街道辦改革的存廢博弈

街道辦的“事”與“權”

2009年6月份，成都市新鴻路街道辦事處公布了一份權力清單，共有417項權力。這個結果甚至嚇了街道辦官員一跳。一位街道辦副主任說，他們自己都沒想到會有那么多權力。

上世紀90年代，中國曾經歷過一輪街道辦權力的擴張。當時，中國的城市漸漸從單位制體制走出，大量“單位人”走向社區，街道的工作一時呈噴薄之勢。但與之相關的權力配置，卻依然停留在計劃經濟時代，“事”與“權”之間的矛盾凸顯。這一景象，很像如今的社區問題。

為緩解上述矛盾，各地紛紛向街道辦“放權”。1997年，上海市通過了《街道辦事處條例》，推動市、區兩級政府及職能部門的權力向街道辦下放。

北京市則賦予了街道辦對轄區管理總負責的地位。街道辦對職能部門的派出機構具有領導權或統籌協調權，同時具有綜合執法權。

上述改革在全國產生了很大影響。它標志著中國“兩級政府，三級管理”（即市、區兩級政府，市、區、街道三級管理）體制的形成，這一體制一直延續至今。

改革帶來另一個問題，放權過程中，街道辦的權力清單日益拉長，漸有成為一級政府之勢，“權”越來越大的同時，“事”卻越來越少。

區里交給街道辦的事情——不管是管理與服務事項，大多與居民有關。現實中這些事項往往被交給與居民聯系更近的社區來做。這導致了街道和社區職能的高度重疊，街道蛻化為區政府和社區之間的“二傳手”。

“事”下放到社區，但相關的“財”權卻沒有放下去。區里下撥的經費，往往留在了街道辦。形成了一個“財”與“事”之間倒掛的局面：不做事的街道辦財力豐厚，做事的社區卻財力稀薄。

除了掌“權”之外，街道辦越來越無事可做。銅陵市民政局副局長王世平告訴《中國新聞周刊》，到了后來，街道辦所做的主要工作只剩下一項，即招商引資。

王世平說，在當地，一個管轄五六萬人、八九個社區的街道，每年的運轉經費有一兩千萬元，而分到每個社區的運轉經費，一年才幾萬塊錢。

沒錢的社區怨聲載道，權錢在握的街道辦則成為腐敗的一個重要源頭。北京市一位曾擔任街道辦副主任的基層官員告訴《中國新聞周刊》，在一些轄區內經濟實體較多的街道，其一把手的經濟動員能力，甚至比區長還大。

撤銷與恢復

2000年11月，民政部頒布《關于在全國推進城市社區建設的意見》，提出“改革城市基層管理體制和運行機制”。此后幾年，青島、南京、北京、武漢等地相繼試點改革街道辦。

最初，試點地區大多嘗試撤銷或改造“街道辦”：青島和南京撤消了一個街道辦，由社區直接對接區政府；北京則設立了一個街道級的社區組織，把街道“改造”成為一個社區；武漢的“百步亭模式”，則以一個半行政半自治的“管委會”取代了街道辦。

街道辦被撤后，其原有的職能被“肢解”：一些管理職能上移，交給區相關職能部門，其服務職能則下放至整合后的社區。社區成立服務中心，承載這些下放的職能。

由于街道的很多職能此前已經轉移給社區，所以這一改革最大的變化不在“事”上，而在“人”上。為了減少改革的阻力，從街道分流到社區的人員，通常會在身份和待遇上維持原狀。

北京的魯谷社區對街道辦進行改造，使其蛻化為“社區”，改造的核心，是剝離部分職能。

在這次改革中，魯谷社區共讓渡了28項職能，比例達26%。其中9項讓渡給相關職能局，6項轉給社區自治機構，6項轉給社保所，合并職能6項，撤銷1項，另有1項轉為市場化運作。

職能減少了，機構也相應減少。整合后的魯谷社區，內設機構減少了73%，公務員編制減少了57%，處級干部減少了40%。中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員陳雪蓮曾做過測算，通過這一改革，魯谷社區每年節約行政開支200余萬元。

2004年，在魯谷社區所在的北京市石景山區網上評議政府榜上，該社區名列第一。2006年，“魯谷模式”推廣到北京市石景山全區。

但2011年8月，石景山區向轄區內除魯谷以外的8個街道下發通知，要求它們重新拆分曾模仿魯谷而合的機構。此舉被認為“魯谷模式”的推廣遇阻。魯谷社區自身也在發生著一些變化：到2011年底，其處級領導已由改革之初的6人，增至12人。其事業編制的人數也大幅增長。

與魯谷社區“齊步走”的國內其他幾個試點，也都陷入類似的困境。南京淮河路街道辦事處被撤銷4年多后，被迫恢復，并入另一個街道。

市委書記的思考

就在街道辦改革陷入低谷時，安徽銅陵——一座長江中下游南岸的小城，開始了新的嘗試。

2009年，銅陵市委書記姚玉舟開始提出街道辦改革。有一次他問及一個街道每年要花多少錢，相關官員答復說好幾百萬。姚是社區研究的能手，在中央黨校學習時，他的論文就是關于社區建設。得知現狀后，姚玉舟說，一個街道沒有什么事還要花那么多錢，要對其存在的利弊進行研究。該市民政局隨之開始展開調研。

除了費用的考慮，姚玉舟還從管理與自治的收益對比方面思考這場改革。他說，在居民自治程度較高的西方國家，居民參與社會的自覺意識比較強，打小孩都會有鄰居報警。這樣政府的管理成本就會很低。“自律的成本是最小的。而自治產生自律”。

2010年8月，該市銅官山區撤銷了全部6個街道，將49個社區撤并為18個，對上直接面對區政府。

與此前其他地區的改革相似，官山區的街道辦撤銷后，原有的城管等執法職能上交至區職能部門，原有的公共管理、服務及審批職能則下沉到社區。調整后的社區設立一個公共服務中心，來承接這些職能。

銅陵市社區辦主任畢茂東告訴《中國新聞周刊》，該市的改革突出了對居民的服務。在這方面，他們有一個“網格化”的制度設計：在社區內，300位居民被分成一個網格，由一位社區工作人員對口服務，這是他們工作之外的“課外作業”。服務的效果，由第三方機構定期評估，結果與工作人員的績效工資掛鉤。

2011年7月，銅陵將另一個主城區獅子山區的4個街道撤銷。至此，“街道辦”從這座城市完全退出。

第二個街道辦？

2011年7月，民政部將銅陵官山區確定為全國社區管理和服務創新試驗區。當年9月份，民政部基層政權和社區建設司副司長王金華在接受媒體采訪時表示，銅陵的探索符合社會發展趨勢和要求，民政部將在銅陵改革效果評估的基礎上，決定是否推廣。

在上述采訪中，王金華同時表示，街道辦的撤銷是一個趨勢。

“趨勢”的說法引發了基層強烈關注。媒體報道稱，有的街道辦工作人員已經開始擔心自己的飯碗。隨后，北京、上海、廣東、深圳等地紛紛表態：不會撤銷街道辦。

一位多年跟蹤街道辦改革的學者告訴《中國新聞周刊》，民政部和地方政府的表態，展現了這場改革的兩股力量：在加強和創新社會管理工作中負有重要職責的民政部，希望推動此事，而對改革的后果顧慮重重的地方政府，則傾向于謹慎從事。這位學者說，街道辦改革一事，至今沒有在國家層面提過，只是民政部在推動。

事實上，地方政府的反彈式表態后，民政部很少再有此類表態。

銅陵市民政局副局長王世平告訴《中國新聞周刊》，民政部現在對銅陵模式的態度是：該模式適合在中小城市推廣，而大城市尚須另辟蹊徑。這是因為街道辦撤銷以后，大城市與中小城市的區政府在管理上的承受力不同：小城市人少地小，區政府支撐無礙，而像北京這樣的大城市，一個街道辦管轄的范圍，有的相當于一個區甚至一個市，撤銷以后，區政府能不能管得過來。

這涉及到這項改革的一個深層次問題：政府職能不轉變，機構改革能走多遠？“一個手伸得太長的政府，往往傾向于機構擴張。這個思維方式不改變，就不會有實質性的機構改革。”上文提到的學者說。

來自區政府的壓力，已經開始在銅陵蔓延。該市社區辦主任畢茂東告訴《中國新聞周刊》，那些習慣于對街道辦下達指令的區級職能部門，正在向社區下達五花八門的指令。“現在布置的任務不是少了，而是更多了。”有人擔心，這些掌握著人、財、物大權的區政府，會不會把社區改造成第二個街道辦？

（摘自《中國新聞周刊》）