灣區經濟模式下深圳水環境問題對策初探

王 燕，李 戰

（廣東省深圳市水務規劃設計院，518008，深圳）

發展灣區經濟是深圳市超前謀劃、落實國家建設21世紀海上絲綢之路戰略的重大舉措。圍繞發展一流灣區經濟的目標，深圳將加快打造高質量的濱海產業集群，提升在珠江口粵港澳灣區發展中的地位和競爭力，進一步凸現濱水城市的魅力，重塑城市的整體形象，加快建設現代化國際化先進城市的步伐。

一、與發達灣區的差距和面臨的挑戰

深圳作為濱海城市，除觀瀾河、龍崗河、坪山河流域外，70%以上的河流最終匯入前海灣、深圳灣、珠江口灣、大鵬灣、大亞灣等五大灣區。經多年建設，深圳在城市供水、防洪排澇、水污染治理等水務建設和管理方面都實現了跨越式發展，取得顯著成效。但是與東京、紐約、舊金山、新加坡等世界發達灣區相比，仍有較大差距，主要體現在：

①城市供水方面。發達灣區城市供水保障率高，供水水質優良，水廠出水水質達到直飲水標準；水源多渠道，海水淡化、再生水利用技術成熟；供水管網漏損率低，美國幾個城市和新加坡均低于8%，東京低至3.3%。深圳70%以上的用水從市外東江引入，水源單一，海水淡化、再生水利用技術研發投入不足；部分供水水廠工藝較落后，管網漏損率平均約12%；原特區外小水廠供水保障率較低；龍頭水尚不能直接飲用。

②防洪安全方面。發達灣區工程體系完善且標準高。城市防洪標準一般達到100年一遇～200年一遇，防潮標準遠高于防洪標準，達到1 000年一遇～10 000年一遇，排水標準達到5年一遇～15年一遇。深圳現狀防洪標準偏低，規劃防洪標準與國外灣區基本一致，分區標準現狀為20年一遇～200年一遇，大部分區域為50年一遇～100年一遇。但干流界河段防洪形勢依然嚴峻，支流達標治理任務艱巨，總達標河長僅占57.5%。原特區內排水標準基本達到短歷時1年一遇～2年一遇，但原特區外寶安、龍華、南山、坑梓等地內澇問題突出。

③水環境方面。發達灣區陸域和近岸海域水環境優良。世界著名八大灣區皆以自然風景優美、植被茂盛、人居環境優秀著稱。深圳市除鹽田河、東涌河等河道外，中、西部入海河流的水質劣于地表水Ⅴ類，普遍污染嚴重，東、中部海域水質分別達到二類和三類海水標準，深圳灣海域水質整體劣于四類海水標準。

④基礎設施方面。發達灣區具有完善的供排水基礎設施，廠網配套，污水和污泥處理配套。深圳市全市污水處理能力存在區域性不平衡，污水管網仍有約5 730 km缺口且主要集中在原特區外。采取沿河截污的方式，導致污水處理效率較低。污泥處理能力不足，污泥臨時性異地處置、永久性設施難落地，給污泥處理處置帶來極大風險挑戰。河道治理干支流不配套，支流治理受用地限制，治理難度大。

⑤管理方面。國外發達灣區普遍執行嚴格的水環境標準；同時實施長期的污染總量削減計劃和入海污染物總量控制計劃；普遍通過立法，推行以流域為單元的管理，跨區域、跨部門協同治水的法規、政策、體制機制完善；市場化程度高，運用價格、資金援助等經濟手段控制水污染；有完善的行業反壟斷機制，強調公眾參與的民主管理機制，注重培養與增強市民環保意識。在我國水環境標準中，尚無水生態毒理學指標，深圳市污染物總量減排起步較晚，且僅將COD指標納入總量減排范圍。同時，深圳采取以行政區域為主的管理模式，流域的統籌性不夠強；投資模式單一，市場化程度不高，特許經營制弊端較多，環保水務管理和執法機制不順，機制體制還有待優化。

二、提升灣區水環境的目標和基本原則

1.灣區發展定位和產業布局

（1）前海灣區

功能定位：深港合作先導區、體制機制創新區、現代服務業集聚區、結構調整引領區。

主要產業布局：創新金融、現代物流、總部經濟、科技及專業服務、通信及媒體服務、商業服務。

（2）珠江口（大空港）灣區

功能定位：前海深港現代服務業合作區的延伸拓展區、寶安新功能區、深莞合作示范區。

主要產業布局：臨港高端制造業、現代物流產業。

（3）深圳河灣區

功能定位：超級總部基地、現代化濱海城市生活集中展示區、深港合作示范區、邁向國際化重要門戶區、深圳特色景觀文化保護區。

主要產業布局：高新產業及教育科研基地。

（4）大鵬灣、大亞灣區

功能定位：世界級濱海生態旅游度假區、深圳新興海洋產業基地、深圳特色文化產業基地。

主要產業布局：以旅游產業為主導，適度發展工業，推進特色農業產業發展。

2.提升灣區水環境的目標

根據深圳五大灣區的功能定位和產業布局，以打造“安全、宜居、生態灣區”為總目標，結合13個重點片區的開發，大力改善人居環境，服務灣區經濟發展。

（1）進一步提升供水與防洪安全保障能力，打造“安全宜居灣”

大力提高城市供水安全水平，使水資源儲備和供應能力滿足各灣區未來發展水需求；推進前海合作區、大空港、壩光生物谷等重點片區的直飲水發展。2020年供水保證率≥99%，供水管網漏損率≤11%。提升城市防洪排澇標準，完備工程體系，尤其要加強對城市雨洪源頭管控和利用的能力，消除地陷隱患，提高城市總體防災水平。各灣區防洪標準提高到100年一遇～200年一遇；防潮標準達到50年一遇～200年一遇；治澇標準達到50年一遇；新建城區排水管渠、泵站及附屬設施最低按暴雨重現期3年建設，中心城區按重現期5年以上建設。

（2）進一步推進水污染防治和水生態建設，打造“生態低碳灣”

優化濱海水系布局，推進海陸融合，實現山、海、河、湖生態系統的有機銜接，城市水面率提升到5%左右。新建城區及舊城改造嚴格施行雨污分流，使灣區陸域和近岸海域水體水質得到改善，區域水環境質量顯著提升。主要入海河流達到地表水Ⅴ類，東部海域水質優于二類海水標準，中、西部海域水質達到三類海水標準。

（3）進一步營造低碳親水的休閑游憩體系，打造“人文休閑灣”

聯系城市中心區、各功能區組團，營造具有嶺南特色、互通的濱水開放空間。利用水系綠廊打通沿河慢行系統，體驗“山—海—河—湖—城”的慢生活。將河流治理、濱水公共空間系統建設和岸線景觀風貌塑造相結合，構建深港交融的文化長廊，打造海陸樂活游線與國際化海灣慢生活。

3.提升灣區水環境的基本原則

深圳在水環境方面的主要挑戰有：一是高強度開發建設緊逼城市水環境正常承載力極限，微容量與重負荷這一根本性矛盾突出；二是人水爭地現象較大影響了城市水環境空間均衡，恢復水環境均衡空間任務艱巨；三是水環境基礎設施欠賬較多，治理成效與高標準的城市定位差距較大。為應對這三大挑戰，提出了提升灣區水環境所遵循的基本原則。

（1）節水減排，生態增容

進一步增強人口經濟與資源環境均衡發展的意識，圍繞產業布局、項目準入、源頭減量、過程控制、總量削減等方面，落實規劃引領和剛性約束，嚴格環保審批，切實提高水環境承載力，實現人口經濟與資源環境的協調發展。

（2）均衡布局，因水制宜

以系統思維、全局戰略統籌謀劃水的全過程治理，充分認識水環境質量對城市可持續發展起到的重要作用，綜合運用規劃、建設、管理、技術、法律等手段，構建流域與流域之間總體均衡、單元與單元之間各具特色的水環境體系。在前海、大空港、壩光等新開發片區，將河道、管網、污水處理及道路等基礎設施建設統籌考慮，完善頂層設計。

（3）系統治理，重點突破

統籌自然生態各個要素，發揮生態共同體活力。注重城市開發建設與河流水系、防洪排澇、水土保持等涉水事務的銜接。城市單元開發或更新改造應本著“先地下、后地上”的原則，即先對排水系統進行擴容或升級改造，再進行城市更新改造或單元開發。

三、實施三大策略應對水問題和挑戰

1.空間均衡策略

（1）陸海均衡

以海定陸，用海洋的視角反觀城市建設。根據東、西部海域不同的環境容量，控制沿岸區域發展規模和開發強度，實施陸海環境聯動治理。

（2）布局均衡

在繼續推進各污泥處理廠建設的同時，借鑒新加坡人工填島處理固廢的做法，研究在環境相對非敏感區布局污泥、垃圾、淤泥、渣土場地，徹底解決污泥等固廢處置選址難、施工難的問題。推行低影響開發理念，充分發揮公園綠地的蓄滯洪水功能。使用透水路面降低洪峰，提高河道管網排水能力，構建科學穩固的排水體系。

（3）立體均衡

借鑒日本、新加坡等國的經驗，研究地下空間的開發利用，分層實施大型綜合管溝，集供水、排水、排污等管線為一體，集約土地資源，避免施工擾民，提高管理水平。

2.區域聯動策略

（1）健全區域聯動機制

深圳的五大河流都為界河，水資源主要也來自東江。要從系統治理的角度出發，深港、深莞、深惠在跨流域調水引水、跨界河流污染治理、圍填海工程、深圳河灣生態保育、河套地區基礎設施建設等方面探索建立科學高效的合作治水新機制。

（2）共同建設跨界重大工程

突破深圳地域資源限制，采取水權轉讓、生態補償等方式，在應急水源保障、河道防洪整治、生態景觀建設等方面統籌協調，合作建設，形成“江庫聯調”的區域水資源配置和“齊防共治”的流域水環境保護格局。

（3）建立深港、深莞生態合作示范區

示范引導，合作開展深圳灣、茅洲河河口濕地生態系統的培育和修復，協作開展圍填海工程，減輕對生態環境的沖擊。

3.系統治理策略

（1）標準和規劃先行

向國際標準看齊，建立國際一流的深圳灣區水環境標準體系，高起點規劃灣區水環境工程布局。近期要圍繞前海平臺的開發，高標準推進前海水環境建設，打造灣區水環境深圳質量的新樣板。

（2）系統施策

根據東、中、西部灣區各自的自然條件、發展定位及水環境承載能力，統籌上下游、地上地下，將源頭治理和末端治理相結合，在近期不具備雨污分流條件的區域以沿河截污為主，同時最大限度地釋放清潔基流，在新建城區和舊城改造區嚴格執行雨污分流制。

（3）創新機制

以市場化為方向，創新融資模式，建立健全政府和社會資本合作（PPP）等投融資機制，完善特許經營企業反壟斷和成本核算制度。開展防洪（潮）基金制度與洪水保險試點工作。加強環境法治建設，健全執法協調機制、污染防治區域聯動機制，嚴格環境執法，提高違法成本，提高污染防控水平。

（4）強化監督

進一步理順環保水務管理機制體制，完善適應灣區發展的水環境考核機制，學習和借鑒英國的經驗，成立用戶委員會，提高社會參與水環境建設的積極性。將灣區水環境改善納入各級各部門生態文明建設實績考核中，考核結果作為領導干部政績、年度考核和選拔任用的重要依據。

四、各灣區治理重點

①前海（大鏟灣）灣區。以前海水城建設為契機，打造水清岸綠的水廊道，統籌解決南山片區的防洪和污染問題。加快水廊道建設，重點推進南山污水廠提標和污泥就地減量，建設關口雨水泵站、前海雨污水泵站等骨干工程，同時研究在大鏟島、小鏟島等海島或大空港填海區等環境非敏感區進行污泥處置的方案。

②珠江口—茅洲河灣區。以茅洲河治理為契機，緊密結合深圳大空港規劃和東莞長安新城規劃，深莞進行聯合治理和環境保護。重點推進流域內各污水處理廠、污泥處理廠及管網的建設，加快茅洲河中上游段的治理，開工建設下游界河段和污染嚴重的支流河段，推進橋頭片區排澇工程建設。合作開展茅洲河口、大空港、新圳河、西鄉河海濱地帶生態修復工程。

③深圳河灣區。按照“空間均衡”的思路重點改善灣區水質。加強深港合作，保育深圳灣自然生態，打造深圳河岸生態人文走廊，推進河套地區濱水公共空間的利用研究。重點推進福田污水處理廠建設，加快布吉河治理和大南山隧道施工。在低影響暴雨管理和深隧排洪方面取得突破，統籌解決各支流排水、雨污混流水、污水處理廠水量調配和污泥出路問題。連接15 km濱海休閑帶與擬建深圳河干流及南北向支流綠道，形成山、海、河、湖相貫通的慢行網絡。

④大鵬灣、大亞灣區。貫徹保護優先的原則，圍繞“生態、生物、生命”的發展目標，保護濱河、濱海濕地以及壩光鹽灶村和東西涌紅樹林濕地等自然資源。