探索水生態(tài)補償機制構(gòu)建
——以前坪水庫為例

尹星 陳立強 婁云

探索水生態(tài)補償機制構(gòu)建
——以前坪水庫為例

尹星 陳立強 婁云

一、引言

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的矛盾不斷擴大，水環(huán)境及生態(tài)環(huán)境日益惡化，流域內(nèi)部分地區(qū)水資源利用率較低，供需水矛盾日益突出。為保障水資源的合理利用以及經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，在沙潁河支流北汝河上游新建前坪水庫。為確保庫區(qū)水質(zhì)以及下游居民飲用水水質(zhì)安全，庫區(qū)開展綜合整治措施，削減污染物產(chǎn)生量，控制畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的面源污染等；同時，水庫建成后作為飲用水水源地應(yīng)劃定水源保護區(qū)。隨著一系列水污染防治措施的實施，上游區(qū)域的發(fā)展、建設(shè)受到一定程度的制約，上下游之間的矛盾日益加深。生態(tài)補償機制的建立是調(diào)整上下游利益關(guān)系，推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要手段。2012年，國務(wù)院出臺《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，將建立健全水生態(tài)補償機制列為最嚴(yán)格水資源管理制度的考核指標(biāo)。本研究以前坪水庫水源保護區(qū)為例，探索水生態(tài)補償機制建立的方法、方式以及途徑等，為流域內(nèi)水資源的可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。

二、水源保護區(qū)生態(tài)補償機制的必要性

隨著水庫水源保護區(qū)的劃定，水庫上下游之間利益矛盾逐漸凸顯。在水庫所在的流域系統(tǒng)中，上游、下游地區(qū)往往陷入兩難的困境。上游地區(qū)或許為了追求經(jīng)濟增長而過度開發(fā)利用水及生態(tài)資源，破壞原有的生態(tài)環(huán)境，對下游地區(qū)造成負面影響；抑或上游地區(qū)致力于良好的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，從而導(dǎo)致發(fā)展緩慢。長此以往，保護者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟回報，而破壞者未能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這種經(jīng)濟利益與環(huán)境保護的失衡導(dǎo)致不僅各地區(qū)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，也致使環(huán)境資源破壞殆盡。因此，構(gòu)建一套長期、有效的水生態(tài)補償機制有利于充分調(diào)動水源保護區(qū)保護資源的積極性，有利于保護水庫水源保護區(qū)的水質(zhì)；同時，推進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)上游供水區(qū)及下游受水區(qū)的公平、和諧的發(fā)展，在良好的水及生態(tài)效益和較高的經(jīng)濟效益的雙重推動下，更有利于保護區(qū)水資源保護和經(jīng)濟發(fā)展的長效穩(wěn)定。

三、水源保護區(qū)生態(tài)補償機制的構(gòu)建

1.生態(tài)補償機制的主體與客體

堅持“誰受益、誰補償”的原則，保護區(qū)的補償主體主要有兩類。首先，鑒于保護區(qū)生態(tài)問題具有社會性和環(huán)境保護的公益性，當(dāng)?shù)卣胸?zé)任和義務(wù)調(diào)整上游保護區(qū)生態(tài)維護者和建設(shè)者的生產(chǎn)發(fā)展權(quán)以及下游受益者的自由權(quán)。其次，供水區(qū)政府、企業(yè)及居民作為水源地的環(huán)境受益者及消費者，有義務(wù)為上游水資源的保護及生態(tài)環(huán)境的建設(shè)付出相應(yīng)代價。水資源保護區(qū)生態(tài)補償?shù)目腕w主要是為生態(tài)保護、保證水質(zhì)而錯失發(fā)展機會的相關(guān)企業(yè)和城鎮(zhèn)居民，以及保護區(qū)的建設(shè)者、宣傳者以及相關(guān)政府單位。

2.補償途徑與方法

隨著水生態(tài)補償機制的發(fā)展與深入，單一的政府補償形式逐漸顯現(xiàn)出局限性，但市場手段尚不成熟，存在諸多不足，無法建立起完全意義上的市場補償手段。目前國內(nèi)多以政府補償為基礎(chǔ)，在政府補償途徑的基礎(chǔ)上引入市場補償機制，形成以政府補償為主的多渠道、多方式的生態(tài)補償途徑。例如常書銘在山西汾河水庫的水生態(tài)補償機制中提出財政轉(zhuǎn)移支付、水生態(tài)補償基金和異地開發(fā)多種途徑相互支撐的補償途徑。新安江流域的生態(tài)補償采用中央財政專項轉(zhuǎn)移支付資金和省政府補償資金的形式。松花江流域生態(tài)補償機制中采用污染賠償金、財政轉(zhuǎn)移支付、財政收入、生態(tài)補償資金和征收水資源稅五種補償方式，多方面、多渠道地建立高效的補償機制。

3.補償標(biāo)準(zhǔn)

國內(nèi)開展生態(tài)價值化研究的時間較短，目前常采用的方法主要有機會成本法、代替市場法、生產(chǎn)率變動法、支付意愿法和人力資本法等。例如，陳偉在錢塘江源頭核心區(qū)水生態(tài)補償機制的調(diào)研中，對核心區(qū)共79個行政村進行調(diào)研用以確定補償標(biāo)準(zhǔn)。青獅潭水庫生態(tài)補償研究中采用補償額度來計算機會成本，用以核定補償標(biāo)準(zhǔn)。陳寧等利用影子價格分析生態(tài)環(huán)境供水經(jīng)濟效益。

四、前坪水庫生態(tài)補償機制的初步構(gòu)建

1.研究區(qū)域概況

現(xiàn)階段，北汝河防洪標(biāo)準(zhǔn)不足10年一遇，干流無大型控制性工程，54%以上的山丘區(qū)洪水未得到控制。前坪供水區(qū)2012年總需水量為5726萬m3，實際年供水量為3661萬m3，缺水量2065萬m3，顯然，供水區(qū)目前的供水量無法滿足城市發(fā)展、人口劇增、工業(yè)增長對需水量的要求。

前坪水庫位于淮河流域沙潁河支流北汝河上游、河南省洛陽市汝陽縣縣城以西9km的前坪村。水庫以防洪為主，結(jié)合灌溉、供水兼顧發(fā)電等綜合利用的大型水庫工程，水庫總庫容5.90億m3，最大壩高90.7m，控制流域面積1325km2。前坪水庫工程可控制北汝河山丘區(qū)洪水，將北汝河防洪標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)狀不足10年一遇提高到20年一遇。水庫灌區(qū)面積50.8萬畝，每年可向下游城鎮(zhèn)提供生活及工業(yè)供水6300萬m3，水電裝機容量6000kW，多年平均發(fā)電量1881萬kW·h。

水庫建成后，對水資源的年內(nèi)分配將起到較好的調(diào)節(jié)作用，汛末可攔蓄大量洪水，供給枯季灌溉和全年城市供水之用，并可在平水或豐水年份充分利用水庫的多年調(diào)節(jié)性能蓄水供枯水年份的利用。

2.前坪水庫飲用水源地的劃分

前坪水庫的主要任務(wù)之一是為城市供水，飲用水水源保護直接關(guān)系到人民生命健康。依照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國城市供水條例》《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)前坪水庫的地理位置、污染特征、污染源分布、排水區(qū)分布、水源地規(guī)模、水量等情況，建議前坪水庫水源地保護區(qū)劃分如下：

（1）前坪水庫水源地一級保護區(qū)

前坪水庫取水口（引水洞）在壩址處，一級保護區(qū)水域：從壩址至上游500m的庫區(qū)范圍；一級保護區(qū)陸域：水庫正常蓄水位線403m以上200m范圍內(nèi)的陸域，但不超過流域分水嶺。

（2）前坪水庫水源地二級保護區(qū)

二級保護區(qū)水域：從一級水域保護區(qū)外徑向距離2km以內(nèi)的水域范圍；二級保護區(qū)陸域：二級保護區(qū)陸域為一級保護區(qū)外3km范圍內(nèi)的區(qū)域。

（3）前坪水庫水源地準(zhǔn)保護區(qū)

準(zhǔn)保護區(qū)：建議將流域二級保護區(qū)以外整個前坪水庫庫面水域及庫尾上溯5km河道及河道兩側(cè)2km的陸域均劃定為準(zhǔn)保護區(qū)。

水源地的劃分，對庫區(qū)水質(zhì)提供了保障，但同時對流域上游及水源地地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了限制，這些地區(qū)為保障流域下游的水環(huán)境而失去了部分經(jīng)濟利益，造成了上游一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低。因此，從水生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)中受益區(qū)應(yīng)當(dāng)給予服務(wù)區(qū)一定的補償，使流域上下游建立一種相對的合理、公平的流域生態(tài)補償機制，對于流域上、下游經(jīng)濟共同發(fā)展和生態(tài)保護均有激勵作用。

3.前坪水庫水生態(tài)補償?shù)闹黧w與客體

前坪水庫主要供水范圍包括汝州市區(qū)，汝陽縣城區(qū)、工業(yè)區(qū)、小店鎮(zhèn)、上店鎮(zhèn)，郟縣縣城。由此推斷前坪水庫的生態(tài)補償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是前坪水庫供水范圍內(nèi)的市民、企業(yè)事業(yè)單位等用水主體及市政府，補償對象主要為保護水質(zhì)而付出經(jīng)濟代價的上游嵩縣及汝陽縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

4.前坪水庫生態(tài)補償途徑

結(jié)合前坪水庫所在區(qū)域及主客體關(guān)系等特點，參考類似水庫的生態(tài)補償機制，建議前坪水庫的水生態(tài)補償途徑主要以財政轉(zhuǎn)移支付、環(huán)境資源稅和生態(tài)補償基金3種為主。

（1）財政轉(zhuǎn)移支付

首先，國家及政府部門制定和完善前坪水庫上游各縣的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)扶持政策，推進上游城鎮(zhèn)化進程，妥善安置移民生活，從根本上解決面源污染的問題。建設(shè)資金渠道以財政轉(zhuǎn)移支付為主的生態(tài)旅游、生態(tài)工程等用以支持當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)經(jīng)濟建設(shè)。其次，對因水庫建設(shè)以及水質(zhì)保護要求而需要搬遷或限制生產(chǎn)的企業(yè)單位，當(dāng)?shù)卣块T應(yīng)在確保生態(tài)環(huán)境不受影響的前提下，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式進行補償，以保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟利益不受損害。

（2）環(huán)境資源稅

前坪水庫建成后，向汝陽工業(yè)區(qū)等區(qū)域供水，可通過征收環(huán)境資源稅促使企業(yè)開展清潔生產(chǎn)，利用新能源，提高對資源的利用率。此外，在國家的政策補償下，當(dāng)?shù)卣梢哉魇崭鞣N環(huán)境資源稅，用于生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。

（3）生態(tài)補償基金

生態(tài)補償基金的建設(shè)要充分利用市場手段，發(fā)展多渠道基金來源。首先，當(dāng)?shù)卣山ｉT的生態(tài)補償基金，對區(qū)域內(nèi)采用清潔生產(chǎn)及環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的企業(yè)予以一定的補貼或政策優(yōu)待。

利用市場手段建立生態(tài)補償基金，可通過水權(quán)自由交易機制實現(xiàn)，在上下游政府協(xié)商的前提下，突破國家“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，確定因地制宜的供水配額機制，同時在水資源價格形成的過程中，考慮給與輸水區(qū)一定的生態(tài)補償份額。其次，通過借鑒其他水庫生態(tài)補償機制，生態(tài)補償基金的建立還可通過市場手段，以生態(tài)建設(shè)公司的模式，推行和貫徹政府的水生態(tài)系統(tǒng)補償和水源涵養(yǎng)及生態(tài)建設(shè)意愿，同時公司還可以經(jīng)營生態(tài)產(chǎn)品、發(fā)展新能源以及開發(fā)新節(jié)水新技術(shù)，在前坪水庫上游建設(shè)生態(tài)農(nóng)場等。在此基礎(chǔ)上政府可以對生態(tài)建設(shè)公司減免一定的稅收。

前坪水庫水生態(tài)補償機制的建立必須以合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高當(dāng)?shù)厣鐣＠麨槟繕?biāo)。補償方式應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刂骺腕w的關(guān)系，因地制宜，建立多元的補償途徑。

4.前坪水庫補償標(biāo)準(zhǔn)

目前國內(nèi)采用的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確定方法較多，總體而言，沒有一種確定的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)具有明顯的優(yōu)勢，不同的確定方法均存在一定的優(yōu)缺點。由于本文缺乏定量研究資料，無法確定水生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的水生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)模型。然而補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)以實現(xiàn)上、下游地區(qū)平等、共同發(fā)展為目標(biāo)，建立可操作、全面而公平的生態(tài)補償體系。補償標(biāo)準(zhǔn)的確定既要考慮水源地政府及企事業(yè)單位為了保護水源地而付出的成本，又要考慮到水源地發(fā)展中機會成本和發(fā)展成本的損失。另外，補償標(biāo)準(zhǔn)的制定需考慮下游受水區(qū)的支付能力和支付意愿。

五、結(jié)論和展望

水生態(tài)補償機制的建立，是解決水源地供水區(qū)和受水區(qū)矛盾的必要條件。完善的水生態(tài)補償機制可以充分調(diào)動水源保護區(qū)保護水資源的積極性，同時推動上、下游經(jīng)濟的共同發(fā)展。在良好的生態(tài)資源及經(jīng)濟效益的雙重推動下，有利于實現(xiàn)區(qū)域的雙贏。

本文以前坪水庫水源保護區(qū)為研究對象，分析和研究了建立前坪水庫水源保護區(qū)水生態(tài)補償機制的必要性以及建立水生態(tài)補償機制的主客體、補償方法，由于本文缺少定量研究資料，僅對國內(nèi)常用的補償標(biāo)準(zhǔn)進行簡要介紹，提出了補償標(biāo)準(zhǔn)確定的原則。

目前，我國水生態(tài)補償機制的研究還處于探索階段，許多理論及實施方法尚待完善，對于水生態(tài)補償機制的建立還需要我們不斷研究、改進思路，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立符合我國發(fā)展的、高效的水生態(tài)補償機制

（作者單位：淮河流域水資源保護局淮河水資源保護科學(xué)研究所233001）