淮河流域節水型社會建設戰略研究

袁鋒臣 吳瓊

淮河流域節水型社會建設戰略研究

袁鋒臣 吳瓊

“九五”期間，國家提出了節水型社會建設的理念，“十五”期間，通過開展試點，進行了節水型社會建設的實踐探索，到2014年底，全國共四批100個國家級試點的建設任務全部完成。回顧淮河流域四批共七個試點的實踐探索歷程，作為第一批試點的徐州、鄭州、淄博市是南水北調東中線受水區，以落實國務院“先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水”的要求，用實踐理清了節水型社會建設初期的一系列關鍵性認識問題，解決水資源短缺和水污染嚴重問題的同時，突出了節水型社會建設的新理念、新思路、新舉措；泰州試點對豐水地區建設節水型社會道路進行了深入探索，拓展了流域內不同類型地區開展節水型社會建設工作的思路和視野，體現了一個“別”字，突出了資源稟賦有別、建設思路有別、建設措施有別；山東廣饒縣試點著眼于沿海經濟發達地區的水資源優化配置，注重取、供、用、耗、排的用水全過程管理，保護地下水、善用非常規水源，豐富了節水型社會建設實踐途徑和實現形式，體現了一個“全”字，突出了全方位、全過程、全社會的節水管理；河南平頂山市試點重點解決水資源不足和污染并重的問題，更加注重于將理念轉變為行動，將思路付諸于實施，根據區域經濟社會不斷發展的實踐需求，從實際出發，向實處考慮，體現了一個“實”字，突出了用實招、辦實事、謀實效，抓制度、抓載體、抓監督。

在國家級試點建設的同時，省級試點的創建工作也在同步進行，江蘇省創建了12個省級節水型社會建設試點，山東省有21個省級節水型社會建設試點。全國試點和省級試點形成相互補充、相互促進、共同發展的新格局，積極探索適合當地實際的節水型社會建設途徑，豐富了流域節水型社會建設的實踐，推動了流域節水型社會建設的全面開展。隨著節水型社會穩步推進，用水觀念逐步強化，法規政策和節水標準進一步完善，用水效率不斷提高。但是問題依然突出，部分地區在經濟社會發展過程中考慮水資源承載能力不夠，經濟增長方式粗放，經濟結構不合理，產業布局和城市發展與水資源和環境的承載能力不協調；促進節約用水的法規體系不完善，全國性節約用水管理條例尚未出臺，現行節水法規的配套措施不健全，難以有效規范和監督管理經濟社會用水活動；節水資金投入和全社會節水意識亟待加強等等。通過對取得的經驗和現狀問題的認真梳理，從戰略高度去審視和推動淮河流域節水型社會建設工作，對實現流域水資源和社會經濟的可持續發展是極其重要的。

一、水資源配置戰略

1.宏觀調控戰略

節水應該包含在整個生產、生活以及社會活動中，目前大部分地區比較注重微觀節水效果，忽視宏觀節水的重要性。未來戰略中，要重視宏觀節水的重要性，從規劃和計劃開始進行節水，必須立足于當地經濟發展，公平合理地開展行業、供水企業、用水戶的初始水量核定工作，從源頭上遏制用水的浪費現象。

2.工程配置戰略

建設節水型社會，必須首先在現有的經濟規模和水資源承載力的基礎上，發揮地區優勢，引導產業結構調整、工藝革新、觀念提高。同時還需要一定的水資源配置戰略作為基礎，如在南部的豐水地區，水質型缺水地區，加大污水處理回用力度，減少由于污染導致的水質型缺水對經濟社會可持續發展的影響；而在北部干旱缺水地區，由于本身水資源條件局限，必須加大節水力度，再配置相應的工程措施，如再生水利用、雨水利用、地下水保護、跨流域調水、虛擬水戰略、農業節水灌溉等，充分發揮節水優勢。

3.虛擬水戰略

虛擬水戰略提倡出口高效益水資源商品，進口本地沒有足夠水資源生產的糧食產品，通過貿易的形式最終解決水資源短缺和糧食安全問題。虛擬水戰略對于重新思考水資源流向問題，給出了一條新的思路，雖不能絕對解決水資源安全問題，但可在一定程度上緩解區域水資源的緊張問題。虛擬水戰略涉及到多種因素，僅僅從水資源角度來探討是難以真正實現的。虛擬水附著于商品之中，其流向哪里是按照市場規律來運作的，但是需要政策和政府的相關引導，也充分說明市場對水資源“虛與實”調節的重要作用。

二、非常規水源戰略

1.再生水

再生水作為污水處理的附屬或延伸使其戰略作用不能有效發揮。究其原因，既有技術方面，也有制度方面和經濟發展階段影響方面。只有利用產業化和市場化的機制，加上政府的有效政策引導和監管，中水回用才能得到有效發展。再生水本質上是一種資源戰略，是建立人類需求與水體良性循環的一種新的戰略性措施，不應該僅僅停留在污水再生利用的層面，需要從更寬闊的視角來認識再生水問題。以流域為主體對象的再生水戰略是一項綜合考慮水質和水量的水資源綜合戰略，僅僅將再生水規劃歸并到污水處理規劃之中是遠遠不夠的，應該使其成為流域水資源規劃中的核心內容之一。

2.海水

要逐步提高海水認識，確立戰略定位，把海水利用作為沿海地區實現水資源可持續利用、保障經濟社會可持續發展的不可或缺的重要戰略措施。首先要依托重大專項，用項目帶動技術、人才和產業的發展；其次是要完善低壓膜技術，積極進行海水深度處理及回用；三是推廣海水淡化集成技術，促進工業行業的節能減排；四是淡化海水，保障沿海城市的水資源供應；五是加強引導、規范管理，保障海水淡化產業的健康發展。

三、制度建設戰略

制度建設是促進和保障工程建設的基礎，未來必須在工程建設的基礎上，捆綁制度建設，合二為一，真正形成良性發展的節水機制。

1.完善定額體系

根據經濟社會發展階段，完善定額體系，擴大定額管理覆蓋范圍。

2.進一步制定完善相關制度

在總量控制和定額管理的基礎上，進一步完善取水許可制度、水資源有償使用制度、水資源論證制度、計劃用水制度、建設項目節水評估制度、水功能區劃等節水型社會基本制度，大力開展相關制度的實施細則、實施方案等配套制度建設，明確制度實施的主體和具體的獎懲措施，切實提高制度的執行力。

3.加快節水型社會法制和標準建設

加快建立和完善以《水法》為核心，配套法規、標準相協調的節水型社會法律法規體系，依法強化監督管理。

4.推行以市場機制為基礎的節水新機制

建立健全節水型水價機制；實施節水型產品認證和用水效率標識管理制度，建立節水型產品市場準入制度；加大財政對清潔生產、節能減排等節水項目的資金補助，引導社會資本進入節水型社會建設。

5.補償機制

加快推進以水市場為基礎的水資源配置技術保障，形成區域之間、流域之間、行業之間補償機制的建設，削弱行政作為主要手段的配置模式，促進經濟社會又好又快發展。

6.完善群眾參與機制

在節水型社會建設中，政府要在水資源管理的各個層面和各個環節引入民主管理和廣泛參與；建立公眾參與的節水制度和公眾監督制度，形成節水的良好機制和氛圍；擴大群眾參與范圍，作為節水的主要力量和監督對象，對社會提高節水意識有重要作用。

四、政策與建議

1.體制保障

流域機構要適時出臺流域性節水型社會建設相關制度，從流域層面加強節水的監督管理和對地方節水的技術性指導工作，在流域綜合規劃、水資源綜合規劃、節水專項規劃中，從流域層面制定和突出節水的有關內容。地方政府要高度重視節水型社會建設工作，把節水型社會建設納入國民經濟與社會發展規劃和政府重要議事日程。建立相應的協調機制，明確相關部門的責任和分工，確保責任到位、措施到位、投入到位。節水規劃、計劃規定的目標是硬任務，應列入各級政府任期目標，實行行政首長負責制。應調動全社會的力量，實行全民節水。各部門都要健全節水管理機構，理順關系，明確職責分工，強化職能，明確措施和責任人，定期部署、協調、監督和檢查推動各部門、各行業的節水工作。應重點對高耗水、高污染行業進行監督和考核，將節水措施落在實處。

2.政策保障

利用價格杠桿促進節約用水的要求，適時、適地、適度調整水價，形成穩定可靠的水資源供給價格體系。根據有關規定，合理調整城市供水價格，開征污水處理費，污水處理費征收標準要逐步提高到補償合理成本和微利的水平。逐步開放水市場，取用水單位在核定指標范圍節約的水量，其指標仍歸該取用水單位，經批準后可優先用于本單位擴大生產使用，也可實行有償轉讓。

3.科技保障

要不斷研制、開發節水的新技術、新途徑、新產品，大力推廣現有節水新工藝、新產品，鼓勵成立節水高新技術研究中心，組織節水技術交流。加強節水有關的重大科學問題與宏觀戰略的前期綜合研究，建立節水技術跟蹤、分類、評價信息系統。

4.投入保障

完善節水投入機制，保障節水型社會建設有穩定的投入，并逐年增加。逐步建立國家、地方、用水戶多元化和多渠道的投資體系。除了政府公共投入之外，還需完善政府、企業、社會多元化節水投融資機制，引導社會資金參與，積極鼓勵民間投資，拓寬融資渠道，鼓勵民間資本投入節水。應建立穩定的節水科技發展基金，用于支持節水新技術、新工藝的研究開發和推廣工作。繼續加大各級政府對節水灌溉和灌區節水改造的投入，加大對工業節水技術改造的支持力度，加大對城市供水管網改造和節水器具更新的投入。對用水監測與計量設施的安裝和改造以及非常規水源利用等方面給予專項資金支持

（作者單位：淮河水利委員會233001）