關于宜興市小型農田水利基礎設施建設與運行管理的調查和思考

楊海濤 華幸超

關于宜興市小型農田水利基礎設施建設與運行管理的調查和思考

楊海濤 華幸超

興水利、除水患、管長遠、促發展，是水利工程建設與管理永遠的主題。2011年，中央和江蘇省委兩個1號文件首次從實現現代化的戰略高度，系統部署水利工作，明確把農田水利作為水利基礎設施建設的重點任務，必須加大投入，加快建設。同時指出要進一步深化水利工程管理體制改革，區分水利工程性質，分類推進改革，健全良性運行管理機制，為今后一個時期全面加強農田水利工程運行管理工作指明了方向，明確了要求。針對宜興市農村水利工程建設及管理現狀，在認真的調研的基礎上，對進一步加強全市農田水利工程管理進行了分析、研究和思考。

一、小型農田水利工程建設情況

1.建設現狀

宜興市境內分低山、丘陵、平原和圩區四大地貌，總耕地面積88.7萬畝，涉及鎮（街道）18個，行政村223個，實際農田灌溉面積約50萬畝，是無錫地區的主要產糧區。為切實改善現有農田水利基礎設施，通過各方努力，積極對上爭取，2009年、2012年宜興市分別被列入了全國第一批及第四批小農水重點縣之一，2012年小農水追加資金項目兩個，連續四年對18個項目區進行了農田水利基礎設施建設。去年又編制了2012～2016年五年農田水利設施建設規劃，已實施千畝項目區31個。另外，結合國土整治示范項目、農業開發項目、中低產田改造項目及各村自籌資金對農田設施的改造等，已初步形成了防洪排澇、引水排水、抗旱灌溉、設施配套相結合的較為完善的農田水利工程體系。目前，已實施節水灌溉面積為30.64萬畝，占全市農田灌溉面積的61%；擁有灌溉泵站2070座，已經新改建泵站698座，占總數的34%；庫塘250座，除險加固不足30%；農田渠道總長3335公里，其中硬質防滲渠道2035千米，占總長的61%。

2.綜合效益

（1）社會效益

小型農田水利工程的建設，有助于充分發揮農村最大潛力，增強農業發展后勁，極大地改善灌區的生產生活條件，調動了農民對農村水利建設投入的積極性，促進了灌區現代化管理水平不斷提高，同時減少了水事糾紛，減輕了基層政府負擔，有利于社會穩定。

（2）經濟效益

小型農田水利工程的建設，確保了糧食的高產穩產，泵站設備的更新改造提高了裝置的效率，渠道的硬質化使水流流速加快、快灌快排，節省了電費、節約了水資源，并且減少了田外三溝清理雜草的用工，降低灌溉成本，也為當地農民務工提供了條件，從而拉動了當地經濟的發展，同時增強了田間作物對自然災害的抵御能力。

（3）生態環境效益

小型農田水利工程的建設，一定程度上改善了農村生態小氣候，改善了人文、自然景觀及生態環境，工程設施配套完善、灌排體系健全，水土流失得到遏制，水環境得到有效改善。

3.存在問題

（1）施工問題

小型農田水利工程建設面廣量大、戰線長、施工道路不暢，涉及農戶又多，施工時青苗及征地補償等矛盾調處不及時施工具有季節性給工程建設的順利實施帶來一定困難。

（2）設計問題

市局聘請的設計單位人員少，只能對防洪閘、泵站、渠道等進行典型設計，實際施工時情況復雜，典型設計不能滿足鎮村需求，適用性不強。

（3）監理問題

因小農水工程范圍廣，現場監理人員配備少，現場及跟蹤監理不能到位，質量監管得不到保障。

（4）管理問題

對于省級以上小農水項目，因項目法人為市建管中心，鎮水利站及所在村對施工單位的管理難度較大。

這些問題將在今后的項目建設過程中予以逐步改進，切實予以解決。

二、小型農田水利工程運行管理情況

1.管理現狀

宜興市在推進農田水利工程運行管理工作中，要求各地按照“建管并重，一建就管”的原則，把強化農田水利工程長效管護作為當前農田水利工作的突出任務。目前，小型農田水利工程的運行管理形式主要有拍賣、租賃、承包、村集體管理等幾種方式。市鎮兩級財政在運行管理方面投入的資金很少，有的鎮甚至根本沒有投入管理資金，為保障農業生產，杜絕社會矛盾，全市各村投入了大量的人力、物力、財力，處于勉強維持運行管理狀態。

2.存在問題

從總體上看，全市農田水利工程管理仍較薄弱，由于農村實行家庭承包責任制以來，農田水利工程依然沿用過去的集體組織建設、集體負責管理的模式，從1998年下半年開始，歷時兩年多時間，通過拍賣、租賃、承包、股份合作制的方式對全市870多座小型泵站進行了改制，但大部分由村集體管理的面廣量大的小農水工程，名義上由村集體管理，實際上無人管理，包括部分灌溉站、渠道及配套建筑物等，很多處于失管狀態，造成工程老化失修、效益衰減。具體情況如下：

（1）建用脫節，重建輕管

農田水利工程建設從規劃、設計到施工基本都是由市水利局、鎮水利站及村集體負責的，工程建好后直接移交給村集體，農民并沒有很好參與其中，這種建設模式就形成了農民對小農水建管靠國家和集體的依賴思想，造成只用不管、管用脫節。

（2）管護責任不落實，管護水平不高

目前不少農水工程雖已明確了管理主體，但有的工程特別是村級農水工程的管理責任并未真正落實，管護經費難以落實，尚沒有形成一套良性的管理機制。多數工程沒有專、兼職管護人員，一些泵站只是聘請一些老年人看護，管護知識缺乏，管護難以到位，而且出現后繼無人現象，嚴重影響農水工程運行管理的水平。

（3）灌區面積減少，降低了經營者的效益，嚴重影響了經營者的積極性

隨著城鎮化建設步伐的不斷加快和農村產業結構的調整，灌溉面積普遍大幅度下降，造成經營者效益的大幅下降，有的甚至無法維持繼續經營，導致村集體被迫收回了部分泵站的經營權。

（4）泵站設備、渠道等配套設施老化嚴重

經過多年的工程建設，部分泵站及渠道已經進行了新改建，但仍有大部分灌排泵站建于二十世紀六七十年代，年久失修，帶病運行情況較為普遍，部分農田仍采用流動機泵灌溉，配套工程中一些病險圩口閘建設標準低，工程質量差，滲漏水嚴重，泵站經營者及村集體惜本思想嚴重，平時管護不力，造成泵站及渠道的使用年限縮短，特別是農灌季節鎮水利站機電員為維修水泵疲于奔命。

（5）灌區布局不合理，農戶自主產調隨意性大，灌溉難度增大

由于旱作物、經濟作物隨意種植，水稻種植方式多樣化，沒有統一規劃，各種作物需水量和需水時間又不一樣，而原有渠道長度不變，造成水浪費現象嚴重。

（6）灌溉成本增加，造成經營者實際收入相對減少

近年來，水費水平一直維持在改制時的價格，而實際物價水平和人工工資都普遍上漲，造成經營者實際收入相對減少，村委只能以補助或獎勵的形式來維持農田灌溉，給村委帶來嚴重負擔。

（7）社會對小型水利工程管理的重要性認識不足

一個時期以來，農村損毀農水工程，偷盜灌排設備現象比較嚴重，但教育不夠、查處不多。農業的收入占農民總收入的比重越來越少，間接影響到廣大農民投入農田水利建設和管理的積極性。

三、對策意見和建議

1.加大財政投入

本著“建管并重，一建即管”的原則，要切實加大對農田水利工程運行管護的投入。建議市級財政安排專項運行管護經費，引導各地切實加大對農田水利工程管護的投入，從根本上解決農田水利有錢建、無錢管的問題。

2.制定管理辦法

堅持建管并重，積極推行“先建機制、再建工程”，不斷探索完善水利工程分級管理、分類管理、專業管理、集中管理、群眾管理的模式和途徑，加快建立權責明確、精簡高效、制度完善、管理科學的工程運行機制。同時在充分調研的基礎上按照“分級負責、分類管理”的原則，根據農田水利工程的不同性質和特點，從明晰產權、落實責任、加大投入、嚴格考核等方面建立管護制度，真正使農田水利工程長效管護有制度保障、有章可循。

3.優化整合灌區面積

由鎮水利站和灌區所在行政村根據實際情況，對目前面積較小的灌區進行有機整合，報市水利局進行可行性論證通過后實施，保證灌區面積達到一定標準。

4.完善產權改革制度

在原來改革的基礎上，要求經營者對泵站和渠道設施進行投資改造不現實。建議經營者只保留對泵站的經營權，設施改造仍有集體承擔，避免出現設備設施嚴重老化都無人管的現象。另外，可以根據設備使用和維護狀況，建立獎懲制度，一些人為操作原因造成的設備損壞，經鑒定確認后則由經營者承擔。

5.完善水費收繳制度

水費收繳由經營者負責，灌區所在行政村派人協助，妥善處理好各種矛盾和糾紛。水費標準可以視市場情況作相應調整，當物價、人力工資上漲等因素造成水費成本超過原有標準一定比例時，主管水利站和行政村及時組織聽證會，廣泛征求意見，適當調整水費標準。另外，對一些農民自行進行產調的農田，也要明確收費標準。

6.加強基層服務體系建設

加強鎮抗旱排澇服務隊建設，積極推廣村級管水員制度，逐步實現基層水利服務組織的功能多樣化、服務社會化、組織網絡化。培養一批較年輕的泵站經營者或管理者，以鎮為單位建立一支素質高、技術硬的維修養護專業隊伍，更好地為基層服務。

7.建立監督管理體制

由上而下建立泵站運行管理的監督指導體系。市水利局負責技術上的指導，鎮水利站負責測評考核和培訓工作，并定期對泵站設施完好率進行評估，作為泵站改造維修的依據；泵站所在行政村組織用水農民對泵站的運行管理進行監督，對一些損壞泵站設施的行為如偷盜等能及時發現制止的給予一定獎勵

（作者單位：宜興市水利農機局214200）