我國三網融合政策及其分析

杜振華

編 者 按

信息化時代的今天，電信網、互聯網、廣播電視網蓬勃發展，物聯網、大數據和云計算網絡方興未艾，與此同時，網絡建設的軟硬件資源也日漸緊張，如何高效利用網絡資源、打造無所不在永遠在線的網絡連接，人們將目光投向了 ?“網絡融合”。一方面4G到來，TD-LTE與LTE-FDD融合勢在必行，語音和數據網絡的深度融合正在努力得以實踐;另一方面，電信網、互聯網與廣電網的“三網融合”也在困難中不斷前進，SDN等致力于跨平臺網絡融合的新型應用已初見雛形卻依然應用尚淺。近年來產業界在這些方面做出了哪些努力，有了哪些探索和成果？本期專題將圍繞三網融合的政策分析及具體應用、LTE混合組網的產業發展及戰略溢出效應、面向多網協同的網絡規劃和優化解決方案展開討論，希望通過該期專題能夠幫助讀者更加了解我國網絡融合的發展現狀及其重要性，引起讀者的思考與討論，促進網絡融合的深入發展與廣泛實踐。

【摘 ? ?要】三網融合作為國家戰略目標之一，我國各級政府和部門相繼出臺了多種政策，從扶植三網融合的主要政策出發，分析了主要政策及其存在的問題，提出了基于經濟機制設計理論來完善我國的三網融合政策的構想，進而如期實現全國范圍內的三網融合。

【關鍵詞】三網融合 ? ?產業政策 ? ?電信法 ? ?廣播電視法

中圖分類號：F62 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1006-1010（2014）-15-0005-05

1 ? 引言

產業政策是打破部門之間封鎖，引導社會資源配置不斷趨向帕累托最優（按：是指資源配置的一種最有效率的理想狀態，如果改變現有的資源配置，在不減少一方的福利的情況下，就不可能增加另一方福利。）的重要方面。三網融合在走過2010—2012年的試點階段之后，開始進入2013—2015年的全面推廣階段，這也是完成“十二五”規劃提出的實現三網融合這一國家級戰略信息設施建設目標的關鍵時期。

自2010年以來，三網融合兩批試點共54個城市基本遍布全國，覆蓋人口超過3億。同時，中國廣播電視網絡有限公司掛牌成立，全國有線電視互聯互通平臺正式開始籌建，雙向進入許可證發放階段。典型應用方面，IPTV用戶一直呈上升趨勢，到2013年7月底，全國的IPTV用戶規模為2 585萬，而2011年年初僅為787萬，兩年多的時間，數量增長超過3倍。從2012年年初至2013年7月同比增長率雖然呈現下降的態勢，但整體來看，依然保持40%以上的增長速率，如圖1所示。

從全球范圍來看，從2005年開始，IPTV用戶數量以年均103.0%的速度高速增長。即使在全球經濟減速的2008年，IPTV用戶數依然大幅度增長。全球IPTV用戶數在2009年年末達到3 760萬，預計到2014年將達到2億6 790萬，如圖2所示：

圖2 ? ?2005—2009全球IPTV市場總用戶[2]

推進三網融合是跨行業跨部門的整合，為信息產業的發展以及衍生新業態提供了巨大的市場空間。為此，政府陸續出臺了各方面的引導扶植政策，加速和深化三網融合發展，但其實際進程并不盡如人意，我國IPTV用戶增速遠低于世界平均水平。正如董軍所言：“54家碎片式的試點，沒有給出一個有效的模式，更有很多城市的試點只有開頭，沒有進展。”[3]。

2 ? 我國扶植三網融合的主要政策及執行

過程中的問題

三網融合是指電信網、廣播電視網、互聯網在向寬帶通信網、數字電視網、下一代互聯網演進過程中，三大網絡通過技術改造使其技術功能趨于一致、業務范圍趨于相同、網絡互聯互通、資源共享，能為用戶提供語音、數據和廣播電視等多種服務。

為推動三網融合的快速發展，國務院、國家發改委、工信部、廣電總局、科技部及相關地方政府等陸續出臺了一系列關于三網融合試點工作的文件、綱要、規劃等，形成了一個包含多重目標的政策體系。這一體系對涉及三網融合的產業層、制度層、監管層、標準層、安全層等各個層面都提出了明確的要求。表1是筆者整理的我國政府近年來發布的關于推進三網融合的主要政策。

從表1來看，為加快三網融合的進程，我國不僅在2010年提出了《推進三網融合總體方案》，而且還在3個“五年規劃”中分別提出實施、促進和實現三網融合的目標，明確把三網融合定位為全面提高信息化水平的重要手段。但總的來看，政策執行不力，究其原因，主要包括以下幾個方面：

（1）政策本身缺乏實施細則

三網融合對于政策、規劃、綱要各方面的落實缺少實施細則，所謂“魔鬼存于細節之中”。三網融合是一個復雜的系統工程，各項政策的落實需要電信部門與廣電部門的協調與配合。由于缺乏實施細則，每個部門都從自身利益角度去解讀三網融合政策，雖然三網融合是多贏之道，但當兩個主要部門廣電和電信都各自從自身利益角度對政策進行取舍時，必然會陷入囚徒困境之中。目前各試點及其推廣地區由于缺乏可行的三網融合規劃（三網融合規劃多整合在地方的智慧城市規劃中），因而政策執行起來已經變形走樣。

（2）產業政策本身的局限性

產業政策是政府為了實現一定的經濟和社會目標而對產業的形成和發展進行干預的各種政策的總和。產業政策的功能主要是彌補市場缺陷，有效配置資源。其目標是鼓勵和促進需要發展的產業盡快建立和擴張，限制不需要發展的產業，促使其縮小或向其他產業轉移，以保證供給和需求總量的平衡。我國的產業政策主要以“規劃”、“綱要”、“決定”、“通知”之類的文件形式出現，在計劃經濟條件下國有企業作為行政隸屬單位，不打折扣地執行行政命令是完全可能的。而在市場經濟條件下，雖然三網融合的主體仍是國有企業，但由于自主經營以及市場競爭的關系，部門利益和企業利益糾纏其中。因此，有選擇地執行政策也就成為必然。同時，政策本身具有靈活性和可選擇性，對于市場主體的作用是利益引導過程，其約束機制是軟的，這也是西方國家除了政策之外，在三網融合監管上更多采用法律手段的重要原因之一。