人權維度下的水權保護機制研究

李露雅

人權維度下的水權保護機制研究

李露雅

一、水權保護存在的問題

水資源的匱乏無疑是一個世界性的問題，許多國家和地區都面臨著用水問題。據資料表明，全球絕大部分國家缺水嚴重，占世界人口總量40%的80多個國家為水資源匱乏的國家。究其原因，首先是因為水資源的有限性，可供我們人類使用的水少之又少；其次是人們節水意識普遍較低；第三是水資源的管理制度的不夠完善，沒有具體、嚴格的法律規范用水問題和保護水權；此外還有管理體系運行效率較低、職能劃分不夠明確等原因。水作為人類生存的必需品，人類發展的不可或缺的要素，環境保護的重要因素，對水權的保護以及對水資源的管理涉及到人類的生存權、發展權、環境權等基本人權問題，為此迫切需要在人權的維度下研究以水權保護為核心的水資源管理機制，以求解決上述問題。

二、人權與水權的關系

1.水權的界定

學界對于水權概念的界定眾說紛紜。筆者認為，從廣義上來說，水權是指和水資源相關一切權利體系，包括水資源所有權、使用權、用益物權、行政管理權等一系列的權利；從狹義上來說，水權應該指水資源的使用權。本文所要討論的是狹義上的水權。

2.水權的重要意義

（1）人權與水權

水是生命得以存在、發展、延續的基礎。從最基本的意義上來說，水權是生存權得以實現的基礎。水權關乎人類的生存，關乎世界的和平與穩定，是人權的基本內容。

（2）發展權與水權

所有的基本人權和自由必須與生存權、不斷提高生活水平的權利聯系在一起，即與發展相聯系，生存離不開發展，發展也離不開生存。水是不可缺少的、不可替代的資源。沒有水，就沒有人類，就沒有發展，所以水權是發展權存在的前提，也是發展權的內容之一。

（3）公民環境權與水權

公民環境權是基于環境危機威脅到人類生存為背景而被提出和逐步發展的一項權利，主要是人類有免受污染和在清潔的空氣和水中生存的相應權利。環境權應包括保證有足夠的飲水、純凈的空氣等，最終保證人類得以在這個星球上繼續生存。水權也包含在環境權之中，又因其具有自身的特點，所以被單獨提出加以研究。

三、水權的保護機制

1.水權的立法保護

（1）公法上的保護

公法作為調整和規范公權力的法律規范的總和，在一國的法律體系占據重要的地位。例如《憲法》具有最高的效力，《刑法》具有最強的約束力，《行政法》則是對公權力機關行政行為的約束。所以，從公法上對水權進行規制和保護，是水權保護靜態方面的第一個要求。

《中華人民共和國憲法》宣告包括水資源在內的自然資源歸國家所有，對水資源的所有權進行了規定，但是沒有考慮到水資源的使用權。水作為人生存不可或缺的要素，每個人都有使用水的權利，如果不從憲法角度對水權進行保護，賦予水權最高法上的效力，就違背了《憲法》保護人權的基本理念。將水權作為憲法的基本權利寫入《憲法》之中勢在必行。《刑法》作為具有最強約束力的公法，其最高目的是保護人民，維持社會穩定。而水資源作為關乎人類生存發展的因素，有必要從刑法上對水權進行保護，將重大的侵犯水權的行為規定為犯罪，以達到保護水資源、保護人民，穩定社會的作用。

（2）私法上的保護

私法上的水權保護作為水權保護靜態方面的又一重要部分，在整個保護體制內作用不可替代。即便是將水權寫入《憲法》之中，由于憲法的不可訴性，權利依舊得不到保障，此時就需要將權利落實到私法當中，形成基本權利到私法權利的一個轉換，從而能更好地對水權進行保護和規制。例如在《民法》中對水權的基本制度做一個規定，包括水權的產權制度、交易制度以及民法上的救濟制度等，確立水權在民法上的地位，有助于權利的實現。

（3）水法上的保護

《中華人民共和國水法》作為對水資源保護的單行法，其中對水權的規制和保護最為集中，但是還不夠完善。以《水法》《水污染防治法》為核心的水資源保護體系，是我國水權保護最重要的法律依據，規定了水資源保護主體、客體、內容、原則、制度、機制、水資源所有權等內容。《水法》第六條規定“國家鼓勵單位和個人依法開發、利用水資源，并保護其合法權益，開發、利用水資源的單位和個人有依法保護水資源的義務”，變相確認了水權的地位。但除了第六條以外，《水法》并沒有對水權做詳細的規定。所以，在《民法》確立了水權基本制度的情況下，需要由《水法》等一系列法律對水權保護進行更為集中、更為詳細、更為具體的保護，以達到對水權基本制度進行補充的效果，建立起完整的水權保護的法律體系。

2.水權的行政保護

水權的行政保護是水權動態保護中最為關鍵的一環，與水權的司法保護相輔相成、共同作用。規范行政機關的行政管理權是保護水權的第一步。首先，要建立起中央統領地方的整體保護機制。水法第十二條規定：“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構（以下簡稱流域管理機構），在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責”，初步確立了水資源統一管理機制。行政管理機構和流域管理機構是監督的關系，并不是領導的關系，這樣管理上也有諸多不便，不能高效率地進行管理。所以要建立中央統領地方的整體管理體系，這樣才能更有效地對水資源進行管理，保護水資源。其次，要建立專門的保護機構，協調流域管理機構和行政區域管理機構。第三，要實行多部門聯合保護、相互配合。在行政區域管理和流域管理相結合的管理體制下，“流域內的各行政區域及環保部門、水利管理部門以及漁政漁港管理部門、航道管理部門等均是協管部門，各部門應在法律賦予的職權范圍內進行管理。同時，還必須接受流域管理機構的宏觀調控，及時調整工作方向，避免因權力的競爭損害權力目標的實現”。第四，在環境公益訴訟的基礎上，賦予環保組織代為訴訟的權利。確立水權保護的公益訴訟制度是社會發展的需要，也是水權保護本身的需要。公益訴訟以維護國家或社會的公共利益為訴訟目的，但是我國的公益訴訟面臨著一個很重要的問題即公益訴訟主體的缺失。針對這個問題，筆者認為要賦予環保組織以公益訴訟的主體資格。因為當公共利益得到侵害時，公民、社會組織等是無權進行訴訟的，這時候就需要環保組織作為溝通行政機關與公民的橋梁充分發揮作用，為公民或國家的利益承擔訴訟職能。

3.水權的司法保護

由于現在并沒形成水權保護的一系列訴訟體系，這就需要我們關注水權的司法保護，填補這一空白。第一，要設立專門的法庭。水權保護是一個很復雜的問題，涉及的法律也有一定的專業性，目前法院下設的民庭、刑庭、行政庭等都不適合處理水權保護的專門問題，因此需要專門的法庭就此問題進行處理。第二，要培養有相關專業知識的法官，陪審員可從具有專業水利知識的專家學者中抽取。第三，發揮社會組織的監督作用。社會組織對司法的監督有助于司法公正的實現，有助于平衡民意和司法審判之間的沖突，能提高民眾的權利意識，起到宣傳法律的作用。

四、結語

中國作為世界人口大國，在水資源短缺問題上面臨的形勢更為嚴峻，所以建立起一系列以保護水資源為目的的水權保護機制尤為重要。在國內，一方面需要《憲法》確立對水權的最高保護，再由《民法》《刑法》《行政法》等確立水權保護的基本制度，最后由《水法》等對水權進行專門、集中的保護，對基本制度進行補充，這樣可在法律上形成一套較為完整的保護體系。另一方面，對水權從行政管理和司法保護方面進行動態規制是也對水權靜態保護的補充，這樣就使得整套保護體系動靜結合，更為靈活

（作者單位：華東政法大學200042）