極其重要的地位。通過研究調查，基于浙江省海島資源開發利用和保護中存在的問題，分析了浙江省海島資源的開發利用原則和發展用途，提出了分類型的開發利用模式以及發展對策。

海島；資源；開發保護；機制

當前，人類社會的經濟發展現已面臨歷史轉型，即從陸地經濟向海洋經濟轉型。中共中央關于“十二五”規劃建議中，首次提出“發展海洋經濟”[1]。中共中央“十八大”明確提出提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國[2]。浙江省發布的《浙江省“十二五”規劃》也明確指出，必須建立健全海洋海島資源評估監查制度，切實加強無居民海島保護。合理開發岸線資源和海島資源，完善海島基礎設施配套，把有條件的大中島嶼建設成為港口物流島、清潔能源島、國際旅游島[3]。

1 浙江省海島資源與開發現狀

浙江省地處我國東部沿海，位于長三角南翼，是我國海島數量最多、海島資源最豐富的省份。通過調查獲知，目前浙江省近岸海域內，陸域面積大于500m2的海島有3061個(其中無人島2875個)，占全國的39.4%，占東海區海島的68.5%[4]。浙江海域近海漁場達22.27×104km2，漁業資源蘊藏量估計約有205×104t，居全國首位；灘涂資源面積近26.67×104ha；海島旅游資源約占全國的13.7%；海洋能源可開發潮汐能裝機容量約占全國40.8%。浙江省豐富的海島資源，具有良好的區位優勢，較好的產業基礎，使得浙江省的海島資源在全國沿海發展戰略中，區域特色明顯，可開發條件優越。

2011年，浙江省已將100個重要海島（有居民海島92個，無居民海島8個）納入《浙江省重要海島開發利用與保護規劃》[5]。雖然首批100個重要海島數量不多，但占全省海島資源總量比重較大。島嶼總面積達1819km2，占全省海島總面積的96%；島嶼灘涂總面積達313km2，占全省灘涂總面積的78%；島嶼岸線總長達2470km，占全省海島岸線總長的53%。此外，這些重要海島的港口、漁業、旅游以及礦產等海洋資源非常豐富，尤其是港口資源十分突出，是我國建設大型深水港群的理想選址區域；重要海島分布的海域毗鄰舟山漁場，是我國重要的海洋商品魚生產基地；擁有普陀山、嵊泗列島、桃花島等國家級、省級風景名勝區，海洋旅游資源極佳，開發利用前景廣闊。

2 浙江省開發利用和保護中存在的問題

2.1 缺少規劃，開發活動自主隨意

浙江省直到2011年才出臺《浙江省重要海島開發利用與保護規劃》，在此之前，并無相關海島開發與保護方面的規劃，尤其是無居民海島。但目前仍是缺乏相關政策與細則的支持，各地管理落實情況也并不理想。而且，各地海島存在所有權和管理歸屬權模糊的問題。

2.2 海島生態破壞嚴重

調查發現，浙江沿海各地均存在不同程度的炸島炸礁、填海連島、圍海筑堤、采石挖砂等改變海島地形、地貌的活動，嚴重者甚至造成部分海島、島礁消失。此外，還有在海島上傾倒垃圾和有害廢物，砍伐紅樹林，采挖珊瑚礁，濫捕、濫采海島珍稀生物資源等破壞性行為活動[6]。

2.3 海島保護力度不足

浙江面臨東海，一些重要海島具有很高的權益、國防、資源和生態價值，這些特殊用途海島需要嚴格保護，但由于缺乏有效的規劃和有力的保護，有些海島已經遭受破壞，有些海島長期荒廢甚至被亂占亂用，更有甚者個別海島、島礁逐漸坍塌、消失。

2.4 缺乏省級地方法律、法規

《中華人民共和國海島保護法》已自2010年起施行，但其內容在于保護海島及其周邊海域生態系統，許多條款偏向于原則性要求，操作性也不強，導致各地難以落實到位。浙江省與海島有關的地方立法只有2004年批準實施的《寧波市無居民海島保護管理條例》，但該條例限于使用寧波市范圍，地方立法的位階較低。

2.5 缺乏有效的評價體系和審批、監管與執法機制

由于地方上缺乏有效的評價體系和審批、監管與執法機制，加上多數開發管理者對海島的生態功能和國防功能認識不足、保護意識薄弱，導致海島開發無序、無度、無償狀況嚴重，開發層次不高、經濟效益低下，更有嚴重的海島還存在炸島炸礁、采石挖砂等破壞性開發方式。

2.6 海島開發利用方式單一，缺乏競爭力

目前浙江省多數海島的開發利用僅限于旅游開發，但海島旅游定位單一雷同,大多數還停留在海濱游、漁家游層次,海島旅游潛力的特色未能充分挖掘。此外,近距離景區重復建設的現象也比較嚴重,從而形成了一些不必要的競爭。大多數海島的旅游項目也缺乏特色包裝和品牌策劃。

3 浙江省海島開發利用原則和發展用途

3.1 海島開發利用原則

針對浙江省海島資源特點，應盡快出臺全面的海島資源調查與開發、利用、保護等相關規劃與具體細則，實施海島資源和生態調查評估，并在組織領導、法制建設、能力建設、公眾參與、工程管理和資金保障等方面提出各種保障措施，按照“科學規劃、保護優先、統籌兼顧、分類管理、合理開發、永續利用”的原則，有步驟、有計劃地實施海島資源開發利用與生態保護。

3.2 海島發展用途

3.2.1 明確并嚴格保護特殊用途海島

特殊用途海島是指具有特殊用途或者重要保護價值的海島，包括領海基點所在海島、國防用途海島、海洋自然保護區內的海島、有居民海島的特殊用途區域，等。這類海島，任何單位和個人不得擅自開發利用，必須嚴格保護、嚴密監控。同時，也得防止此類海島的自發性破壞，加強常規調查與監測。

3.2.2 科學、合理、適度開發有居民海島，并加強生態保護

有居民海島應當優化開發利用方式。此類海島可以規劃發展成為專業性公共服務用島、旅游娛樂用島、農林牧漁業用島、工業用島、倉儲用島、交通運輸用島、可再生能源用島、城鄉建設用島，等等。

3.2.3 適度利用無居民海島

無居民海島應當優先保護、適度利用。政府應當按照無居民海島的主導用途，分別提出各海島開發利用與保護的總體要求。部分適于開發利用的海島可以規劃發展成為旅游娛樂用島、交通運輸用島、工業用島、倉儲用島、農林牧魚業用島、可再生能源用島、保留類海島等。

4 浙江省海島資源開發利用模式

基于浙江省海島的現狀，根據上述開發利用原則和發展用途，浙江省海島資源開發利用模式可包括以下幾種：

4.1 具國防與權益價值的海島開發利用模式

此類海島的開發利用模式應不斷加強資源保護和可持續利用,其豐富的海洋生物資源和油氣資源為開發利用海洋經濟的發展提供了廣闊的空間。適合軍事利用的海島由于其面積較大，自然條件優越,可積極發展遠岸休閑旅游業,旅游的基礎設施也有利于戰時的軍事利用。

4.2 具經濟資源價值的海島開發利用模式

此類海島的開發利用,一部分可選擇發展漁業、礦產、生態經濟，充分挖掘海島特色與潛力。另一部分可選擇港口、物流等島陸一體化經濟模式,實現聯動發展。同時，還需注意開發保護并重,堅持可持續的發展模式不僅可以保障海島經濟資源的合理開發與利用,同時也有利于這些海島資源的長效保護

4.3 具生態環境價值的海島開發利用模式

此類海島的開發利用應該采用生態經濟和旅游經濟的模式,對于可以開發利用的生態資源,以發展生態、旅游經濟的方式實現經濟的發展。對于限制利用生態資源的海島，可以建立海島生態保護區實現有效保護。此外,對于具有豐富紅樹林、珊瑚礁等資源的海島以及具有特殊的地方性物種保護價值的海島，可以開發成為教學、科研和科普基地。

4.4 具社會文化價值的海島開發利用模式

具有社會文化價值的海島，是指那些具有歷史遺跡、地質遺跡、典型海島景觀等文化價值,可供人們旅游觀光、運動休閑、考古及科學研究的海島。此類海島的發展，應該鼓勵社會文化資源的開發利用,加快開發海島的社會文化資源,分類建立各級保護區,采取以海島旅游為主的可持續發展模式。

5 對策與建議

基于上述浙江省海島資源的特征以及開發利用原則、用途與模式，以開發與保護并重為前提，圍繞建設“海島強省”目標，逐步推進海島資源的可持續開發與利用。為實現上述目標，特提出以下具體對策建議。

5.1 研究制定浙江省地方性海島保護與開發的法律法規，明確我省海島監管主體，強化我省海島資源與環境調查，加大政府監管力度，防范與減少海島破壞性開發方式。

5.2 比較分析其它區域性或者地方性海島資源發展模式，借鑒成功經驗，總結失敗教訓，減少彎路，科學研究并制定、發布適合我省海島特色的短期、中長期海島資源開發與保護規劃。

5.3 加大宣傳力度，加強政府引導，公開、公正進行海島開發招投標，開展海島保護技術研究，規范海島開發利用行為,倡導綠色、環保、低碳、節能的理念，強化海島居民和開發者的保護意識，探索海島可持續發展模式，以技術創新促進海島保護與開發工作健康發展。

5.4 全面推進海島資源調查與保護，突出重點海島的開發與保護。針對一些有居民海島、具有重要經濟開發價值的特殊海島，因地制宜，制定具有針對性的保護措施，科學選擇開發模式，落實行之有效的監管機制，帶動浙江省海島經濟社會可持續發展。

5.5 對于具有國防軍事、領海主權基點意義的海島，需要加強基礎設施建設，制定科學規范的巡視、監管和保護措施，確保國家主權和領土完整。同時，還須不斷加強自然保護核心區這類不可開發利用海島的生態與資源保護。

[1]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議[R].2010-10-18.

[2]中國共產黨第十八次全國代表大會報告[R].2012-11-8.

[3]浙江省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[R]. 2011-2-28.

[4]劉國富,周國模,單志強,等.浙江省開發和保護海島資源的調研報告 [R].2011-10-28,浙江省委黨校網站,http∶//www.zjdx.gov. cn/1305/30949.htm.

[5]浙江省重要海島開發利用與保護規劃[R].2011-6-23.

[6]張振克,張云峰.當前我國海島開發中存在的關鍵問題與對策[A].2010年海島可持續發展論壇論文集,2010.

[7]陸劍寶,梁琦,鄭偉儀.動態管理視角的我國海島資源開發與生態保護——兼論《中華人民共和國海島保護法》[J].經濟問題探索, 2011,(10)∶112-117.