淮河流域大型水利工程竣工驗收技術鑒定工作實踐與對策探討

汪 洋 于彥博

淮河流域大型水利工程竣工驗收技術鑒定工作實踐與對策探討

汪 洋 于彥博

《水利工程建設項目驗收管理規定》（水利部令第30號，以下簡稱《驗收規定》）明確要求：“大型水利工程在竣工技術預驗收前，項目法人應當按照有關規定對工程建設情況進行竣工驗收技術鑒定。”水利部在2011年、2014年水利建設與管理工作要點中均提出，“出臺竣工驗收技術鑒定管理辦法和鑒定導則，加強竣工驗收技術鑒定管理”，但迄今為止尚未頒布相關辦法和導則。本文在深入了解淮河流域大型水利工程（重點是治淮19項骨干工程，兼顧列入相關規劃的流域大型病險水閘除險加固工程）竣工驗收技術鑒定工作開展情況的基礎上，總結了當前竣工驗收技術鑒定工作的主要做法與成效，指出了存在的主要問題，最后就促進竣工驗收技術鑒定工作進行了探討。

一、總體開展情況

從統計情況看，自《驗收規定》施行以來，治淮19項骨干工程分不同單項工程或項目法人，均按要求開展了竣工驗收技術鑒定工作，詳見表1。

淮河流域及山東半島區域內列入《全國大中型病險水閘除險加固總體方案》的大型病險水閘有72座，目前淮委已完成或基本完成30余座大型病險水閘的初步設計復核工作，均將竣工驗收技術鑒定工作所需的費用納入工程概算，部分已實施的水閘加固工程已經開展竣工驗收技術鑒定工作。

二、主要做法與成效

1.主要做法

自《驗收規定》頒布施行以來，工程竣工驗收主持單位重視技術鑒定工作，大型水利工程均按要求進行竣工驗收技術鑒定，也有個別中型水利工程項目法人積極開展竣工驗收技術鑒定。淮委在《關于進一步加強治淮工程竣工驗收管理工作的通知》（淮委建管〔2011〕197號）中，專門要求治淮工程竣工驗收申請報告附件中應包括竣工驗收技術鑒定報告。流域各省級水行政主管部門也以不同方式督促項目法人按要求開展竣工驗收技術鑒定工作。

項目法人一般采用直接委托或公開招標的方式，選擇有資質（包括工程咨詢甲級、水利設計甲級、蓄水安全鑒定一級等資質）的單位（工程參建單位除外）開展竣工驗收技術鑒定工作。由于水利工程開展竣工驗收技術鑒定時間不長，鑒定費用標準尚無據可依，一般采用雙方協商或設定招標控制價等方式取費。

由于缺乏竣工驗收技術鑒定相關的規程規范，目前對于技術鑒定工作的監督僅限于工作是否開展、是否提交技術鑒定報告，而對于鑒定工作開展的廣度和深度難以作進一步的檢查和要求。

2.主要成效

近年來，通過開展竣工驗收技術鑒定工作，有效促進了水利工程竣工驗收工作，主要表現在：

第一，技術鑒定工作可提升竣工驗收準備工作質量。大型水利工程竣工驗收前，作為工程“總牽頭人”的項目法人面臨的準備事項千頭萬緒，通過開展竣工驗收技術鑒定，幫助項目法人對項目建設全過程進行梳理，對工程的設計、施工質量和工程運行情況進行客觀、公正的第三方評價；對施工過程中出現的問題和缺陷，能夠及時提出意見和建議，避免工程完工后檢查發現問題而無法彌補的局面，最終提出工程竣工驗收技術鑒定意見與建議，可以提升竣工驗收準備工作質量，為大型水利工程項目一次驗收合格奠定基礎。

第二，技術鑒定工作成果可為技術預驗收專家組提供快捷、高效的參考。目前，絕大部分工程技術預驗收安排在竣工驗收的前1天甚至半天開展，時間非常緊張，部分驗收專家甚至無法看完工程建設的相關資料，可能導致驗收工作質量不高。通過查閱技術鑒定報告，可讓技術預驗收專家在短時間內把握工程建設總體情況與存在的問題，然后根據分工就某一專業問題進行深入的查詢與質證。

第三，技術鑒定工作可促進驗收工作回歸工程技術檢查和質量評價的本質。近年來，政府主持的驗收有從“驗收”演變成“驗收會”的趨勢，通過驗收來檢查工程建設質量的功能趨于弱化，使得政府驗收的行政化色彩愈發濃厚。通過在技術預驗收前置竣工驗收技術鑒定環節，可以促使驗收工作回歸工程技術檢查和質量評價的本質。

三、存在的主要問題

1.對竣工驗收技術鑒定工作定位的認識有不同

《驗收規定》施行7年多來，相關配套的竣工驗收技術鑒定管理辦法和鑒定導則遲遲未能出臺，造成主管部門、項目法人對該項工作定位的認識有不同，個別市（縣）級工程項目法人甚至不知道大型水利工程竣工技術預驗收前增設了技術鑒定環節，這加大了技術鑒定工作開展的難度。一種觀點認為，技術鑒定工作主要是服務于技術預驗收專家組，參照工程竣工財務決算審計的方式，鑒定單位應由驗收主持單位選擇確定，由項目法人與鑒定單位簽訂合同，按要求開展鑒定工作，這樣有利于保證鑒定單位“客觀、公正”的第三方主體地位；另一種觀點認為，按照“誰出資、誰受益、誰承擔風險”的原則，鑒定費用由項目法人支付，理應由項目法人通過適當的方式自主選擇鑒定單位，鑒定工作服務于項目法人準備工程竣工驗收的大局。

2.對竣工驗收技術鑒定工作深度和廣度的理解有異議

表1 治淮19項骨干工程開展竣工驗收技術鑒定情況表

不同工程項目法人對于竣工驗收技術鑒定工作深度和廣度的理解差別較大，不利于開展技術鑒定工作。有的工程項目法人認為，技術鑒定工作要對設計進行全面復核，對施工單位自檢、監理抽檢的內容進行進一步抽查復測，對工程運行觀測資料進行分析計算，對工程遺留問題提出處理意見；有的工程項目法人認為，技術鑒定報告僅需參建單位工作或管理報告等資料的摘錄和匯編，無需進行相關的復核和計算。

3.對竣工驗收技術鑒定單位資質和鑒定費用的尺度把握有偏差

調研發現，對鑒定單位資質管理的空白和鑒定費用取費標準的無據可依，造成了項目法人對鑒定工作把握的偏差，加劇了技術鑒定工作的隨意性。

目前，國家現有的法律法規對于竣工驗收技術鑒定承擔單位沒有明確的專項資質要求。《水利水電建設工程蓄水安全鑒定和竣工驗收技術鑒定管理規定》（2007年征求意見稿）提出由具有蓄水安全鑒定資質的單位承擔竣工驗收技術鑒定工作，也有部分單位和專家建議設立水利工程竣工驗收技術鑒定專項資質。當前，項目法人一般選擇至少具備水利工程設計、咨詢、監理、招標代理等1項資質的市場主體承擔技術鑒定工作，也發現個別無任何資質的單位承擔鑒定工作。

由于水利工程開展竣工驗收技術鑒定時間不長，鑒定費用取費標準尚無據可依，一般采用雙方協商的方式取費，取費情況千差萬別。一方面，部分工程初設批復中核除了竣工驗收技術鑒定費用，開展鑒定工作需要擠占項目法人本就十分緊張的建管費，項目法人對此怨聲載道；另一方面，相關資質單位普遍認為鑒定費用偏低，難以調動參與鑒定工作的積極性，這一點在江蘇省進行入江水道整治、分淮入沂整治等3項工程竣工驗收技術鑒定招標連續3次失敗中也有充分體現。

典型調研工程竣工驗收技術鑒定費用統計見表2。

四、有關對策探討

1.抓緊出臺有關規定和導則，進一步規范竣工驗收技術鑒定工作

《驗收規定》中規定竣工驗收技術鑒定為大型水利工程竣工技術預驗收的前置條件，但對竣工驗收技術鑒定的任務與范圍、工作內容、工作程序以及鑒定工作深度等均沒有作出具體的要求。目前，項目法人和鑒定單位主要參照《水利水電建設工程蓄水安全鑒定和竣工驗收技術鑒定導則》（2007年征求意見稿）開展竣工驗收技術鑒定工作，由于該導則尚未正式頒布，且各方對竣工驗收技術鑒定的理解也是仁者見仁，鑒定工作有一定的主觀隨意性，使得鑒定工作為技術預驗收提供技術支撐的作用削弱。因此，亟需頒布有關規定、導則，規范技術鑒定工作，充分發揮技術鑒定在水利工程竣工驗收中的技術支撐性作用。

2.加強竣工驗收技術鑒定承擔單位的資質化管理

具備什么資質的單位能承擔水利工程竣工驗收技術鑒定工作，是項目法人在組織技術鑒定工作中必須考慮的問題。筆者認為，在當前國家不斷減少行政審批事項的背景下，設立專門的竣工驗收技術鑒定資質的可能性微乎其微；由具有蓄水安全鑒定資質的單位承擔竣工驗收技術鑒定工作，存在鑒定單位數量較少（一級資質12家，二級資質46家），易形成區域壟斷，不利于市場競爭。建議在總結竣工驗收技術鑒定工作經驗的基礎上，依托具備水利工程咨詢、設計、監理等1項或多項資質的市場主體，嘗試建立水利行業竣工驗收技術鑒定單位短名單，完善能力評價體系，加強信用評價管理，保證竣工驗收技術鑒定工作質量。

3.科學測算竣工驗收技術鑒定費用并納入工程概算體系

科學測算鑒定費用，制訂鑒定費用取費標準或指導價，并將鑒定費用納入工程概算體系，有利于鑒定工作的良性開展。一方面，對于大型水利工程，以水利工程概預算定額修編為契機，在充分調研的基礎上科學測算不同類型工程竣工驗收技術鑒定費的超額累進費率，并適時發布取費標準或指導價，做到鑒定費用有據可依；另一方面，對于中型水利工程，可參照《建設項目前期工作咨詢收費暫行規定》（計價格〔1999〕1283號）確定的收費標準，按工程咨詢人員工日費用標準和估耗工日計算鑒定咨詢服務費，最終由項目法人和鑒定單位雙方協商確定費用

表2 典型調研工程竣工驗收技術鑒定費用統計表

（作者單位：淮委水利水電工程技術研究中心 233001）

（專欄編輯：周 權）