李曉宇，方一平，張福良，馬 騁，郭 佳

(1.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037；2.國土資源部礦產勘查技術指導中心，北京 100120；3.中國地質大學(北京)，北京 100083)

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管理專論

稀土開采總量控制政策執行效果跟蹤與分析

李曉宇1，2，3，方一平1，2，張福良1，2，馬 騁1，2，郭 佳1，2

(1.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037；2.國土資源部礦產勘查技術指導中心，北京 100120；3.中國地質大學(北京)，北京 100083)

稀土開采總量控制是我國為保護和合理利用稀土資源開展的一項管制政策，該政策在防止稀土資源過度開采、促進稀土行業規?；l展、應對WTO稀土訴訟、調節市場供應等方面發揮了積極作用，但是在實施過程中也面臨著一些問題，如該政策對私挖盜采行為無約束作用，工程建設剝離稀土量難以控制，冶煉分離產能遠超指標約束下的供應能力，指令性計劃與開采總量控制指標下達存在不匹配現象。本文通過跟蹤與分析稀土開采總量控制政策的執行效果，提出了針對離子型稀土資源下達開采總量控制指標、開采總量控制指標管理政策與稀土大企業大集團戰略相配合、工程建設剝離的離子型稀土回收嚴格納入總量控制管理、加強總量控制政策的監管與落實等建議。

稀土；總量控制；管制政策；配額；執行效果

開采總量控制是我國針對優勢礦產資源實行的一項重要宏觀調控政策[1-2]，稀土作為我國的優勢礦產資源之一，在現代工業、信息產業、國防中發揮著不可替代的作用[3]。20世紀90年代起，我國政府高度重視稀土產業的管理工作，陸續從開采、冶煉加工、出口等環節出臺了一系列產業規制政策，形成了以總量控制為核心的配額管理模式[4]。開采總量控制政策是我國在稀土產業上游實施的典型管制措施，始于2006年，到目前為止已經實施了近10年，期間國內外稀土行業經歷了多次重大事件，稀土行業形勢、產業組織結構、資源形勢、供需格局、社會形勢、國際環境都發生了重大變化，在這種背景下，對我國稀土開采總量控制政策進行重新審視十分必要。

1 稀土開采總量控制政策跟蹤

1.1 稀土開采總量控制政策目標及歷史沿革

1.1.1 政策目標

開采總量控制政策是我國針對優勢礦產資源實行的一項管理政策，它通過直接控制礦產資源年度開采總量，來達到保護優勢礦種、防止過度開采的目的。稀土開采總量控制政策設定了全國年度稀土資源開采總量指標，同時伴隨暫停受理勘查許可證、采礦許可證申請的措施，從稀土產業的上游開始對資源進行有計劃的管理和保護[5]，該政策的目標主要為：一是保護我國優勢礦產資源；二是保障稀土資源可持續供應能力；三是調節市場供需形勢，維護我國經濟利益[6]。

1.1.2 歷史沿革

1991年國務院頒發了《國務院關于將鎢、錫、銻、離子型稀土礦產列為國家實行保護性開采特定礦種的通知》(國發〔1991〕5號)，明確鎢、錫、銻、離子型稀土是我國的優勢礦產，將其列為國家實行保護性開采的特定礦種，從開采、選冶、加工到市場銷售、出口等各個環節，實行有計劃的統一管理。

1994年我國頒布實施的《礦產資源法實施細則》明確了保護性開采特定礦種的概念，“國家規定實行保護性開采的特定礦種，是指國務院根據國民經濟建設和高科技發展的需要，以及資源稀缺、貴重程度確定的，由國務院有關主管部門按照國家計劃批準開采的礦種”。

1996年《礦產資源法》(修訂版)規定“國家對國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和國家規定實行保護性開采的特定礦種，實行有計劃開采”(與1986年我國頒布實施的《礦產資源法》第十五條的規定一致)。

1999年，國土資源部發布了《關于對稀土等八種礦產暫停頒發采礦許可證的通知》(國土資發)〔1999〕104號)，主要解決稀土、鎢、錫和銻等八種優勢礦產生產能力和產量過剩、市場供過于求的問題。暫停采礦許可證政策與總量控制政策思路異曲同工，為推行開采總量控制政策奠定了基礎。

2005年，《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》(國發〔2005〕28號)印發，要求“國土資源部要繼續對保護性開采的特定礦種實行開采總量控制，并對控制指標執行情況進行全面的清查”，同時要求“國土資源部要會同有關部門根據國民經濟發展的需要，研究制定對保護性開采特定礦種和稀缺礦種的管理辦法”。據此，2006年國土資源部下發了《關于下達2006年鎢礦和稀土礦開采總量控制指標的通知》(國土資發〔2006〕63號)，正式對稀土實施開采總量控制政策[7]。

2009年，國務院批準的《全國礦產資源規劃》強調：“對鎢、錫、銻、稀土等國家規定實行保護性開采的特定礦種的勘查和開采實行規劃調控、限制開采、嚴格準入和綜合利用，嚴格實行保護性開采的特定礦種年度開采總量指標控制，嚴禁超計劃開采和計劃外出口?！蓖辏瑖临Y源部印發了《保護性開采的特定礦種勘查開采管理暫行辦法》(國土資發〔2009〕165號)，明確了“保護性開采的特定礦種的勘查、開采實行統一規劃、總量控制、合理開發、綜合利用的原則”，進一步加強并細化了對保護性開采特定礦種的開采總量控制指標管理。

2010年，國土資源部印發了《關于開展全國稀土等礦產開發秩序專項整治行動的通知》(國土資發〔2010〕68號)，用半年時間集中解決稀土等礦產勘查開采中存在的突出問題，推進總量控制政策的有效實施，維護了正常的勘查開采秩序。

2012年，為加強對優勢礦產資源開發的總量控制，防止過渡開采，確保開采總量控制指標的嚴肅性，國土資源部印發了《開采總量控制礦種指標管理暫行辦法》(國土資發〔2012〕44號)，使總量指標控制政策的實施更加趨于規范[8]。

伴隨著國土資源部一系列相關文件的出臺，我國優勢礦產資源開采總量控制政策體系已趨于成熟和規范，成為我國政府對優勢礦產資源進行管理的有效配套措施。

1.2 稀土開采總量控制指標的確定、分配與執行情況

1.2.1 開采總量控制指標的確定和分配

每年全國稀土開采總量控制指標由國土資源部依據全國礦產資源規劃以及國家產業政策，綜合考慮礦產資源潛力、市場供求狀況、資源保障程度、采礦權設置和產能產量等因素確定，歷年稀土開采總量控制指標見圖1。在確定了全國開采總量之后，國土資源部采用基數測算法來分配各省(區)的稀土開采總量控制指標，以前一年度下達的開采總量控制指標為基礎，結合礦產資源規劃、國家區域經濟政策及相關因素，確定各省(區)開采總量控制指標核增核減額度。核增因素主要包括：國家實施產業布局調整需要增加指標的；礦產資源開發整合到位，產業集中度明顯提高的；礦產開發秩序穩定，嚴格執行總量指標管理制度的情況等。核減因素主要包括：指標管理責任不落實，年度超指標生產或不按時上報指標執行情況的；礦山安全事故多發的；環境破壞較嚴重的；未及時查處無證開采、越界開采等違法違規行為的；采礦權未按規定進行有償處置的情況等。

1.2.2 開采總量控制指標的執行情況

國土資源部于從2006年起每年第一季度向各省(區)國土資源主管部門下達當年開采總量控制指標，開采總量控制指標不能跨年度使用，指標分解到各礦山企業后由各企業遵照執行[9]。在稀土開采總量控制政策實施之前，從20世紀90年代開始，我國稀土礦山生產量一直處于明顯的上升通道，1990～2005年的16年間年平均增長率高達14%，2006年實施開采總量控制政策之后，稀土礦山產量高速增長的趨勢得以有效抑制并逐步扭轉，在總量控制政策實施初期，2006～2009年間，由于政策的執行力度不夠充分，公布的生產指標未能對礦山企業產生足夠的約束力，致使生產量大大超過控制指標，2010年我國加大了稀土資源管理力度，加強了對開采總量控制指標執行的監管，使得現有礦山企業生產量有了明顯下降，從2010～2014年全國合法礦山稀土開采總量均維持在總量控制指標以下(圖1)。

圖1 我國歷年稀土產量與開采指標統計
(數據來源：中國稀土信息網、國土資源部)

2 稀土礦開采總量控制指標管理實施成效

2.1 在防止過度開采、保護稀土資源方面發揮了重要作用

開采總量控制指標管理是通過直接控制稀土資源年度開采量，達到保護稀土資源、防止過度開采的目的，這是一項針對產量上限的管理措施。對比稀土總量控制政策實施前后，我國稀土生產發生了明顯變化。稀土總量控制政策實施前，我國稀土礦山生產量一直處于持續上漲階段；政策實施后，上漲趨勢得以逐步扭轉，近4年統計產量均低于下達的總量控制指標。可見總量控制政策在限制稀土產量、回歸生產理性方面發揮了積極作用，有效控制了礦山企業的過度開采。

2.2 促進了我國稀土行業規?；s化發展

自2006年實施稀土礦開采總量控制指標管理以來，國家進一步加強了稀土資源開發秩序的整頓和規范，對稀土礦業權進行了整合[10]，稀土采礦權由原來的113個減少到目前的67個，資源配置重點逐漸向有資金、有技術、有規模的大企業傾斜，使這些大企業集團一方面增強了我國稀土行業的國際影響力和話語權；另一方面，大企業規模化生產效益更佳，在節能環保、技術創新、資源綜合利用等方面投入不斷加大，推動稀土行業工藝裝備、環保水平和資源綜合利用效率不斷提高，使行業發展的質量和效益得到同步提升。

2.3 在應對WTO稀土爭端案訴訟中發揮了積極作用

美、歐、日等國家在WTO對我國稀土出口配額和出口關稅政策發起了訴訟，盡管2014年9月WTO稀土爭端案最終裁決我國敗訴，但是我國對稀土實施開采總量控制等資源保護政策得到了WTO裁決機構的認可，為我國在抗辯過程中提供了有力的論據，在應對訴訟中發揮了積極的作用。

2.4 調節了市場供應，推高了稀土資源價格

稀土作為我國的優勢礦產資源，在國際市場的供應上占有支配性地位，但是長期以來，供需失衡，價格嚴重背離價值，資源優勢未能轉化為經濟優勢；對稀土開采實施總量控制政策以后，直接效果是市場供應偏緊，助推了稀土價格的上漲。以氧化釹為例，在為實施開采總量控制以前，2005年年度產量約為12萬t，均價每噸約為75000元，實施總量控制后，2014年年度產量控制在了10萬t以內，均價每噸約為300000元。

2.5 有助于環境和生態的保護

實施稀土開采總量控制政策后，國家為加強稀土行業管理，相關部委陸續出臺了《稀土行業準入條件》、《符合環保法律法規要求的稀土企業名單公告》等文件和通知，不符合相關準入條件或環境要求的礦山無法得到總量控制指標，從而被迫停止開采，一定程度上減少了超采以及濫采亂挖破壞環境等現象，使礦山周邊環境得以改善，生態得以保護。

3 開采總量控制管理面臨的問題與挑戰

3.1 開采總量控制政策對無證的私挖盜采沒有約束作用

黑色產業鏈存在、私挖盜采現象屢禁不止是我國稀土產業秩序混亂的主要原因，而開采總量控制政策僅適用于合法的生產礦山，對于對稀土市場沖擊較大的黑礦，即在現有采礦證以外的非法盜采行為，該政策沒有約束力。

3.2 工程建設剝離回收的離子型稀土量難以控制

廣東、廣西、福建、江西等離子型稀土礦主產省(區)，在修建高速公路、高速鐵路、產業園區等基礎建設工程時經常會剝離離子型稀土資源，有的剝離量巨大，遠遠超過下達給該省的開采總量控制指標，若開展搶救性回收，難免會突破總量控制指標。

3.3 過剩的冶煉分離產能遠遠超出指標約束下的資源供應能力

目前國內稀土每年45萬t的冶煉分離能力遠超每年10萬t左右的稀土礦山開采總量控制指標，造成較小的合法礦山生產量與較大的冶煉分離產能嚴重不匹配，誘使一些來歷不明的稀土原礦進入冶煉分離環節，以致形成冶煉分離有需求，私挖盜采有市場的惡性循環，誘發了私挖盜采、超指標生產等違法違規現象。

3.4 指令性生產計劃與開采總量控制指標下達不匹配

工業和信息化部每年的“稀土指令性生產計劃”雖然在國家層面與國土資源部下達的“稀土開采總量控制指標”保持了一致，但經省級部門分解后，下達到具體生產企業的開采指標和冶煉分離計劃不匹配，經常有冶煉分離計劃高于開采指標的情況出現，存在冶煉分離企業通過流通領域收購中間貿易商提供的不明稀土礦源的情形。

3.5 對超指標生產行為監管難度較大

總量控制指標由省級國土資源主管部門負責本行政區域的分解下達和監督管理，市、縣級國土資源主管部門負責總量控制指標執行情況的監督管理，最終監管責任落實到基層礦產資源管理部門，而基層礦產資源管理部門很難保障足夠的時間和人力對各礦山的統計報表、生產臺賬、資源儲量消耗、銷售與納稅票據等相關文件進行詳盡的核查，即便發現超指標或無指標生產情況，也缺乏有力度的處罰措施，難以維護政策的權威性。

4 結論與建議

4.1 結論

一是稀土總量控制政策在我國稀土資源開發管理中發揮了積極作用?？偭靠刂普呤俏覈槍瀯莸V產資源實行的一項管理政策，該政策在指標確定、政策執行、指標監管方面不斷完善，已形成一套相對完善的制度體系，雖然尚存很多問題，但在合理開發和保護稀土資源，防止無序開采、促進產業整合等方面仍發揮了積極的作用。

二是新形勢新下稀土總量控制政策應該有新的變化。在稀土出口配額、出口關稅政策取消的新形勢和稀土資源供需格局、技術進步、地緣政治、世界環境等方面出現新變化的背景下，應充分考慮我國離子型稀土資源戰略性和保護性開采特定礦種的地位，借鑒美日等國對具有戰略意義礦產的管理經驗，按照市場在配置資源中起決定性作用和更好地發揮政府作用的要求，今后的一段時期應對我國的離子型稀土繼續實施包括總量指標控制在內的宏觀調控政策，而對巖礦型稀土可更多地發揮市場的調節作用。

4.2 建議

一是開采總量控制指標只針對離子型稀土資源。我國稀土礦產資源分布廣泛，資源稟賦及資源儲量差異很大，北方稀土資源以巖礦型為主，而南方稀土資源以離子型為主，其中南方離子型稀土資源更具戰略價值，且離子型稀土資源和巖礦型稀土資源在礦床上可區分，對稀土資源分類管理是可行的，建議遵循“巖礦型稀土放開、離子型稀土管住”的原則，對巖礦型稀土應更好地發揮市場配置資源的作用，取消對其的總量控制；而對離子型稀土開發與保護并重，更好地發揮政府作用，繼續實施開采總量控制政策。

二是開采總量控制指標管理政策與國家推行的稀土大企業大集團戰略相配合。目前國家已確定了稀土六大企業集團的格局，國務院明確由包鋼、五礦、中鋁、廈鎢、廣東稀土、贛州稀土等6家企業推進大企業大集團戰略，以期形成我國稀土開發產業的規模效應，在有效利用稀土資源的同時，能夠更好的保護我國優勢資源，避免過度開發。建議在稀土大企業大集團格局成立后，開采總量控制指標的確定和分配在現有方法下做一定的改進，在兼顧公平和效率的原則下，采取直接將年度總量分配給相關大企業大集團的方式，由大企業在其內部自行統籌分配(統籌工程剝離回收量、自有礦山生產量及上下游一體化匹配等)。各地礦產資源主管部門做好對這6家企業實施總量指標控制的監管。

三是工程建設剝離的離子型稀土回收嚴格納入總量控制管理。研究制定工程建設項目中稀土綜合回收利用管理政策，將工程建設項目中發現并剝離的大量離子型稀土納入到總量控制指標管理中，選擇具有稀土開采資質并且具有先進回收離子型稀土礦技術能力的大企業作為回收主體，回收利用的稀土資源量從分配到該企業的開采指標中核減，超出的部分應作為礦產品儲備(可參照“包頭模式”，即銷售量不得超過下達的開采總量控制指標)。

四是采取切實有效的監管措施確?？偭靠刂普呤盏綄嵭А？偭恐笜丝刂普呷〉脤嵤┬Ч那疤崾菬o證非法開采和黑市交易被管住、工程建設剝離回收利用的稀土量可控制。鑒于此，應在發揮稀土礦產開發監管區域聯動作用的基礎上，側重從以下方面加強監管。一是堅決取締非法盜采稀土資源行為，簡化違法認定程序，下放違法認定職責，始終維護正常秩序；二是針對工程建設回收的稀土資源量進行監管和測算，明確回收主體，落實監管責任，超出分配的總量控制指標的部分應作為儲備由國家收儲機構進行收儲。此外，還要嚴格檢查合法礦山的超指標或無指標生產行為，進一步強化地方政府的監管責任，依法依規查處企業的超指標生產行為。

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Tracking and analysis of total-amount-control-policy effect on rare earth mining

LI Xiao-yu1，2，3，FANG Yi-ping1，2，ZHANG Fu-liang1，2，MA Cheng1，2，GUO Jia1，2
(1.Development Research Center，China Geological Survey，Beijing 100037，China;2.The Mineral Exploration and Technical Guidance Center，Ministry of Land and Resource，Beijing 100120，China;3.China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)

Total-amount-control policy on rare earth mining is a regulation policy to protect and rationally utilize rare earth resources in China.This policy has played the positive role in aspects of preventing overexploitation of the rare earth resource，promoting large-scale development in rare earth industry，responding the WTO litigation，regulating supply on the market.But it also faces with some problems in the implementation process.For instance，the policy does not work for private dig mining action；Amount of rare earths which produce from engineering construction is difficult to control；the capacity of smelting is far more than the supply within total-amount-control；the mandatory producing plan in smelting industry and total-amount-control policy does not match well，etc.This paper offers some proposals based on tracking and analyzing total-amount-control policy.Firstly，total-amount-control policy should apply on ionic rare earth resources；secondly，total-amount-control policy should coordinate with big-enterprise strategy；thirdly，the amount of rare earths which produce from engineering construction should be strictly governed in total-amount-control；fourthly，the key point is to enhance supervision and implementation for this policy.

rare earth；total-amount-control；regulation policy；quota；implementation effect

2015-02-03

中國地質調查局地質礦產調查評價專項“全國稀土礦產資源勘查開發戰略研究”項目資助(項目編號：1212011220822)

李曉宇(1982-)，男，漢族，內蒙古武川人，博士研究生，研究方向為資源產業經濟。E-mail:inlittlerain@163.com。

張福良(1968-)，男，漢族，內蒙古赤峰人，研究員，從事礦產資源勘查開發管理研究工作。E-mail:zfl7288@163.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)10-0022-05