宿州市實行水權交易制度探析

王子文 范曉君

宿州市實行水權交易制度探析

王子文 范曉君

宿州市地處安徽省淮北平原北部，位于黃淮海平原南端，總人口649萬，國土面積9787km2，其中平原面積占91%。主要河道自北向南依次分布有：廢黃河、利民河、大沙河、王引河、潼河、龍河、老濉河、濉河、新汴河、沱河、澮河、澥河等自然和人工河道。

宿州市是農業大市，人口多，人均土地少，水資源緊缺。全市多年平均降水量866.1mm，地表水資源量為16.171億m3，地下水資源量為16.459億m3，扣除地表水與地下水重復量4.139億m3，多年平均水資源總量為28.491億m3。宿州市水資源總量約為34.8億m3，人均占有量556 m3，畝均占有量431m3，分別不足全省的1/2，全國的1/4。2014年新汴河全年期為Ⅲ～Ⅳ類；新濉河和老濉河全年期為Ⅳ～Ⅴ類；廢黃河全年期為Ⅴ類；奎河、蕭濉新河、澮河、沱河、利民河、龍河、運糧河、小黃河、岳洪河和石梁河全年期為劣Ⅴ類水質。2014年宿州市10個省級水功能區水質達標率僅為40.0%。水資源緊缺狀況相當嚴重。

一、我國水權交易形成

1.水權政治背景

解決水資源短缺已成為實現我國經濟可持續發展的關鍵問題之一。在我國水資源呈現剛性約束的背景下，僅僅依靠傳統的行政手段配置水資源，短缺矛盾難以得到真正解決。只有通過制度創新，引入市場機制，對水資源進行優化配置，合理規劃水資源的分配，科學節水，提高用水效率，才能從根本上解決我國的水資源短缺問題。十八屆三中全會提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用，針對水資源領域提出了推行水權交易制度的目標。2014年，水利部印發《關于開展水權試點工作的通知》，召開水權試點工作啟動會，在7個省區開展不同類型的水權試點工作，力爭用2～3年時間，在水資源使用權確權登記、水權交易流轉、相關制度建設等方面取得突破，為全國層面推進水權改革提供經驗借鑒。

2.水權學術理論

在我國學術理論界，對水權內涵的理解主要有以下幾種主流觀點：第一，是以崔建遠、裴麗萍等為代表，即水權“一權說”。崔建遠認為水權是使用、受益水資源的權利，這里的水資源是指依法取得的地表水和地下水的使用權。裴麗萍認為水權是水資源非所有人按照法律規定或者合同約定享有的對水資源的使用或收益的權利，它是一項法律制度，是與水資源所有權相獨立的。第二，是水權“二權說”。這個學說認為水權指的是水資源的所有權與使用權。第三，是水權“多權說”。這種學說認為水權除了包含了水資源的所有權和水資源的使用權，也包括了水資源的所有權以及水資源的使用權相關的別的一些權利，其形成了權利束。在《自然資源法》中肖乾剛說：“水的所有權和其他別種的利用水的權利的總的稱呼就是水權，這個水權指的主要方面包括水資源的所有權、水資源的取水權以及其他與水資源利用相聯的一些權益。”

3.水權交易

黃錫生教授認為，水權交易是指平等的市場主體之間，為了一定的經濟目的，對從國家受讓取得的資源水使用權、取水權以及獲得取水權后經勞動而得的產品水權進行的有償轉讓。還有學者認為，水權交易是指水權人將其依法取得的水資源使用權通過簽訂水權交易合同等合法的方式轉讓給其他用水人的行為，是通過市場機制進行的水權再分配，水權交易中轉讓的水權必須是水權人依法取得的，水資源使用人既可將水資源使用權全部轉讓也可部分轉讓。水權交易包括水權交易的主體、水權交易的對象.水權交易的形式等內容。

4.水權交易制度

水權交易制度是在世界性水資源短缺和不平衡的狀況下，我們認識到需要改變水資源的使用利用方式，以市場調節和政府調控相結合的方式優化配置水資源，合理統籌水資源短缺的地域，從而實現水資源的更規范使用而產生的。由于都認為水資源是國家公共所有，所以水權交易制度主要是關于水資源使用權方面的制度。水權交易制度概括來說是合理完整的規則系統，它是由水權交易的市場、調整水權交易的相關機構和水權交易的各種關系等等一個系列的法律和規范形成的。

二、我國近幾年水權交易實踐

近些年來，我國很多地方出現了學術上稱之為“水權交易”的實踐活動，這些實踐活動表明我國水權交易制度的雛形已經在實踐中開展起來。具有代表性的有2000年的東陽—義烏“水權交易”案例、2002年甘肅張掖市推行的“水票”轉讓制、黃河水權轉換等。

1.東陽市—義烏市水權交易

2000年11月24日，浙江省義烏市和東陽市簽訂有償轉讓橫錦水庫的部分用水權的協議，開創了我國首例水權交易的先河。協議規定的主要內容：一是義烏市一次性出資2億元購買東陽市橫錦水庫每年的4999.9萬m3水的使用權；二是轉讓用水權后水庫原所有權不變，水庫運行管理、工程維護仍由東陽市負責，義烏市按當年實際供水量0.1元/m3支付綜合管理費（包括水資源費）。三是從橫錦水庫到義烏市引水管道工程由義烏市負責規劃設計和投資建設，其中東陽市境內段引水工程的有關政策處理和管道工程施工由東陽市負責，費用由義烏市承擔。義烏市購買用水權的2億元資金，根據引水工程進程分期付清。2005年元月，東陽—義烏橫錦水庫引水工程正式通水，標志著這一交易實踐獲得了實質性的成功。

2.張掖市推行的水票轉讓制

2002年甘肅省張掖市被水利部正式確定為全國第一個節水型社會試點后，開始探索新的水資源管理體制，在總量控制、定額管理的基礎上建立了水票交易形式的水權轉讓制度。其運行機制是：在核定用水戶灌水面積、分析確定用水定額、層層分配水量的基礎上向各用水戶核發水資源使用權證書，詳細規定了持證人擁有的水權標的、行業用水定額等。農民以持有的水權證上核定的水量作為依據購買水票，用水時先交水票后放水，水票成為水權轉讓的載體。如果超額用水，需要通過市場交易從有水票節余者手中購買，農戶節約的水票在同一渠系內可以轉讓。

在這次水權轉讓中，首先，政府按照用地狀況、用水狀況來發放水權證，是一個水權初始分配的過程。初始分配中做到了按時間優先，并且照顧和尊重歷史習慣和河流的分布。其次，張掖水票轉讓是水權在農業內部轉讓，并且只是在一個區域內轉讓，會影響到第三人利益和其他主體利益的可能性很小。離我們設想的農業用水向工業用水的轉讓，跨地區、跨流域的水權轉讓的距離還很遠。

3.黃河水權轉換

黃河水權轉換出讓方按照《黃河水權轉換管理實施辦法(試行)》第四條規定，必須是依法獲得黃河取水權并在一定期限內擁有節余水量或者通過工程節水措施擁有節余水量的取水人。也就是說，出讓方有兩個必備條件，一是獲得黃河取水權，即直接取用黃河干支流地表水和流域內地下水的取水人，依法向具有管轄權的黃河水利委員會或地方各級人民政府水行政主管部門申請領取取水許可證，并交納水資源費，取得黃河取水權。二是擁有節余水量，即提出節水方案，進行節水改造工程的建設與運行管理，通過節水工程驗收后證明其節余水量的存在。而受讓方不但要符合用水需求、提出合理性分析，更是有實力完成取水工程等項目的人。

黃河水權轉換雖然是一種受到多方限制的交易方式，但它是一種以水資源使用權之一，即取水權為標的的交易，是一種真正意義上的水權轉讓的實踐。雖然黃河水權轉換是我國水權轉讓的一種有益嘗試，但是黃河水權轉換也有其不可避免的局限性。

4.寶雞市的水權管理辦法

《寶雞市水權轉換管理暫行辦法》規定，水權轉換應在寶雞市行政區劃范圍內進行，在轉換中雙方必須簽署水權轉換協議。水權轉換出讓方必須是擁有初始水權并在一定期限內有節余水量，或者通過工程節水措施取得節余水量的用水單位或個人。轉換期限最長為25年，并不得超過出讓方取水權許可年限。轉換的費用主要包括治水成本和合理收益。在水權轉換有效期內，受讓方不得擅自改變取水用途，并嚴格執行流域水量調度指令，確保流域水量調度要求。《辦法》還規定，人的基本生活需求水量、地下水限采區、對生態環境分配的水權和對公共利益、生態環境或第三者利益可能造成重大影響的不得進行水權轉換，不得向國家限制發展產業的用水人進行水權轉換。

三、宿州市實行水權制度的一些構想

1.最嚴格水資源管理制度提出的三條紅線與水權管理制度關系

最嚴格水資源管理制度“三條紅線”是建立水權制度的基礎和前提。通過實施“三條紅線”管理，特別是建立省、市、縣三級行政區域的用水總量控制指標體系，加快開展重要江河水量分配，確定區域取用水總量和權益，為水資源使用權確權登記以及水權交易提供基礎。對于已達到甚至超過用水總量控制指標的地區，新增用水需求可通過水權交易來實現，這是推動水權制度建設的強大動力。

另一方面，水權制度是落實最嚴格水資源管理制度的重要市場手段，是促進水資源節約和保護的重要激勵機制。在用水總量控制的前提下，通過水資源使用權確權登記，依法賦予取用水戶對水資源使用和收益的權利；通過水權交易，推動水資源配置依據市場規則、市場價格和市場競爭，實現水資源使用效益最大化和效率最優化；通過加強用途管制和市場監管，保證生態、農業等用水不被擠占，保障取用水戶的合法權益；通過市場手段，由“要我節水”變成“我要節水”，建立促進水資源節約和保護的激勵機制，從而實現水資源更合理的配置、更高效的利用、更有效的保護。

2.宿州市水權交易面臨的六大困難

推動水權交易流轉的規范有序，必須具備相應基礎性條件，宿州市面臨以下困難：

一是沒有明晰的初始水權。明晰初始水權是開展水權交易的前提，根據我國法律法規和水資源管理實際，主要是明晰取用水戶的取水權和農村集體經濟組織水的使用權。二是沒有相應的水權交易平臺。三是沒有相對規范化的水權交易規則體系。四是計量、監測等技術支撐手段欠缺。五是沒有較為完善的用途管制制度和水市場監管制度等。六是宿州市實際取水量與許可水量相差較大。

目前水權水市場建設總體上還處于探索階段，面臨著不少困難和問題。一是法律上不甚清晰。《憲法》《水法》和《物權法》等法律雖然明確了水資源所有權和取水權，但對水資源占有、使用、收益、處置等權利缺乏具體規定。有關法律法規僅對取水權轉讓作出原則規定，且限定于節約的水資源。對于跨行政區域的水權或者水量交易，法律上還沒有通用的規定。水權交易的主體、范圍、價格、期限等要素尚未明確。二是水權交易主體未明確。水權交易主體應為取水權轉讓方，應限定于依法獲得取水權的單位或者個人，但政府或灌區、水庫的管理單位能否直接作為交易主體尚待討論。三是水權交易平臺建設滯后。四是水權保護和監管制度、用途管制制度等尚需健全。五是現代水資源監控能力不足。水量水質現代化監測設施建設滯后，水權交易和監管缺乏基礎支撐。六是宿州市取水許可辦證率低。2014年宿州市工業用水總量為2.680億m3，而許可水量不足1億m3。

四、結語

宿州市的水資源在地域和時間上都存在不均衡不合理的情況，而隨著水資源的日益緊缺和水資源利用方面各種問題和矛盾的加劇，建立起一套有水權交易法律制度支持的水權交易制度勢在必行。只有建立起了完善的水權交易制度，并且水權交易制度合理有效，才能提高水資源利用效率，實現水資源的可持續利用。在水權有了明晰界定之后，應該明晰水權交易的內容，在相應制度的支持下，進一步探討水權交易市場的建立。另外，水權的初始分配問題，水權交易中政府的管理以及水價的確定等問題也需要認真思考和探討

（作者單位：宿州市水利局234000）