探索水生態補償機制構建
——以前坪水庫為例

尹星 陳立強 婁云

探索水生態補償機制構建
——以前坪水庫為例

尹星 陳立強 婁云

一、引言

隨著我國經濟發展和生態環境之間的矛盾不斷擴大，水環境及生態環境日益惡化，流域內部分地區水資源利用率較低，供需水矛盾日益突出。為保障水資源的合理利用以及經濟的可持續發展，在沙潁河支流北汝河上游新建前坪水庫。為確保庫區水質以及下游居民飲用水水質安全，庫區開展綜合整治措施，削減污染物產生量，控制畜禽養殖產生的面源污染等；同時，水庫建成后作為飲用水水源地應劃定水源保護區。隨著一系列水污染防治措施的實施，上游區域的發展、建設受到一定程度的制約，上下游之間的矛盾日益加深。生態補償機制的建立是調整上下游利益關系，推動經濟可持續發展的重要手段。2012年，國務院出臺《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，將建立健全水生態補償機制列為最嚴格水資源管理制度的考核指標。本研究以前坪水庫水源保護區為例，探索水生態補償機制建立的方法、方式以及途徑等，為流域內水資源的可持續發展提供依據。

二、水源保護區生態補償機制的必要性

隨著水庫水源保護區的劃定，水庫上下游之間利益矛盾逐漸凸顯。在水庫所在的流域系統中，上游、下游地區往往陷入兩難的困境。上游地區或許為了追求經濟增長而過度開發利用水及生態資源，破壞原有的生態環境，對下游地區造成負面影響；抑或上游地區致力于良好的生態環境建設，從而導致發展緩慢。長此以往，保護者得不到應有的經濟回報，而破壞者未能承擔相應的責任，這種經濟利益與環境保護的失衡導致不僅各地區發展的不協調，也致使環境資源破壞殆盡。因此，構建一套長期、有效的水生態補償機制有利于充分調動水源保護區保護資源的積極性，有利于保護水庫水源保護區的水質；同時，推進當地經濟發展，實現上游供水區及下游受水區的公平、和諧的發展，在良好的水及生態效益和較高的經濟效益的雙重推動下，更有利于保護區水資源保護和經濟發展的長效穩定。

三、水源保護區生態補償機制的構建

1.生態補償機制的主體與客體

堅持“誰受益、誰補償”的原則，保護區的補償主體主要有兩類。首先，鑒于保護區生態問題具有社會性和環境保護的公益性，當地政府有責任和義務調整上游保護區生態維護者和建設者的生產發展權以及下游受益者的自由權。其次，供水區政府、企業及居民作為水源地的環境受益者及消費者，有義務為上游水資源的保護及生態環境的建設付出相應代價。水資源保護區生態補償的客體主要是為生態保護、保證水質而錯失發展機會的相關企業和城鎮居民，以及保護區的建設者、宣傳者以及相關政府單位。

2.補償途徑與方法

隨著水生態補償機制的發展與深入，單一的政府補償形式逐漸顯現出局限性，但市場手段尚不成熟，存在諸多不足，無法建立起完全意義上的市場補償手段。目前國內多以政府補償為基礎，在政府補償途徑的基礎上引入市場補償機制，形成以政府補償為主的多渠道、多方式的生態補償途徑。例如常書銘在山西汾河水庫的水生態補償機制中提出財政轉移支付、水生態補償基金和異地開發多種途徑相互支撐的補償途徑。新安江流域的生態補償采用中央財政專項轉移支付資金和省政府補償資金的形式。松花江流域生態補償機制中采用污染賠償金、財政轉移支付、財政收入、生態補償資金和征收水資源稅五種補償方式，多方面、多渠道地建立高效的補償機制。

3.補償標準

國內開展生態價值化研究的時間較短，目前常采用的方法主要有機會成本法、代替市場法、生產率變動法、支付意愿法和人力資本法等。例如，陳偉在錢塘江源頭核心區水生態補償機制的調研中，對核心區共79個行政村進行調研用以確定補償標準。青獅潭水庫生態補償研究中采用補償額度來計算機會成本，用以核定補償標準。陳寧等利用影子價格分析生態環境供水經濟效益。

四、前坪水庫生態補償機制的初步構建

1.研究區域概況

現階段，北汝河防洪標準不足10年一遇，干流無大型控制性工程，54%以上的山丘區洪水未得到控制。前坪供水區2012年總需水量為5726萬m3，實際年供水量為3661萬m3，缺水量2065萬m3，顯然，供水區目前的供水量無法滿足城市發展、人口劇增、工業增長對需水量的要求。

前坪水庫位于淮河流域沙潁河支流北汝河上游、河南省洛陽市汝陽縣縣城以西9km的前坪村。水庫以防洪為主，結合灌溉、供水兼顧發電等綜合利用的大型水庫工程，水庫總庫容5.90億m3，最大壩高90.7m，控制流域面積1325km2。前坪水庫工程可控制北汝河山丘區洪水，將北汝河防洪標準由現狀不足10年一遇提高到20年一遇。水庫灌區面積50.8萬畝，每年可向下游城鎮提供生活及工業供水6300萬m3，水電裝機容量6000kW，多年平均發電量1881萬kW·h。

水庫建成后，對水資源的年內分配將起到較好的調節作用，汛末可攔蓄大量洪水，供給枯季灌溉和全年城市供水之用，并可在平水或豐水年份充分利用水庫的多年調節性能蓄水供枯水年份的利用。

2.前坪水庫飲用水源地的劃分

前坪水庫的主要任務之一是為城市供水，飲用水水源保護直接關系到人民生命健康。依照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國城市供水條例》《飲用水水源保護區污染防治管理規定》等相關法律法規，根據前坪水庫的地理位置、污染特征、污染源分布、排水區分布、水源地規模、水量等情況，建議前坪水庫水源地保護區劃分如下：

（1）前坪水庫水源地一級保護區

前坪水庫取水口（引水洞）在壩址處，一級保護區水域：從壩址至上游500m的庫區范圍；一級保護區陸域：水庫正常蓄水位線403m以上200m范圍內的陸域，但不超過流域分水嶺。

（2）前坪水庫水源地二級保護區

二級保護區水域：從一級水域保護區外徑向距離2km以內的水域范圍；二級保護區陸域：二級保護區陸域為一級保護區外3km范圍內的區域。

（3）前坪水庫水源地準保護區

準保護區：建議將流域二級保護區以外整個前坪水庫庫面水域及庫尾上溯5km河道及河道兩側2km的陸域均劃定為準保護區。

水源地的劃分，對庫區水質提供了保障，但同時對流域上游及水源地地區經濟發展產生了限制，這些地區為保障流域下游的水環境而失去了部分經濟利益，造成了上游一些地區經濟發展水平相對較低。因此，從水生態系統提供的服務中受益區應當給予服務區一定的補償，使流域上下游建立一種相對的合理、公平的流域生態補償機制，對于流域上、下游經濟共同發展和生態保護均有激勵作用。

3.前坪水庫水生態補償的主體與客體

前坪水庫主要供水范圍包括汝州市區，汝陽縣城區、工業區、小店鎮、上店鎮，郟縣縣城。由此推斷前坪水庫的生態補償的主體應當是前坪水庫供水范圍內的市民、企業事業單位等用水主體及市政府，補償對象主要為保護水質而付出經濟代價的上游嵩縣及汝陽縣6個鄉鎮。

4.前坪水庫生態補償途徑

結合前坪水庫所在區域及主客體關系等特點，參考類似水庫的生態補償機制，建議前坪水庫的水生態補償途徑主要以財政轉移支付、環境資源稅和生態補償基金3種為主。

（1）財政轉移支付

首先，國家及政府部門制定和完善前坪水庫上游各縣的經濟發展規劃和產業扶持政策，推進上游城鎮化進程，妥善安置移民生活，從根本上解決面源污染的問題。建設資金渠道以財政轉移支付為主的生態旅游、生態工程等用以支持當地生態經濟建設。其次，對因水庫建設以及水質保護要求而需要搬遷或限制生產的企業單位，當地政府部門應在確保生態環境不受影響的前提下，通過財政轉移支付的方式進行補償，以保證當地經濟利益不受損害。

（2）環境資源稅

前坪水庫建成后，向汝陽工業區等區域供水，可通過征收環境資源稅促使企業開展清潔生產，利用新能源，提高對資源的利用率。此外，在國家的政策補償下，當地政府可以征收各種環境資源稅，用于生態環境的建設。

（3）生態補償基金

生態補償基金的建設要充分利用市場手段，發展多渠道基金來源。首先，當地政府可建立專門的生態補償基金，對區域內采用清潔生產及環境友好型生產方式的企業予以一定的補貼或政策優待。

利用市場手段建立生態補償基金，可通過水權自由交易機制實現，在上下游政府協商的前提下，突破國家“一刀切”的標準，確定因地制宜的供水配額機制，同時在水資源價格形成的過程中，考慮給與輸水區一定的生態補償份額。其次，通過借鑒其他水庫生態補償機制，生態補償基金的建立還可通過市場手段，以生態建設公司的模式，推行和貫徹政府的水生態系統補償和水源涵養及生態建設意愿，同時公司還可以經營生態產品、發展新能源以及開發新節水新技術，在前坪水庫上游建設生態農場等。在此基礎上政府可以對生態建設公司減免一定的稅收。

前坪水庫水生態補償機制的建立必須以合理調整產業結構，提高當地社會福利為目標。補償方式應根據當地主客體的關系，因地制宜，建立多元的補償途徑。

4.前坪水庫補償標準

目前國內采用的生態補償標準確定方法較多，總體而言，沒有一種確定的生態補償標準具有明顯的優勢，不同的確定方法均存在一定的優缺點。由于本文缺乏定量研究資料，無法確定水生態補償標準，建立完善的水生態補償標準模型。然而補償標準的確定，應以實現上、下游地區平等、共同發展為目標，建立可操作、全面而公平的生態補償體系。補償標準的確定既要考慮水源地政府及企事業單位為了保護水源地而付出的成本，又要考慮到水源地發展中機會成本和發展成本的損失。另外，補償標準的制定需考慮下游受水區的支付能力和支付意愿。

五、結論和展望

水生態補償機制的建立，是解決水源地供水區和受水區矛盾的必要條件。完善的水生態補償機制可以充分調動水源保護區保護水資源的積極性，同時推動上、下游經濟的共同發展。在良好的生態資源及經濟效益的雙重推動下，有利于實現區域的雙贏。

本文以前坪水庫水源保護區為研究對象，分析和研究了建立前坪水庫水源保護區水生態補償機制的必要性以及建立水生態補償機制的主客體、補償方法，由于本文缺少定量研究資料，僅對國內常用的補償標準進行簡要介紹，提出了補償標準確定的原則。

目前，我國水生態補償機制的研究還處于探索階段，許多理論及實施方法尚待完善，對于水生態補償機制的建立還需要我們不斷研究、改進思路，在借鑒國際經驗的基礎上，建立符合我國發展的、高效的水生態補償機制

（作者單位：淮河流域水資源保護局淮河水資源保護科學研究所233001）