《南京市水資源保護條例》立法后評估淺析

景衛華 陳輝 張少杰 劉鵬

《南京市水資源保護條例》立法后評估淺析

景衛華 陳輝 張少杰 劉鵬

水是生命之源、生產之要、生態之基，人民生產、生活的方方面面都離不開水資源。根據2014年《中國水資源公報》，全國21.6萬千米河流中，27.2%的河長水質在Ⅳ類～劣Ⅴ類，而121個主要湖泊中Ⅳ類～劣Ⅴ類水質的湖泊共有82個，占湖泊總數的67.8%。因此，進行水資源有效保護，事關人民群眾切身利益，事關全面建成小康社會，事關實現中華民族偉大復興中國夢。水資源保護，法律法規是先導。為切實做好南京市水資源保護工作，制定了《南京市水資源保護條例》，并于2007年3月1日起正式實施。《條例》分成7個章節，分別為總則、地表水資源保護、地下水資源保護、水污染防治、監督管理、法律責任和附則，共47條。

一、《條例》規定職責履行情況

市水行政主管部門在深化《條例》學習、擴大《條例》影響的基礎上，遵循《條例》規定的“科學規劃、統籌兼顧、保護優先、綜合利用、節約用水、防止污染”原則，通過加強規劃引導、加快工程建設、加大執法力度等措施，積極開創水資源管理與保護工作的新局面。

1.以優化水資源配置為龍頭，構建水生態體系

一是注重頂層設計。編制《南京市水資源綜合規劃》《南京市節水型社會建設規劃》《南京市水利現代化規劃》等多項綜合和專業性規劃。二是堅持保護優先。集中整治中小河道，實施防洪能力提升工程400余千米，完成水庫除險加固的240余座水庫。三是強化綜合治理。以小流域為單元，大力開展生態清潔型小流域建設，建成生態清潔型小流域19條，創建一批典型生態清潔型小流域。

2.以水源地保護為重點，構筑水安全屏障

一是開展達標創建。從2010年開始，對燕子磯、中山—方便水庫等水源地實施護坡、涵養水源等措施，2015年前還將對八卦洲左汊、江寧子匯洲等水源地進行達標建設。二是整治周邊環境。對夾江飲用水源地進行封航，對燕子磯水源地沿線砂場碼頭、居民、企業實施搬遷，對高淳固城湖等飲用水源地，進行專項治理和清障執法，保證飲用水源地安全。三是加大管理力度。建立了水源地巡查責任制，及時清理水源地清理水面漂浮物。

3.以節水型社會建設為抓手，強化市民節水意識

一是用好價格杠桿。將工業企業的普通水表更換為IC卡智能水表，對全市年用水量超過2萬噸以上的企業安裝了遠程監控計量裝置。嚴格執行省三部委關于調整水資源費文件的相關要求，嚴格實施累進加價制度。二是注重典型引路。分門別類對節水型企業、灌區、小區、高校的創建標準進行了規定，并首先在用水大戶進行試點，在此基礎上，向企業、灌區、小區、學校、軍營延伸，目前已建成各類節水載體300余個。三是強化激勵機制。對節水型載體在財政、金融、稅收等方面給予優惠，先后頒布實施《南京市節能和發展循環經濟專項資金管理辦法》《南京市節能節水、環境保護及安全生產專用設備使用企業所得稅優惠政策管理辦法》等各項制度，從企業所得稅、設備購置補貼等方面，激勵全社會加入到節水行動中來。

4.以“三條紅線”管理為目標，抓好水法規落實

一是抓計劃用水。按照總量控制和定額管理相結合的原則，加強用水計劃的審核。二是抓建章立制。市政府出臺《南京市實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》，對實施“三條紅線”控制進行了細化并將任務落實到區政府和用水企業，并先后出臺《南京市水庫保護條例》《南京市地下水資源管理辦法》。三是抓許可審批。嚴格執行水資源論證、從嚴控制入河排污口審批，已獲取水許可的企業，每年都要對取水許可證進行審核。四是抓違章查處。水利、環保、住建、衛生、海事、水上公安等6部門建立了飲用水源地保護聯席會議制度，進行聯合執法、安全演習、清除占用、排除隱患、河道封航等多項演練，嚴厲打擊破壞飲用水源地的違法行為。

二、配套規定實施情況

水功能區劃方面。市水行政主管部門按照《條例》相關規定，報江蘇省水利廳經省政府同意在全市河流、水庫共劃定113個水功能區劃，設立保護標志，規范各類水功能區開發利用活動。

1.水域限制納污方面

省市水行政主管部門按照水功能區劃對水質的要求和水體的自然凈化能力，對全市113個水功能區劃定了2015年和2020年COD和氨氮的限制排污總量，省水利廳、省發展和改革委以蘇水資〔2014〕26號文的下發至各市人民政府。

閩東特色文化是中華優秀文化、革命文化的重要組成部分，在中國特色社會主義文化建設中具有獨特價值和實踐意義。在漫長的歷史進程中，它充分體現了閩東人民“自強不息、艱苦奮斗、銳意進取、善良質樸”精神風貌。在建設中國特色社會主義事業的新時代，閩東特色文化仍以跨越時空、源遠流長的價值功能而彰顯魅力，成為震撼心靈、催人奮進的精神力量。高校作為培養社會主義合格建設者和可靠接班人的主陣地，充分挖掘閩東特色文化的價值功能并加以運用，不僅可以為思想政治教育提供優質的教育資源，促進大學生社會主義核心價值觀的養成，而且有利于扎實辦好中國特色社會主義高校，助推社會主義文化強國建設。

2.水質監測方面

市水利局委托江蘇省水文水資源勘測局南京分局定期開展水功能區水質檢測，檢測數據與環保、城建供水部門共享。每年在第一季度發布上一年度《全市水資源公報》。現已在夾江水源地、燕子磯水源地建立了水質自動在線監測站，實現了自動在線監測。

3.配套規章制定方面

《條例》實施后，浦口區和江寧區依照《條例》的相關規定，出臺了本區縣的水資源管理規章。2008年2月，浦口區政府出臺了《南京市浦口區水資源管理辦法》（浦政發〔2008〕28號）；2010年9月，江寧區政府出臺了《南京市江寧區水資源管理保護辦法》（江寧政規發〔2010〕6號）。

三、存在的主要問題及原因分析

近幾年，水行政主管部門在做好水資源管理工作中雖然取得了一定的成績，但對照《條例》規定還有不小的差距。主要有以下幾個方面：

1.城鄉統籌不夠

由于體制機制原因，目前工作的著眼點和精力基本都放到了主要水源地、農村河道、涉農小流域的治理上。因南京市未實行水務一體化管理，城市河道和外河管理分屬不同的部門，未實行統一的管理。如何統籌全市的水資源管理與保護，特別是城市湖泊、河道的管理，還缺少深入的研究和探索。

2.水資源監測有死角

3.河道保潔缺乏專項經費

水利部門作為河道管理的主體，過去是以防止堤防損毀、確保防汛安全為基本目的。創建文明城市工作開始后，大量城鄉河道需要及時打撈水面漂浮物，河道管理部門人力、物力、財力都難以為繼。

4.水資源管理執法難度較大

水利部門管理的河道基本都處在城郊結合部和農村，管理范圍內有很多灘地，近幾年夜間向河道管理范圍內亂倒渣土、亂倒垃圾現象較為普遍，直接威脅到河道水質。而全市3000余千米河道僅靠水利部門執法難以解決亂倒渣土和亂倒垃圾問題。

四、完善《條例》的意見和建議

加強水資源管理和保護，是落實十八大提出的建設生態文明的重要舉措。結合《條例》實施7年的實際情況，提出以下建議：

1.增加最嚴格水資源管理相關要求

2012年初，國務院先后出臺《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，并明確最嚴格水資源管理制度考核要求。省政府先后出臺《關于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》《關于實行最嚴格水資源管理制度考核事項的通知》，明確了南京市用水總量、用水效率和水功能區納污總量三條紅線的指標。建議《條例》修訂時，增加嚴格水資源管理制度三條紅線管理規定和考核要求的法規制度設計。

2.增加集中式飲用水源地保護的相關要求

為保障人民群眾飲水安全和生命健康，省人大常委會出臺《關于加強飲用水源地保護的決定》，進一步加大了水源地保護的力度。建議《條例》修訂時，增加飲用水源地保護納入領導干部考核、落實區域供水、備用水源地建設、保護區劃分等內容

（作者單位：南京市長江河道管理處210011）