淺談用水定額在水資源管理中的作用

曹炎煦 樊孔明

淺談用水定額在水資源管理中的作用

曹炎煦 樊孔明

隨著水利部《關于嚴格用水定額管理的通知》及水利部辦公廳《關于做好用水定額評估的通知》的印發，用水定額被提升至越來越新的高度。本文從用水定額的涵義、用水定額的作用及推進用水定額管理的工作要求等方面闡述用水定額在水資源管理中的重要作用。

一、用水定額的涵義

1.用水定額的定義

用水定額（Water quota）是指單位時間內，單位產品、單位面積或人均生活所需要的用水量。按照用水主體可劃分為工業用水定額、農業用水定額、生活用水定額和生態用水定額。

2.用水定額的特征

（1）動態性

從定義中可以看出，用水定額應當是隨社會、科技進步和國民經濟發展而動態變化的。例如工業用水定額和農業用水定額因科技進步而逐漸降低，而生活用水定額會隨社會發展、生活水平的提高而逐漸提高。

（2）差異性

由于氣候、下墊面等自然條件的差異，及社會經濟結構、發展水平、用水方式等人文因素的不同，用水定額必然存在區域間的差異性。

（3）確定性

用水定額盡管會隨時間呈現動態變化，但最終將在達到一定程度后保持相對穩定狀態。對于固定的管理和評估對象，用水定額作為一個衡量和評估指標而言，應當是確定的某個數值，而非區間值。

（4）強制性

《水法》明確規定，國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度，隨著水利部《關于嚴格用水定額管理的通知》及水利部辦公廳《關于做好用水定額評估的通知》的印發，用水定額已逐漸作為國家對地方水資源管理考核的重要指標，具有一定的強制性。

二、用水定額的作用

1.相關法規條例

我國《水法》明確規定，國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度。圍繞此規定，我國先后出臺的多項文件條例中均對用水定額在水資源管理中的作用作出了明確指示。

2006年《取水許可和水資源費征收管理條例》460號令要求“按照行業用水定額核定的用水量是取水許可量審批的主要依據”，“省、自治區、直轄市人民政府水行政主管部門和質量監督檢驗管理部門對本行政區域行業用水定額的制定負責指導并組織實施”。

2011年中央一號文件指出，“確立用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費，把節水工作貫穿于經濟社會發展和群眾生產生活全過程。加快制定區域、行業和用水產品的用水效率指標體系，加強用水定額和計劃管理”。

2012年國務院三號文件要求，“強化用水定額管理。加快制定高耗水工業和服務業用水定額國家標準。各省、自治區、直轄市人民政府要根據用水效率控制紅線確定的目標，及時組織修訂本行政區域內各行業用水定額”。

2015年國務院發布《水污染防治行動計劃》（“水十條”），明確提出，“抓好工業節水。制定國家鼓勵和淘汰的用水技術、工藝、產品和設備目錄，完善高耗水行業取用水定額標準。開展節水診斷、水平衡測試、用水效率評估，嚴格用水定額管理。到2020年，電力、鋼鐵、紡織、造紙、石油石化、化工、食品發酵等高耗水行業達到先進定額標準”。

另外，水利部專門針對用水定額工作先后作了一系列部署：

1999年水利部發布《關于加強用水定額編制和管理的通知》，各地根據文件要求啟動用水定額編制和管理工作。

2001年水利部發布《關于抓緊完成用水定額編制工作的通知》，要求各地加快用水定額編制工作。

2007年水利部發布《關于進一步加強用水定額管理的通知》，要求流域和各地進一步加強用水定額管理工作。

2013年水利部發布《關于嚴格用水定額管理的通知》，要求切實將用水定額管理作為嚴格水資源管理、不斷提高用水效率和效益的重要依據，并要求各地和流域管理機構定期開展用水定額編制和評估工作。

2014年水利部辦公廳發布《關于加強灌溉用水定額管理的指導意見》，要求加強灌溉用水定額管理，及時修訂完善灌溉用水定額，強化灌溉用水定額運用。

2015年水利部辦公廳發布《水利部辦公廳關于做好用水定額評估工作的通知》，對用水定額評估工作做出具體部署。

2.用水定額的作用

從以上法規條例可以看出，用水定額是我國水資源管理的一項基本制度，它體現在水資源管理的各個環節中。

（1）用水定額是取水許可的主要依據。水的所有權屬于國家，如何將水的所有權轉變為用戶的使用權，則是依靠取水許可實現。每個用水戶能夠取多少水，就需要按照行業用水定額核定的用水量作為參考，以作為取水量審批的主要依據。

（2）用水定額是實施超定額累進加價的基礎。《水法》第四十九條規定，“用水應當計量，并按照批準的用水計劃用水”，“用水實行計量收費和超定額累進加價制度”。《取水許可和水資源費征收管理條例》第二十八條規定，“超計劃或者超定額取水的，對超計劃或者超定額部分累進收取水資源費”。這其中提到的“定額”就是用水定額，所以說用水定額是實施超定額累進加價的基礎。

（3）用水定額是節水評價考核的重要參照。國家厲行節約用水，大力推行節約用水新技術、新工藝，發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會。在節水型社會建設的考評中，有多項用水定額的考評項；水利部對省級水行政主管部門的考核中，也逐年對用水定額加大考核權重。

（4）用水定額是評價用水效率的基本依據。《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》明確，加快制定高耗水工業和服務業用水定額國家標準。各省、自治區、直轄市人民政府要根據用水效率控制紅線確定的目標，及時組織修訂本行政區域內各行業用水定額。

四、推進用水定額管理的工作要求

習主席在今年中央財經領導小組第9次會議上提出16字治水方針：節水優先，空間均衡，系統治理，兩手發力。“節水優先”放在首位，足以看出節約用水是我國新時期治水的最重要環節，而用水定額管理的實施正是對“節水優先”的踐行。推進用水定額管理需要從以下方面入手：

1.全面制定各行業用水定額標準

各級水行政主管部門要積極會同有關行業主管部門，按照《用水定額編制技術導則》要求，依據《國民經濟行業分類與代碼》（GB/T4754）規定的行業劃分，結合區域產業結構特點和經濟發展水平，加快制定農業、工業、建筑業、服務業以及城鎮生活等各行業用水定額。

2.規范用水定額發布與修訂

各級水行政主管部門要按照《水法》規定，從嚴規范用水定額發布管理。各省級用水定額發布前，須征求所在流域的管理機構意見，經有關流域機構同意后，方可發布。以地方標準或以部門文件形式發布的用水定額，應經省級人民政府授權。

3.切實做好用水定額評估工作

各流域機構對省級用水定額制定、修訂、執行等方面情況開展調查，并在工業和服務業中選取高耗水行業開展縱向、橫向的比較，形成摸底調查分析報告。按照《用水定額評估技術要求》對負責的省級行政區用水定額進行全面評估，分析用水定額的覆蓋性、合理性、實用性和先進性，并編制用水定額評估報告。

五、結語

用水定額在水資源管理中有著重要作用，各水行政主管部門應持續牢抓用水定額的制定、實施及評估工作，將其落實到水資源的宏觀配置、取用水管理、水資源的有償使用及評價考核的各個環節中，切實做到總量控制與定額管理相結合的水資源管理制度

（作者單位：淮河水利委員會233001淮河流域水資源保護局233001）