環(huán)境監(jiān)察立法的新進展
——以新《環(huán)境保護法》和新《大氣污染防治法》為中心

文｜王煒

環(huán)境監(jiān)察立法的新進展
——以新《環(huán)境保護法》和新《大氣污染防治法》為中心

文｜王煒

環(huán)境監(jiān)察，根據(jù)環(huán)保部2012年7月發(fā)布的《環(huán)境監(jiān)察辦法》，系指環(huán)境保護主管部門依據(jù)環(huán)境保護法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件實施的行政執(zhí)法活動。從這一定義看，環(huán)境監(jiān)察基本上就是環(huán)境行政執(zhí)法的另一種表述。

環(huán)境監(jiān)察在整個環(huán)境管理中的地位和作用毋庸置疑。法律的生命在于執(zhí)行，沒有環(huán)境監(jiān)察，再完美的環(huán)境立法和環(huán)境監(jiān)管制度，都將形同具文。因此，環(huán)境監(jiān)察的制度建設(shè)，在環(huán)境立法中，歷來備受重視。1本文僅限于立法層面的討論，原則上不涉及中央和國務(wù)院有關(guān)文件的內(nèi)容。按照《環(huán)境監(jiān)察辦法》，環(huán)境監(jiān)察主要包括現(xiàn)場檢查、排污收費、行政處罰、掛牌督辦、后督察、約談6項工作內(nèi)容。2嚴格說，環(huán)境監(jiān)察是環(huán)境保護主管部門依照相關(guān)法律法規(guī)實施的行政執(zhí)法行為，不應(yīng)僅局限在環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)在其職責范圍內(nèi)實施的行政執(zhí)法行為。《環(huán)境監(jiān)察辦法》第三十一條也有規(guī)定：“環(huán)境保護主管部門所屬的其他機構(gòu)，可以按照環(huán)境保護主管部門確定的職責分工，參照本辦法，具體實施其職責范圍內(nèi)的環(huán)境監(jiān)察工作。”這一條款的意義就在于把環(huán)境監(jiān)察涵蓋至環(huán)境保護主管部門所屬所有機構(gòu)的執(zhí)法行為。這6項工作內(nèi)容中，除了掛牌督辦和后督察外，均已有明確的法律授權(quán)。

如果我們把環(huán)境監(jiān)察界定在環(huán)境行政執(zhí)法的范圍內(nèi)，我國環(huán)保法律法規(guī)對環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范還是比較早的。1979年頒布的《環(huán)境保護法（試行）》中，即有規(guī)定：“對違反本法和其他環(huán)境保護的條例、規(guī)定，污染和破壞環(huán)境，危害人民健康的單位，各級環(huán)境保護機構(gòu)要分別情況，報經(jīng)同級人民政府批準，予以批評、警告、罰款，或者責令賠償損失、停產(chǎn)治理。”1984年頒布的《水污染防治法》，除了設(shè)專章規(guī)定了違法行為的法律責任外，還首次出現(xiàn)了現(xiàn)場檢查的條款，規(guī)定：“各級人民政府的環(huán)境保護部門和有關(guān)的監(jiān)督管理部門，有權(quán)對管轄范圍內(nèi)的排污單位進行現(xiàn)場檢查。”1987年頒布的《大氣污染防治法》也有相同內(nèi)容。1989年，《環(huán)境保護法》頒布實施，再次明確：“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，有權(quán)對管轄范圍內(nèi)的排污單位進行現(xiàn)場檢查。”之后制（修）訂的大氣、水、固體廢物、環(huán)境噪聲等環(huán)保法律法規(guī)，基本上都延續(xù)了這一模式。回顧上述立法過程，筆者以為，我國環(huán)境立法是圍繞現(xiàn)場檢查來構(gòu)建整個環(huán)境監(jiān)察制度框架的。現(xiàn)場檢查，簡而言之，就是進入污染物排放現(xiàn)場進行檢查，它是具有法律強制性的行政執(zhí)法活動。理論上，多將其視為環(huán)境法的基本制度之一。3參見胡保林，《中國環(huán)境保護法的基本制度》，載《中國環(huán)境法制》，《中國環(huán)境法制電視教育講座》指導(dǎo)委員會辦公室編，國防工業(yè)出版社1994年版，第108頁。這是官方性質(zhì)的說法。最近的學(xué)說亦見韓德培主編，《環(huán)境保護法教程》（第七版），法律出版社2015年版，第88頁。究其本質(zhì)，現(xiàn)場檢查應(yīng)屬環(huán)境監(jiān)察的核心。沒有現(xiàn)場檢查的授權(quán)，很多環(huán)境行政執(zhí)法活動，包括行政強制、行政處罰等，都將成為空中閣樓，無法真正落實。

綜觀這些法律法規(guī)，應(yīng)該說，環(huán)境監(jiān)察的制度框架已基本形成，環(huán)境監(jiān)察工作的開展有了基本的法制保障。2014年4月，全國人大常委會修訂了《環(huán)境保護法》；2015年8月又對《大氣污染防治法》作了修訂。從這兩部最新立法看，有關(guān)環(huán)境監(jiān)察的法律規(guī)定，在以往立法的基礎(chǔ)上，又有了新的重大進展，解決了一些長期制約環(huán)境監(jiān)察工作開展的問題，為進一步強化環(huán)境監(jiān)察，奠定了比較堅實的法制基礎(chǔ)。本文擇其要者簡述如下。

確立環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的法律地位

《環(huán)境監(jiān)察辦法》規(guī)定，各級環(huán)保部門所屬的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，負責具體實施環(huán)境監(jiān)察工作。理論上，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)屬于環(huán)保部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。法律法規(guī)授予環(huán)保部門行使的各項職權(quán)，環(huán)保部門交由什么樣的內(nèi)設(shè)機構(gòu)來具體實施，本不是立法解決的問題。但是，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)在各級環(huán)保系統(tǒng)，普遍以獨立機構(gòu)的形式存在，且地位不明確、權(quán)責不清晰、能力不匹配等突出問題長期以來沒有得到很好地解決。由于一直沒有法律法規(guī)對環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)進行明確界定和授權(quán)，實際工作中產(chǎn)生了很多困擾，甚至直接影響環(huán)境監(jiān)察工作的順利開展。特別是當前國家正在大力開展事業(yè)單位的改革，以事業(yè)單位編制為主的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，能否存續(xù)亦面臨重大挑戰(zhàn)。

為解決上述問題，新《環(huán)境保護法》第二十四條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行現(xiàn)場檢查。”這一規(guī)定首次在法律上確立了環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的地位。新《大氣污染防治法》也對環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)作了授權(quán)。

“委托”一詞，法律上作何解釋？按照行政法上一般的觀點，行政委托屬于行政程序法的范疇，而行政程序法的核心在于規(guī)范行政權(quán)的正當行使。我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法。理論上，通常把行政委托界定為行政機關(guān)將特定的行政事務(wù)委托給其他主體實施的制度。有學(xué)者提出，行政委托應(yīng)當符合以下要件：一是要有法律法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定；二是受委托主體的范圍有嚴格限制，比如受委托實施行政處罰的，必須是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；三是須簽訂委托協(xié)議，明確委托事項、權(quán)限和期限；四是委托機關(guān)應(yīng)當將受托機關(guān)和委托事項公開，讓公眾周知；五是行政機關(guān)對受委托主體的工作負有指導(dǎo)、監(jiān)督的義務(wù)，并承擔受委托主體實施委托行為產(chǎn)生的法律后果；六是禁止受委托主體再委托。4參見馬懷德主編：《行政法學(xué)》（第二版），中國政法大學(xué)出版社2009年版，第147頁。

新《環(huán)境保護法》和新《大氣污染防治法》的規(guī)定，意味著環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)可以作為一個獨立的主體，以自己的名義實施現(xiàn)場檢查（行政處罰、行政強制等仍需要以環(huán)保部門的名義）。這是立法的重大進步，為環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展提供了重要的法制保障。當然，環(huán)保部門與環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)之間，是否完全符合行政法上“委托”的要件，理論和實踐中均不無爭議。更重要的是，2015年10月，十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出，要“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”。一旦上述體制改革到位，省以下環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)如何定位？環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)與環(huán)保部門之間是否繼續(xù)維持“委托”的關(guān)系？類似一些問題，都有必要在通過修改法律作進一步闡述和澄清。這也是未來環(huán)境立法的一項重要課題。

擴展環(huán)境行政執(zhí)法手段

環(huán)境監(jiān)察既然屬于環(huán)境行政執(zhí)法，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)擁有的執(zhí)法手段很大程度上決定了執(zhí)法的效果。在這方面，新《環(huán)境保護法》和新《大氣污染防治法》也有重大進步。

行政強制措施

行政強制措施，根據(jù)《行政強制法》，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制措施的要義在于對現(xiàn)場緊急情況的臨時處置。

新《環(huán)境保護法》第二十五條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。”根據(jù)這一條款，社會上有不少觀點認為，這是環(huán)保法律法規(guī)首次賦予環(huán)保部門行政強制權(quán)。這種觀點其實并不準確。新《環(huán)境保護法》規(guī)定的查封、扣押，確實是環(huán)保法律的首次明確授權(quán)，但在此之前，已經(jīng)有《醫(yī)療廢物管理條例》（2003年）5《醫(yī)療廢物管理條例》第三十九條：“衛(wèi)生行政主管部門、環(huán)境保護行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責時，有權(quán)采取下列措施：……（四）查封或者暫扣涉嫌違反本條例規(guī)定的場所、設(shè)備、運輸工具和物品；……”、《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》（2010年）6《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》第二十六條第一款：“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他有關(guān)部門進行監(jiān)督檢查，有權(quán)采取下列措施：……（五）扣押、查封違法生產(chǎn)、銷售、使用、進出口的消耗臭氧層物質(zhì)及其生產(chǎn)設(shè)備、設(shè)施、原料及產(chǎn)品。”、《危險化學(xué)品安全管理條例》（2011年）7《危險化學(xué)品安全管理條例》第七條第一款：“負有危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責的部門依法進行監(jiān)督檢查，可以采取下列措施：……（四）經(jīng)本部門主要負責人批準，查封違法生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營危險化學(xué)品的場所，扣押違法生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營、運輸?shù)奈ｋU化學(xué)品以及用于違法生產(chǎn)、使用、運輸危險化學(xué)品的原材料、設(shè)備、運輸工具；……”等多部行政法規(guī)賦予了環(huán)保部門實施行政強制措施的權(quán)力。新《環(huán)境保護法》頒布后，環(huán)保部已于2014年12月制定了《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》，對查封、扣押的適用范圍、實施程序等作了具體規(guī)定。根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，2015年1—7月，全國范圍內(nèi)實施查封、扣押案件共2065件。

新《大氣污染防治法》第三十條進一步規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放大氣污染物，造成或者可能造成嚴重大氣污染，或者有關(guān)證據(jù)可能滅失或者被隱匿的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以對有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、物品采取查封、扣押等行政強制措施。”這一規(guī)定與新《環(huán)境保護法》相比，最大的不同有三點：一是增加了“有關(guān)證據(jù)可能滅失或者被隱匿”的適用情形；二是將查封、扣押的對象由“造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”擴展至“有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、物品”；三是通過“采取查封、扣押等行政強制措施”的表述，為查封、扣押之外其他行政強制措施的應(yīng)用留出了一定的空間。前兩項變化是新《大氣污染防治法》實施后迫切需要明確的，特別是查封、扣押的對象擴展至“有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、物品”后，“有關(guān)”二字該如何解釋？設(shè)施、設(shè)備、物品與排污者違法排污的行為關(guān)聯(lián)到何種程度才能適用查封、扣押？這些問題，都需要進一步厘清。

行政處罰

在行政處罰方面，常規(guī)的變化，諸如提高罰款數(shù)額，增加處罰種類等，所在多有。兩部新法中最重大的進步是增加了按日連續(xù)處罰和移送行政拘留的規(guī)定。

按日連續(xù)處罰

按日連續(xù)處罰制度的出現(xiàn)，根本目的是試圖解決我國環(huán)保法律法規(guī)中長期存在的“違法成本低”的問題。考慮到行政處罰自身的特殊性，以及行政法上比例原則8行政法理論上的比例原則，亦稱行政合理性原則，其本質(zhì)在于尋求實施公權(quán)力行為的手段與行政目的間，應(yīng)當存有一定的比例，不得為達目的不擇手段。比例原則是行政法的基本原則，也被稱為行政法上的“帝王條款”，環(huán)境行政處罰的設(shè)定和實施必須遵守比例原則。依照《行政處罰法》第4條規(guī)定，設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。參見陳新民，《中國行政法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第42-45頁。的制約，一次性罰款數(shù)額不可能無限制提高。為構(gòu)建一個更合理的處罰模式，在參酌美國、歐盟以及我國臺灣地區(qū)等立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，新《環(huán)境保護法》第五十九條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”這是我國環(huán)境立法在行政處罰方面的重大突破。新《環(huán)境保護法》頒布后，環(huán)保部已于2014年12月制定了《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》，對按日連續(xù)處罰的適用范圍、實施程序等作了具體規(guī)定。根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，2015年1—7月，全國范圍內(nèi)實施按日連續(xù)處罰案件共348件，罰款數(shù)額達28203.42萬元，個案最高罰款數(shù)已達1580萬元，效果明顯。

新《大氣污染防治法》第一百二十三條在新《環(huán)境保護法》的基礎(chǔ)上，明確了大氣污染防治領(lǐng)域適用按日連續(xù)處罰的具體情形：“違反本法規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰：（一）未依法取得排污許可證排放大氣污染物的；（二）超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的；（三）通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的；（四）建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚塵的物料未采取有效措施防治揚塵污染的。”對比《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》，可以發(fā)現(xiàn)，第二項和第三項基本一致，但第一項和第四項是新《大氣污染防治法》增加的規(guī)定。法律的效力無疑高于部門規(guī)章。第四項是大氣污染防治領(lǐng)域特有的，特別要注意的是第一項。實踐中，在大氣污染防治領(lǐng)域，無疑可以按照《大氣污染防治法》的規(guī)定實施按日連續(xù)處罰。

對按日連續(xù)處罰的性質(zhì)，理論上有不同的解讀，執(zhí)行罰說、行政處罰說、混合說等觀點都有，亦各有其合理性。但不管理論上如何研究，特別要注意的是，《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》第十五條明確：“環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰應(yīng)當符合法律規(guī)定的行政處罰程序。”據(jù)此，實務(wù)上，按日連續(xù)處罰應(yīng)當視為一個新的行政處罰來看待，履行行政處罰必須具備的各項程序。

移送行政拘留

行政拘留是《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類之一，屬于人身自由罰。由于行政拘留是對公民權(quán)利的重大限制，其設(shè)定和實施都有嚴格的法定程序。依照《行政處罰法》，行政拘留只能由國家法律設(shè)定，并只能由公安機關(guān)行使。與環(huán)保相關(guān)的行政拘留事項，在新《環(huán)境保護法》之前，原則上適用《治安管理處罰法》。《治安管理處罰法》中，與環(huán)保工作關(guān)聯(lián)的，主要是第三十條：“違反國家規(guī)定，制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險物質(zhì)的，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。”毫無疑問，面對種類繁多的環(huán)境違法行為，只有這一條款是遠遠不夠的。

新《環(huán)境保護法》第六十三條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機關(guān)，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留：（一）建設(shè)項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的；（二）違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的；（三）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；（四）生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責令改正，拒不改正的。”這是環(huán)境立法的又一重大突破，也是我國首部在《治安管理處罰法》以及公安機關(guān)執(zhí)行的其他法律外明確規(guī)定行政拘留適用情形的法律。92015年4月修訂的《食品安全法》也有行政拘留的規(guī)定。2014年12月，公安部、工信部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布了《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》，對《環(huán)境保護法》規(guī)定的適用情形和移送程序作了細化。根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，2015年1—7月，全國環(huán)保系統(tǒng)移送行政拘留共927起。

附帶要說明的，新《大氣污染防治法》第九十八條對拒不接受現(xiàn)場檢查的情形作了細化，明確點出了“以拒絕進入現(xiàn)場等方式”拒不接受監(jiān)督檢查，同時規(guī)定構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法予以處罰。《治安管理處罰法》第五十條規(guī)定，阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。

行政命令

對行政行為的分類，理論上歷來爭議很大，沒有統(tǒng)一的見解。除了行政處罰、行政強制、行政許可、行政裁決等常見行政行為之外，還有一類比較常見的是行政命令。2004年1月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》，提出了27種具體行政行為的種類，10分別為：行政處罰、行政強制、行政裁決、行政確認、行政登記、行政許可、行政批準、行政命令、行政復(fù)議、行政撤銷、行政檢查、行政合同、行政獎勵、行政補償、行政執(zhí)行、行政受理、行政給付、行政征用、行政征購、行政征收、行政劃撥、行政規(guī)劃、行政救助、行政協(xié)助、行政允諾、行政監(jiān)督、其他行政行為。其中包括行政命令。2010年1月環(huán)保部修訂發(fā)布的《環(huán)境行政處罰辦法》，也明確行政命令不屬于行政處罰，不適用行政處罰程序的規(guī)定。在行政命令方面，新近的立法也有較大進展。

限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治

新《環(huán)境保護法》第六十條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉。”這一條款中出現(xiàn)的幾種行政行為，除了責令停業(yè)、關(guān)閉是《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰外，責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，通常就理解為行政命令。新《大氣污染防治法》亦有多個條款規(guī)定限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的具體情形。理論上，對限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的限制，亦有較大爭議，行政命令只是通常的理解，也有人認為屬于行政強制措施或行政處罰的，甚至有人提出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治不能歸類到任何一類現(xiàn)有的行政行為分類中，屬于單獨的一種。2014年12月環(huán)保部發(fā)布了《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》，對限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的適用范圍、實施程序等作了具體規(guī)定。根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，2015年1—7月，全國環(huán)保系統(tǒng)實施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共1347件。

其他行政命令

新《環(huán)境保護法》和新《大氣污染防治法》還規(guī)定了其他一些行政命令，在以往的環(huán)境立法中并不多見。比如，對未批先建的違法行為，責令恢復(fù)原狀；對排放有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位未按規(guī)定建設(shè)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警體系或者采取有效措施防范環(huán)境風(fēng)險的，責令停工整治或者停業(yè)整治等。

執(zhí)法方式

執(zhí)法方式的增加，是新《環(huán)境保護法》和新《大氣污染防治法》中值得關(guān)注的重要內(nèi)容。

取證途徑

新《大氣污染防治法》第二十九條規(guī)定：“環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)和其他負有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，有權(quán)通過現(xiàn)場檢查監(jiān)測、自動監(jiān)測、遙感監(jiān)測、遠紅外攝像等方式，對排放大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行監(jiān)督檢查。”這一條款有兩個大的變化：一是首次把現(xiàn)場檢查監(jiān)測、自動監(jiān)測、遙感監(jiān)測、遠紅外攝像等現(xiàn)場調(diào)查取證的途徑在法律上確立下來。從法律解釋學(xué)的角度看，也賦予了這些取證途徑明確的法律地位。環(huán)保部門在開展環(huán)境監(jiān)察時，可以直接運用這些手段進行調(diào)查取證；二是把新《環(huán)境保護法》和其他專項環(huán)保法律規(guī)定的“現(xiàn)場檢查”改為“監(jiān)督檢查”，由此擴展了檢查的范圍和內(nèi)涵。就大氣污染防治而言，類似遙感監(jiān)測、遠紅外攝像等取證形式，是否一定屬于現(xiàn)場檢查的范疇，實踐中不好判斷。改為“監(jiān)督檢查”后，環(huán)保部門就不用再拘泥于現(xiàn)場檢查的限制了，環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)涵得到了進一步擴展。

執(zhí)法形式

新《大氣污染防治法》第九十二條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門和國家大氣污染防治重點區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法。”這是環(huán)境立法中首次出現(xiàn)“聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法”的概念。這將對環(huán)境監(jiān)察及其執(zhí)法形式產(chǎn)生重大影響。新《大氣污染防治法》作這樣的規(guī)定，本意在于破除地方保護主義、提高執(zhí)法效能。《環(huán)境監(jiān)察辦法》雖然規(guī)定了相鄰區(qū)域環(huán)保部門應(yīng)當加強相互通報環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法信息，加強溝通協(xié)調(diào)和配合，但考慮到執(zhí)法的權(quán)限和地域限制，并沒有涉及聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法等內(nèi)容。毫無疑問，新《大氣污染防治法》的規(guī)定是執(zhí)法形式的重大突破。同時，一些具體的法律問題，也亟待厘清。從現(xiàn)行立法看，部門之間開展聯(lián)合執(zhí)法不存在法律上的障礙，但涉及到跨行政區(qū)域的執(zhí)法活動，特別是交叉執(zhí)法，必然受到執(zhí)法權(quán)限的制約。如果涉及到行政處罰、行政強制等事項時，一旦引發(fā)法律爭議，問題將會放大。如何合理解決這些問題，通過一些配套規(guī)定，處理好法律上的障礙，還需要進一步研究。

引入相關(guān)行政措施

除了行政強制措施、行政處罰等行政行為外，還有其他一些行政措施的引入，對做好環(huán)境監(jiān)察工作也有積極意義。

區(qū)域限批

區(qū)域限批，是指對符合條件的特定區(qū)域，環(huán)保部門暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的制度。法律上最早有關(guān)區(qū)域限批的規(guī)定來自《水污染防治法》。2008年修訂的《水污染防治法》第十八條規(guī)定：“對超過重點水污染物排放總量控制指標的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。”其適用情形只有“超總量”一種。自《水污染防治法》實施以來，環(huán)保部門大量使用了區(qū)域限批這一手段，對推動環(huán)保工作的開展，發(fā)揮了積極的作用。新《環(huán)境保護法》和新《大氣污染防治法》在《水污染防治法》的基礎(chǔ)上，將“未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標的地區(qū)”和“未完成國家下達的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標的地區(qū)”納入了區(qū)域限批的適用范圍，使區(qū)域限批這一有效的行政管理措施可以得到更為廣泛的應(yīng)用。

實踐中，根據(jù)兩部新法實施區(qū)域限批時，可能會面臨一個問題。區(qū)域限批針對的是“新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目”。我國目前實施的總量控制制度，只有二氧化硫、氮氧化物、氨氮和COD四種污染物。如果地方未完成國家下達的PM2.5濃度下降等大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標，該如何實施區(qū)域限批？顯然，PM2.5本身并不是重點污染物。從現(xiàn)行立法看，原則上也只能轉(zhuǎn)化成對排放二氧化硫、氮氧化物的建設(shè)項目的限批。但這可能導(dǎo)致區(qū)域限批缺乏針對性，成效不明顯。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》已經(jīng)提出，要“擴大污染物總量控制范圍，將細顆粒物等環(huán)境質(zhì)量指標列入約束性指標”。因此，如何在環(huán)境質(zhì)量改善目標和重點污染物排放總量之間建立合理的制度關(guān)聯(lián)，亦是今后要研究解決的大課題。

約談

約談，依照2014年5月環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境保護部約談暫行辦法》，是指約見未履行環(huán)境保護職責或履行職責不到位的地方政府及其相關(guān)部門有關(guān)負責人，依法進行告誡談話、指出相關(guān)問題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施。該辦法還規(guī)定了未落實國家環(huán)保法律、法規(guī)、政策、標準、規(guī)劃，未完成環(huán)保目標任務(wù)等11種約談情形。實踐中，環(huán)保部門已經(jīng)依據(jù)國務(wù)院的相關(guān)文件，開展了大量約談工作。自2014年下半年以來，環(huán)保部就約談了20余個地級以上城市。

新《大氣污染防治法》第二十二條規(guī)定：“對超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標或者未完成國家下達的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當會同有關(guān)部門約談該地區(qū)人民政府的主要負責人，并暫停審批該地區(qū)新增重點大氣污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件。約談情況應(yīng)當向社會公開。”這是環(huán)境立法中首次出現(xiàn)“約談”的概念。

約談的法律屬性是什么？理論上尚無明確說法。不僅環(huán)保部門可以約談，國土、住建等部門也有約談的措施。新《環(huán)境保護法》規(guī)定：“上級人民政府及其環(huán)境保護主管部門應(yīng)當加強對下級人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督。”據(jù)此，不妨把約談理解為上下級監(jiān)督的一種形式，其目的在于督促被約談方積極采取措施，改進工作。約談本身不具備法律強制力，但與約談相關(guān)聯(lián)的區(qū)域限批等手段，是可以強制實施的。

綜上所述，通過對新《環(huán)境保護法》和新《大氣污染防治法》的簡要梳理，可以看出，我國環(huán)境監(jiān)察方面的法制建設(shè)已經(jīng)取得長足進步，未來亦將繼續(xù)補充和完善。不過，本文很大程度上只是提出問題。新的立法要貫徹落實到位，還有很多問題迫切需要研究解決。這也將是新法配套文件制定工作的重點。

（作者單位：環(huán)境保護部政策法規(guī)司法規(guī)處）