關于有效改進動物及動物產品獸藥殘留監控計劃的幾點建議

邢嘉琪（中國獸醫藥品監察所，北京海淀100081）

關于有效改進動物及動物產品獸藥殘留監控計劃的幾點建議

邢嘉琪
（中國獸醫藥品監察所，北京海淀100081）

1999年農業部和國家質檢總局聯合發布了《中國動物及動物源食品中殘留物質監控計劃》，并于當年啟動實施了國家年度動物及動物源食品中殘留物質監控計劃。這一計劃由兩大部分組成，一部分是由農業部主導的面向國內市場的動物及動物性產品獸藥殘留監控計劃（以下簡稱監控計劃），另一部分是由國家質檢總局主導的針對出口產品的監控計劃。16年來，經過各方努力，監控計劃逐步得到改進。通過這一計劃，農業系統無論在監控體系建設、人員素質培養、設施設備配備、還是在檢測方法標準制修訂、實驗室管理等方面都取得了明顯成效，監控計劃的實施對我國動物源性食品安全現狀的改善起到了積極作用。

但在多年的計劃實施過程中，在計劃設計制訂、抽樣、檢測和后續的陽性樣品追蹤、處理等各個環節都相繼暴露出了這樣或那樣的問題，突出表現在如下幾個方面：（1）現行的法律法規不具體，可操作性差，與其他相關法規間的系統性與協調性不強，有時甚至相互沖突。雖然被稱為歷史上最嚴的新食品安全法即將開始正式實施，但是關于動物及動物源食品中殘留物質監督抽檢和風險監測等的相關管理辦法和實施細則尚未出臺；（2）檢測數量少，覆蓋率低，按照國際慣例和年屠宰量測算，目前的檢測數量與殘留監控目標相比相差甚遠；（3）抽樣人員變動大，有些缺乏系統培訓，所抽樣品代表性不強，不能反映動物產品獸藥殘留的實際狀況；（4）受檢測方法等原因制約，監測的獸藥品種的確定不是建立在風險評估的基礎之上，不是總能跟進社會關注熱點，及時對新出現的違禁或非法添加物進行監測；（5）包括禁用物質、獸藥MRL等在內的動物源食品安全標準修訂不及時。檢測方法標準體系混亂，一些方法可操作性差，缺乏多殘留檢測方法，缺乏新發布方法標準培訓；（6）現行的陽性樣品追溯制度可操作性不強，監督執法力量不足，對違法行為的處罰打擊力度不夠。針對這些問題，考慮監控計劃相關各方的意見建議，國外發達國家或地區的經驗，以及本人對計劃的認識和從事這方面工作的體會，現就如何改進、完善這一計劃提出如下意見建議。

1　建立健全相關法律法規

目前與殘留監控計劃直接相關的法律法規主要包括1999年發布的《中國動物及動物源食品中殘留物質監控計劃》、2004年發布的《獸藥管理條例》和2006年11月1日開始實施的《中華人民共和國農產品質量安全法》等。這些法規發布時間較早，由于歷史的原因，不可能完全涵蓋今天殘留監管中遇到的所有問題。另外，由于上述法規條文過于籠統，內容不夠翔實，基本是一些概要性規定，致使其在實踐中難以操作。可以發現，許多監控計劃具體實施過程中，特別是抽樣環節和后續陽性樣品追溯、處罰環節出現的問題，往往在法規中找不到如何解決這些問題的法律依據。可以說，計劃實施過程中出現的多數問題都可以追溯到法律法規不健全這一根本原因。業內人士普遍認為，現行法規已不能適應當前我國動物產品質量安全監管的需要，非常有必要對其進行適時的完善、補充和修改，以達到實施國家殘留監控計劃的目的。

2015年4月24日，十二屆全國人大常委會第十四次會議表決通過了新修訂的食品安全法，實行5年的食品安全法完成了首次修訂并將于10 月1日開始正式實施。相對于老法，新法彌補了原食品安全鏈條斷裂式管理的缺憾，增加了食品生產環節的內容，實現了從農田到餐桌全鏈條覆蓋，從法規層面為食品安全鏈條全程追溯創造了良好條件。按照新食品安全法，國家食品藥品監管總局6月8日發布了《食品藥品監管總局關于做好食品安全抽檢及信息發布工作的意見》[食藥監食監三（2015）64號]，根據這一意見，食藥監部門將采取交叉抽樣、異地抽樣或專項抽樣的方式開展畜禽及水產品中獸藥殘留、非法添加和污染物等安全性指標的抽檢，并于每月10日前由食藥監總局向社會公布上月抽檢結果分析情況。面對新形勢，農業系統執行了16年的監控計劃必須做出實質性改進調整，而建立健全相關法規是改進調整的第一步。

建議相應法規修改應體現以下幾方面的內容：（1）理清殘留監控的目的，強調對國內的動物及動物源食品中殘留物質的監控與對出口動物及其產品的殘留監控同等重要；（2）建立風險分析機制，以風險評估數據為基礎確定監測藥物品種，強調對常用藥監控的重要性；（3）增加相應條款以從政府財政上保障最少抽樣量與國際接軌；（4）加強國家獸藥殘留基準實驗室管理，補充完善其職能，強調其在動物性食品獸藥殘留基礎理論研究、殘留檢測方法建立等方面的首要作用，明確參檢的省級獸藥檢測機構的職責及其保障措施；（5）制定詳細的動物源食品檢查法規，特別細化抽樣、后續監管（包括陽性樣品追溯）及處罰環節的相應條款，使其具可操作性。可借鑒美國的《聯邦肉類檢查法》、《禽類產品檢查法》和《蛋產品檢查法》以及加拿大的《魚類檢查法》等；（6）參考新食品安全法，加重殘留違法犯罪行為的刑事、行政、民事法律責任，增設監管部門問責制度，規范各級監管部門的監督檢查行為，明確各種未嚴格履行職責，甚至不作為的行為應承擔的法律責任。

2　打破現行的“當地采樣，當地檢測”的計劃實施模式，提高監控效率和監測水平

多年來，年度監控計劃一直沿用“當地采樣，當地檢測”的模式進行，這種將各地計劃機械拼湊形成的國家計劃雖然一定程度上可以節約監測成本，但所產生的負面結果也是不言而喻的。

有文獻顯示，農業系統近年來畜禽產品殘留超標率一直維持在較低水平，這反應出我們多年的工作努力見到了成效。但是有時過低的超標率不免會使人們對其真實性、代表性產生質疑。固然，造成超標率偏低的原因是多方面的，監控范圍覆蓋不廣，抽檢數量偏少，頻率偏低等都是可能的因素，但普遍認為，“當地采樣，當地檢測”的這種設計模式本身由于所滋生的地方保護主義，某種程度上也造成了超標率偏低。建議除在法規層面規范抽樣行為，明確抽樣人所承擔的法律責任外，監控計劃宜采用省際間交叉抽樣，或結合檢測，按藥物類別組織專項人員抽樣的方式完成送檢樣品的抽取以提高所抽樣品的代表性，達到實施監控計劃的目的。

在檢測環節，目前畜禽產品監控計劃參檢單位34個，其中1個國家級獸藥殘留基準實驗室，2個部級檢測機構，31個包括兵團在內的省級獸藥殘留檢測機構，也就是說省級獸藥殘留檢測機構除西藏外全部承擔了監控計劃的檢測任務。應該說，不同的省級檢測機構的檢測能力和水平是不同的，有些是不能代表國家級水平的。建議將能夠代表國家級水平的省級殘留檢測機構納入監控計劃，再參考歐盟的做法，按檢測的藥物品種將省級機構實驗室進行分工，使某一實驗室的檢測項目相對固定。這樣的相對固定不僅有利于固定藥物品種的研究、開發、殘留檢測方法的建立等，而且可以使實驗室更具責任意識，標準品的供應管理更加科學有效，同時可以一定程度上化解“當地采樣，當地檢測”所帶來的弊病。

建議省級機構實驗室分工與4個國家基準實驗室分工（參見農業部公告第1624號）掛鉤，形成以國家基準實驗室為領隊的隊伍，開展一定范圍內的藥物研發和檢測工作。國家基準實驗室在技術上對省級實驗室進行指導、培訓，并以隨機復核檢測結果的方式參與監控計劃的檢測。

3　建立各監管機構間分工明確、協調一致的食品安全管理體制，整合現有資源，充實完善監控計劃

普遍認為，年度監控計劃目前維持的每年1.2～1.3萬批的監測樣品數量遠不能反應我國如此規模飼養動物及其上市產品的獸藥殘留實際狀況。解決這一問題，除了在法規修訂中增加相應條款以保障最少抽樣量與國際接軌，以及現階段每年爭取增加國家財政支持外，有效整合現有資源，無疑是提高國家整體殘留監控效率的一條更為經濟、便捷、有效的途徑。

據調查，農業系統畜禽產品獸藥殘留監測工作存在多頭管理的現象。目前，除上述計劃外，部畜牧管理部門主導的養殖環節違禁物質監測計劃、生鮮乳質量安全監測計劃，部獸醫管理部門主導的屠宰環節違禁物質（主要為β-受體激動劑類）監測計劃、部農產品安全監管部門主導的畜禽產品安全例行及拉網式監測以及相關的，由部畜牧管理部門主導的飼料質量安全監測，在監控對象和監測目標等方面均有重復，現有的資源未能有效整合，影響了獸藥殘留監測工作的整體效率，并使同時承擔幾個計劃的省級殘留檢測機構承擔了不必要的壓力。建議農業部整合現有資源，統籌設計安排畜禽產品獸藥殘留監控工作，實現檢測結果信息共享，提高國家的整體殘留監控效率。

在整合現有資源的同時，在現有計劃的基礎上，建議增加“預警監測計劃”。多年來，計劃中監測藥物品種的選擇主要依據已發布的殘留檢測方法，也就是說，什么藥物品種有方法可進行檢測，就監測什么藥物品種。2014年年度監控計劃推薦方法覆蓋藥物品種113個，雖然與1999年第一個監控計劃的18個相比有了很大進步，但由于監控藥物的確定不是建立在風險評估的基礎之上，所以近年來發現的一些已列入禁用物質目錄的品種，如賽庚啶、可樂定（農業部公告第1519號）及2011年新發現的巴氯芬等使用情況嚴重的非法添加物未能及時列入監控計劃的監控范圍。通過“預警監測計劃”可以加快賽庚啶等的殘留檢測方法的制定，然后根據預警監測結果考慮是否列入例行監測計劃中。

4　加強教育與培訓

應該說，政府主管部門除立法、制標、監督外，對各級監管人員、產業界、消費者和其他利益相關者進行食品安全教育與培訓也是其一項重要職責。在歐盟，對各成員國政府相關機構監管人員進行培訓被以法規的形式固定下來。根據Regulation（EC）No 882/2004，歐盟委員會組織的，相關培訓（第三國，特別是發展中國家可以參加），主要內容包括共同體關于飼料與食品的法律法規、動物健康與動物福利的法律法規；監控方法和技術（如監控體系審計等）；進口物品監管；飼料食品生產、加工和市場經營方法和技術等。在美國，美國食品藥品管理局（FDA）的一項職責是讓食品生產商和消費者了解食品的安全使用方法；美國食品安全檢驗局（FDA）則設有專門的食品安全教育處，著名的“肉禽熱線”就是其開設的；此外，美國農業部還設有州際研究、教育和拓展合作局（CSREES），負責與大學合作，制定以農民和消費者為對象的食品安全研究與教育計劃。與這些發達國家或地區相比，我國的食品安全教育重視不夠，甚至有些政府監管者自身也缺乏相應的培訓，這可能也是造成監控計劃在我國未能充分發揮它的監控作用的原因之一。

實施“從農田到餐桌”各環節有效的教育與培訓，提高全體國民的意識、素質說到底是改善我國動物源食品安全狀況的根本所在。建議相關部門從職能設計、體系建立、教育培訓規劃和方式等方面填補、改進相關工作。

參考文獻：

[1]農業部，關于發布《中華人民共和國動物及動物源食品中殘留物質監控計劃》和《官方取樣程序》的通知，農牧發[1999]8號，1999.

[2]第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議修訂，中華人民共和國食品安全法，http://www.gov.cn，2015.

[3]國家食品藥品監管總局，《食品藥品監管總局關于做好食品安全抽檢及信息發布工作的意見》，食藥監食監三[2015]64號，2015.

[4]國家食品藥品監管總局，《食品安全抽樣檢驗管理辦法》，國家食品藥品監督管理總局令第11號，2014.

[5] USA，Federal Meat Inspection Act，21USC，Chapter 12，http://www.fda.gov/opacom/laws/meat.htm.

[6] USA，Poultry Products Inspection Act，21USC，Chapter 10，http://www.fda.gov/opacom/laws/pltryact.htm.

[7] USA，Egg Products Inspection Act，21USC，Chapter 15，http://www.fda.gov/opacom/laws/eggact.htm.

[8] CANADA，Fish Inspection Regulations，http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/C.R.C.-c.802/FullText.html.

[9]農業部.國家獸藥殘留基準實驗室藥物殘留檢測范圍，農業部公告第1624號，2011.

[10]農業部.禁止在飼料和動物飲水中使用的物質，農業部公告第1519號，2010.

收稿日期：2015-09-09