新常態下我國糧食安全面臨的問題與對策建議

鐘 鑫，王 琛，張忠明，吳敬學

(1中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081;2農業部規劃設計研究院，北京 100125)

確保國家糧食安全是治國理政的頭等大事，2013年12月召開的中央經濟工作會議確立了“谷物基本自給，口糧絕對安全”的糧食安全目標，提出了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰略。自2004年以來，我國糧食產量實現“十連增”，2013年全國糧食總產達到60 193.5 萬t，糧食安全保障能力持續增強。然而，在全國經濟發展進入新常態的背景下，資源環境約束加劇、糧食生產現代化水平不高、糧食需求結構性變動、種糧農民增收緩慢等新問題日益凸顯，如何打造糧食產業發展新常態，促進糧食產業持續健康發展，成為亟待解決的重要問題。

1 新常態下中國糧食安全存在的突出問題

1.1 城鎮化建設與糧食安全協同推進的路徑有待探索

近年來，我國已進入全面推進新型城鎮化建設的時期，城鎮化率以年均增長1 個百分點左右的速度增長，由1978年的17.92% 提高到2013年的53.73%。根據國家統計局發布的數據，截至2013年末，我國城鎮人口達到7.31 億，比2011年增加0.19 億人［1］。城鎮化的發展在增加了糧食需求的同時，對糧食生產也產生了重大影響。

1.1.1 城鎮化發展對糧食提出了更大的需求

首先，城鎮常住人口和農民工等城鎮流動人口的持續增加提高了糧食的需求量，改革開放以來，我國城鎮人口逐年增加，由1990年的3.02 億增加到2013年的7.31 億，年均增長率達到3.92%;大批農民工涌進城市，2013年我國農民工總量達到了2.69 億，這部分農業戶籍者已經不再或較少從事農業生產，成為城鎮糧食消費者。根據高啟杰等學者的相關文獻測算［2］，城鎮居民比單個農村居民多消耗原糧17.18kg，僅是負擔這部分農民工的口糧供給就需要增加462.1 萬t 的糧食供應。其次，城鎮居民對肉蛋奶等副食品的人均消費量遠高于農村居民，據測算，如果將除直接糧食消費以外的副食品轉化成原糧，城鎮居民等量糧食消耗量為223kg，農村居民的僅為140kg，這就對飼料糧提出了更高的需求。

1.1.2 城鎮化發展在很大程度上制約了糧食生產

首先，城鎮化帶來的城市規模擴張占用了大量的耕地資源，同時在耕地占補平衡過程中，普遍存在低產田換高產田、劣等地換優質地的問題，使得城鎮化的發展在減少了耕地數量的同時，也造成了耕地質量的下降［3］。其次，城鎮化過程中農村青壯年高素質勞動力大量外流，從事糧食生產的勞動力“老齡化、婦女化”問題嚴重。再次，城鎮化伴隨的居民消費結構升級，使得農民傾向于生產蔬菜水果及其它高效經濟作物，從而對糧食種植產生了替代作用。

綜上，城鎮化建設一方面增加了糧食的需求，另一方面也給糧食的供給帶來結構性的變化，在土地、勞動力等其它生產要素資源趨向減少的情況下，探索新形勢下新的發展路徑成為亟待解決的關鍵問題。

1.2 政府干預與市場調節在糧食安全戰略中的協調關系需要進一步界定

糧食供求的基本平衡和價格的基本穩定是國家糧食安全、經濟平穩健康增長的重要保證，因此，必須加強對糧食產業的宏觀調控。然而，在市場經濟條件下，糧食產業的發展，也取決于土地、勞動力、資本等要素資源的配置情況。因此，如何更好地協調政府調控與市場調節的關系，需要進一步探索。

1.2.1 市場機制對糧食產業的調節作用需進一步增強

過去的10年里，我國市場糧食價格整體呈波動上升狀態，種糧的效益在逐步提升，但種糧收益依然偏低。2007—2012年，3 種主糧的平均收益低于3 150元/hm2［4］，比花生低59.49%，種植黃瓜、辣椒等蔬菜的收益要比種糧高10 倍以上，農民外出務工月收入即可達到2 000 余元。如何進一步發揮市場尤其是價格對糧食產業發展的引導作用，推進糧食商品化、經營市場化發展，推動資源有效配置，成為新形勢下提高種糧收益的關鍵。

1.2.2 政府糧食宏觀調控政策有待進一步完善

當前政府對糧食調控主要通過最低收購價、臨時收儲、直接補貼等方式進行。最低收購價和臨時收儲對糧食價格產生了托底作用，在增加了種糧農民收入的同時，也造成了我國糧食價格長期高于國際市場，增加了糧食收購、加工企業的成本，從而在很大程度上導致了國內糧食的高庫存壓力?，F有糧食補貼政策的指向性和精準度有待加強，部分直補資金并未補貼到種糧農民，而是進入到脫糧農民手中，失去了鼓勵種糧的本來意義。此外，政府對糧食價格的正常上漲過度敏感，存在盲目打壓符合市場規律的正常糧價波動的問題。

1.3 生態文明目標與糧食安全目標之間的協調機制尚未形成

在糧食需求總量增加、消費結構快速升級的新形勢下，實現我國糧食中長期供求平衡難度加大，保障國家安全的任務加重。與此同時，我國農業生態環境保護的形勢仍然嚴峻，嚴重影響農業的可持續發展。新時期生態安全和糧食安全兩個目標之間博弈機制的建立，亟需協調和優化。

1.3.1 過度片面追求糧食產糧很大程度上造成了生態環境惡化

長期以來，我國把增加糧食產量作為農業生產的首要任務。為了達到增加糧食產量的目的，首當其沖是增加糧食作物的種植面積，由此引發了大量毀林還耕、回草還耕、開荒造田等事件;在提高糧食單產方面，加大了化肥、農藥、農膜等的使用，據統計，目前我國化肥的平均使用量是發達國家化肥安全施用最大值的2 倍，但平均利用率僅為40%。復種指數高、連年耕地透支能力、過高的耕地利用強度，使得耕地質量不斷退化，農業部數據顯示，因土壤貧瘠化、鹽化和酸化導致的耕地質量退化面積達到總耕地面積的40% 以上，華北耕層淺化、東北黑土層薄化和西北部耕地鹽漬化問題突出［5］。

1.3.2 脆弱的生態環境影響了糧食產業的持續健康發展

首先，化肥、農藥的過量使用以及農膜殘留造成的農業面源污染問題，大大降低了現有農業可利用資源的使用效率。以農膜殘留為例，第一次全國污染普查公報的數據顯示，我國種植業地膜殘留量達到12 萬t。未及時清理的殘膜、廢膜遺留在耕地里，不僅改變了土壤的特性，影響植物生長，其分解的有毒、有害物質對大氣、水資源等也造成直接危害，制約以后糧食產量的增加;其次，糧食生產導致的環境破壞，加劇了自然災害發生的頻率，增加了經濟損失。2012年，我國西南、黃淮和長江流域部分地區發生較嚴重的旱情，全國作物累計受旱面積為0.21 億hm2，其中受災0.09 億hm2、成災0.035 億hm2、絕收0.003 億hm2，因旱造成糧食損失1 161 萬t，損失嚴重。

1.4 新型經營主體與社會化服務組織的配套亟需進一步強化

培育新型經營主體、發展農業適度規模經營，是提高糧食生產效率、增加農民收入、進一步保障糧食安全的必然要求。對于進行糧食生產的種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體而言，完善的農業社會化服務對其快速發展必不可少。但是，農業社會化服務與新型經營主體不配套、不協調的問題依然突出。

1.4.1 現有農業社會化服務難以滿足新型經營主體的迫切需求

近幾年種糧效益逐步提高，據河南省農業廳調查結果顯示［6］，種糧大戶糧食生產畝均成本比普通戶低22.3%，且畝均收益比普通戶高13.8%，規模種糧生產收益明顯高于散戶，規?；N糧農戶對農業社會化服務的需求也已由簡單的生產環節的服務向資金、技術、市場信息、運輸、銷售、管理等綜合型服務拓展，但現有的服務主體仍然主要集中在產前、產中，而產后服務仍然比較薄弱，形式較為單一，內容不夠充實、實用。政府公益型社會化服務組織投入不足，實際服務能力差，服務設施落后，服務內容不配套;經營型農業社會化服務組織缺乏有效監管缺失，損害農民利益情況時有發生;農民自發的農民專業合作社等服務組織服務水平低、參與市場競爭意識不夠。加之農田水利基礎設施的落后，許多地方出現了糧食生產規模不經濟的情況。

1.4.2 新型農業社會化服務體系發展不平衡，配合不緊密

首先，各種類型的服務主體之間各自為戰，配合不緊密，未能形成良性循環的服務網絡，未能充分發揮自己的專業優勢同其它服務組織聯系起來形成協同作用機制，同一區域同一類型社會化服務組織交叉、重疊，造成資源的浪費，限制服務能力的提高［7］;其次，農業社會化服務體系發展失衡，服務主體以產中的農機服務、種植技術服務等為主，有關產前和產后社會化服務的主體相對較少，融資、保險、營銷及其它農村金融服務缺位。在糧食的規?；a過程中，農業投入相比于分散的小農戶要大的多，維持糧食規?；a正常運轉需要大量的資金，融資貸款問題成為影響種糧經營規模的主要因素。目前，由于抵押物缺失等原因，部分種糧大戶難以從銀行等正規金融機構貸款，不得不四處借債，甚至依靠“高利貸種糧”，農村金融服務新機制待進一步探索和完善。

1.5 四化同步要求與糧食產業現代化發展水平的差距突出

1.5.1 四化同步發展對糧食產業現代化提出了更高的要求

我國已進入四化同步發展的階段，農業依然是四化同步的短板，糧食產業是我國農業的重要組成部分，沒有糧食產業的現代化，也就沒有農業的現代化，四化同步也就無法實現。實現糧食產業的現代化，外在表現是物質裝備水平、科技支撐能力的現代化，其內在含義則是勞動力生產率的提高。

1.5.2 我國糧食產業現代化水平依然較低

其首要表現在于基礎設施和物質裝備水平低。耕地質量總體仍處于較低水平，2/3 以上農田是中低產田，旱、澇等災害呈多發頻發重發，農業“靠天吃飯”狀況尚未根本改變。盡管耕種收綜合機械化水平達到了57.17%，但面臨著農機裝備結構不合理、農機農藝和信息技術融合不夠緊密、農業機械化公共服務能力不強等諸多挑戰。其次，農業科技支撐能力不強，我國農業科技投資強度在2011年仍在0.7% 的水平徘徊，僅相當于21 世紀初發達國家政府平均農業科技創新投資強度(2.36%)的1/3，農業科技創新投入仍然不足，農業科技進步貢獻率雖然已經達到55%，但仍大大低于發達國家的水平［8］。最后，勞動生產率和土地產出率依然偏低。2010年我國勞均谷物產量976.43kg，只相當于世界平均水平的50%;我國勞均肉類產量147.49kg，只及世界平均水平的77%，遠遠落后于歐美等發達國家。

2 保障我國糧食安全的對策與措施

2.1 建立和健全城鎮化建設與糧食安全協調發展機制

2.1.1 在保護現有耕地的基礎上，提高糧食生產綜合效益

實行最嚴格的耕地保護制度，盡快在城鎮周邊建立一批永久性基本農田，嚴格實行占補平衡，嚴防城鎮化建設擠占耕地，確保糧食種植面積不減少［9］;同時，要充分提高土地利用效率，通過出臺相關政策法規對撂荒現象進行限制，加快完善土地流轉機制，探索農村土地承包經營權的合理流轉，按照依法、自愿、有償的原則，促進土地向種糧大戶、家庭農場等新型農業經營主體集中。引導農民按照規模化、集約化、專業化和標準化的要求，進行土地的適度規模經營，提高糧食生產的規模效益。

2.1.2 加強對職業農民培育和扶持

加快制定職業農民認定標準，拓寬培養途徑，完善扶持政策，培育和強化一批新型農業經營主體。種糧大戶和家庭農場作為目前開展集約化、專業化、規模化糧食生產的有效形式，應是培育的重點。加大扶持力度，對符合扶持條件的種糧大戶和家庭農場，探索實施特殊的扶持政策，新增農業補貼也重點向其傾斜，并對經營面積達到一定規模的種糧大戶和家庭農場予以獎勵。同時，在加大扶持力度的基礎上，重點做好對其農業技術、農業經營與管理、市場營銷的指導，提高其市場競爭力，努力實現糧食安全和農民經營效益的雙提高。

2.2 在政府適度干預的基礎上積極發揮市場的調節作用

正確處理好市場調節和政府宏觀調控的關系，做到市場調節能夠實現的政府堅決不管，市場調節難以實現的政府適度干預。

2.2.1 要發揮市場調節在糧食產業發展中的關鍵作用

進一步完善糧食價格形成和市場調控機制，積極推動最低收購價與以糧食直補為代表的農業補貼政策向糧食目標價格制度的逐步轉變。同時，積極推動糧食的產業化經營，探索“龍頭企業+種糧大戶+糧食生產基地”、“農民專業合作社+農戶+糧食生產基地”等集糧食規?；a、技術推廣、精深加工、市場銷售于一體的大型糧食產業化集群經營模式，增加農民種糧收益分成，提高農民種糧積極性。

2.2.2 要掌握好新形勢下政府干預的“度”

在保證“谷物基本自給、口糧絕對安全”糧食安全戰略的基礎上，通過進出口和糧食儲備兩個調控工具，發揮好政府穩定市場、防止糧食價格過度波動的作用;政府要積極發揮好政策引導的作用，做好農業基礎設施建設等外部性高的工作，創新投融資機制，引導社會資本投入農業，并發揮監管作用，切實維護好農民的利益。

2.3 豐富與拓展糧食安全中的生態安全內涵

在注重滿足我國糧食需求的基礎上，提倡可持續的糧食安全，把生態安全作為目前的重要任務來抓，將“18 億畝耕地紅線”標準由“數量控制”向“質量控制”轉變。

2.3.1 加強對可持續糧食安全的重視力度

把培育糧食生產環境承載力作為新形勢下糧食安全考核要求，將地力培肥、土壤改良、養分平衡、農田節水和耕地修復等質量建設和集成技術的應用，作為耕地治理重點，結合0.53 億hm2高標準農田建設，確保耕地生產能力和可持續發展能力同步提升。

2.3.2 加強生態高產糧食生產模式的示范與推廣

短期任務與長期目標結合，加強既節約資源、環境友好又提升糧食生產能力的生態高產糧食生產模式研究與探索。在水資源條件不同的地區有針對性的實施農田節水工程，如，在地表水富集的區域主攻地表水的合理利用，在缺水嚴重的地區主攻節水技術的應用等。在華北、東北、西北等擁有大量鹽堿地的區域實施鹽堿地綜合開發利用工程，拓寬耕地范圍，提高耕地質量。針對重金屬污染較重的地區加快農業環境質量工作進程，針對東北黑土層變薄、土壤有機質含量下降的區域，重點開展耕地農田保護設施建設。

2.4 加強社會化服務助推適度規模經營

建立以公共服務機構、農民專業合作社、家庭農場和農業產業化龍頭企業為多元主體，功能互補、職能銜接、覆蓋全程、方便高效的農業社會化服務體系，構建新型農業社會化服務格局［10］。建立各類型服務主體的協同作用機制。政府承擔起直轄市各主體發揮各自優勢同其他服務組織協同作用的組織和引導任務，促進新興社會化服務體系的高效運行，穩步推進糧食生產的適度規模經營。

2.4.1 政府主辦的公共服務機構，以提供公益型服務為主

重點開展具有較強公益性、基礎性的社會化服務工作，建立以農業信息服務、技術服務為主要內容的現代農技咨詢平臺等，推廣農技推廣責任制、科技入戶包村聯戶制等效果良好的社會化服務模式，提高服務效率。

2.4.2 以農業龍頭企業為代表的經營型社會化服務組織，以提供經營型服務為主

要規范該類型社會化服務組織的運行機制，強化其與農戶的利益共享與風險共擔機制，引導其重點承擔融資、營銷等產后社會化服務，推進相互之間的產品和要素雙向化、穩定化互換，實現雙方效率和效益的共同提升。

2.4.3 鼓勵農民專業合作社積極參與社會化服務和需求信息的提供和傳遞

積極扶持和鼓勵農民自發的農民專業合作社承擔農機服務、農業技術服務等可以從農業科研院所“二倒把”而來的產中服務，并及時通過這些在糧食生產一線的生產者將農業技術的服務需求信息傳遞給農業科研院所，提高社會化服務對糧食高效生產的貢獻程度。

2.5 加快推進以物質裝備和科技支撐為重點的糧食產業現代化

2.5.1 進一步加大農業基礎設施建設投入力度

做好工程項目頂層設計，加強部門協調，強化項目監督管理，著力提高農業基礎設施和裝備水平，確保農業綜合生產能力不斷提高。以農田建設工程、設施農業工程、加工貯藏工程、市場物流工程、防災減災工程和農業信息化工程等建設為重點，完善農田基礎設施。

2.5.2 進一步提高科技對糧食產業現代化生產的支撐作用

加強產學研結合，促進農機農藝融合，推動主要農產品生產全程機械化和全面機械化，提升作業機械化水平;構筑農業農村信息高速公路，統一農業物聯網感知、傳輸和應用技術標準，提升信息化水平。鞏固完善國家農業科技創新體系和應用推廣體系，加快農業科技研發、集成示范和推廣應用，促進農業從資源依賴向科技驅動的根本轉變針對國家和區域現代農業發展面臨的共性問題，開展關鍵技術的聯合攻關，形成區域農業科技集成模式，提升科技集成化水平;加強新型職業農民的認定與扶持，完善農民教育培訓體系，提升農民職業化水平。

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