關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督程序完善之思考

張云霄（北京市朝陽區(qū)人民檢察院）

關(guān)根選（河南省靈寶市人民檢察院）

為進一步加強對檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的外部監(jiān)督，積極回應(yīng)“監(jiān)督者由誰來監(jiān)督”的質(zhì)疑之聲，自2003年9月起，最高人民檢察院在全國范圍開始試點推行人民監(jiān)督員制度。這項具有中國本土特色的司法性制度雖歷經(jīng)十余年的探索、發(fā)展和完善，但是仍然是一項“新鮮事物”，尤其是此項制度中關(guān)于監(jiān)督程序完善的問題成為新一輪司法改革熱議的問題之一。

截至目前，在國家層面上涉及到人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的規(guī)定主要有三個規(guī)范性文件：其一，2003年9月2日最高人民檢察院第十屆檢察委員會第九次會議通過、2004年7月5日最高人民檢察院第十屆檢察委員會第二十三次會議修訂《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱2004年《規(guī)定》），這一規(guī)范性文件標志著人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的初步確立；其二，2010年10月26日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第四十五次會議通過的《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱2010《規(guī)定》），這一規(guī)范文件標志著人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的發(fā)展和完善；其三，2015年2月27日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議審議通過的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡稱2015年《方案》），這一規(guī)范性文件從中央層面對人民監(jiān)督員監(jiān)督程序進一步全面深化。本文主要圍繞上述文件中人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的相關(guān)規(guī)定，提出相關(guān)完善建議。

一、關(guān)于監(jiān)督啟動程序完善的問題

監(jiān)督啟動程序是人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責的開端和起點，監(jiān)督啟動程序設(shè)計科學合理與否，直接影響到后續(xù)監(jiān)督程序的效果。從表一比照，不難發(fā)現(xiàn)當前人民監(jiān)督員監(jiān)督啟動程序的主體為檢察機關(guān)，即使2010年《規(guī)定》賦予了人民監(jiān)督員可以要求啟動監(jiān)督程序的權(quán)利，但是最終決定權(quán)還是在檢察機關(guān)（檢察長），人民監(jiān)督員的監(jiān)督只是一種被動地、消極地“接受式”監(jiān)督，監(jiān)督效果也可想而知。

表一：人民監(jiān)督員監(jiān)督啟動程序的相關(guān)規(guī)定

根據(jù)訴訟原理，監(jiān)督啟動程序大致可以分為兩種：一種是“依職權(quán)啟動監(jiān)督”，即有監(jiān)督權(quán)力的機關(guān)或者個人依照法定賦予的職權(quán)對相關(guān)單位或者個人的行為活動啟動監(jiān)督程序；另一種是“依申請啟動監(jiān)督”，即有監(jiān)督權(quán)力的機關(guān)或者個人根據(jù)案件相關(guān)人員的申請而開啟對案件相關(guān)情況的監(jiān)督。就目前我國司法體制安排而言，檢察機關(guān)作為監(jiān)督程序啟動主體之一是合理的，畢竟此項改革的發(fā)動者正是檢察機關(guān)。但是，與此同時，可考慮增加人民監(jiān)督員主動啟動程序，即人民監(jiān)督員在履職過程中，認為應(yīng)當啟動監(jiān)督程序的，可以主動啟動監(jiān)督程序，從而進一步調(diào)動人民監(jiān)督員的積極性，增強人民監(jiān)督員監(jiān)督的主動性。

筆者認為，隨著人民監(jiān)督員制度逐步由“檢察體制內(nèi)”向“檢察體制外”發(fā)展過渡，人民監(jiān)督度員制度自身價值功能更加獨立，此時，可以考慮將犯罪嫌疑人以及案件相關(guān)人員申請啟動監(jiān)督程序納入到人民監(jiān)督員監(jiān)督啟動程序中來，即犯罪嫌疑人以及案件相關(guān)人員認為由于檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪而導(dǎo)致權(quán)益受損，可以請求向人民監(jiān)督員請求啟動監(jiān)督程序，進一步拓展啟動監(jiān)督的范圍，使檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的外部監(jiān)督力量進一步增強。但是，需要強調(diào)的一點是，完善監(jiān)督啟動程序必須找準與司法獨立之間的一種平衡機制，“既不至因司法的獨立性而使訴訟失去民主監(jiān)督的條件，又不至因強調(diào)監(jiān)督而使訴訟受到某些不正當干預(yù)。①顧培東：《社會沖突與訴訟機制（修訂版）》，法律出版社2004年版，第208 頁。”

二、關(guān)于監(jiān)督審查程序完善的問題

監(jiān)督審查程序是人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的核心環(huán)節(jié)，因為在這一環(huán)節(jié)正是人民監(jiān)督員監(jiān)督意見醞釀和形成的最直接和最具有決定性意義的環(huán)節(jié)。從表二的內(nèi)容分析來看，當前人民監(jiān)督員監(jiān)督審查程序主要存在兩個問題：第一，此種監(jiān)督審查程序主要是一種“聽取匯報式”的行政性監(jiān)督程序，雖然人民監(jiān)督員的議事程序始終是在一個相對獨立和封閉的環(huán)境下對案件進行審查，可以有效排除來自外界不良因素的干擾，但是人民監(jiān)督員的這種行政性監(jiān)督方式所接觸的信息大部分都是檢察機關(guān)承辦人員的“一面之詞”，而當事人意見表達在無形中就自然缺失了，在這樣的作用之下，人民監(jiān)督員與檢察機關(guān)對監(jiān)督事項很容易產(chǎn)生所謂的“共鳴”，形成相似的預(yù)判②陳衛(wèi)東：《人民監(jiān)督員制度的困境與出路》，《政法論壇》，2012年第4 期，第125 頁。。第二，在監(jiān)督審查過程中，檢察機關(guān)能否向人民監(jiān)督員提供相關(guān)主要證據(jù)材料？通過表一的比照發(fā)現(xiàn)，經(jīng)歷了“提供證據(jù)——提供證據(jù)材料——提供證據(jù)”這樣一個變化過程，其實這反映出人民監(jiān)督員知情權(quán)和案件保密需求之間確實存在一定的緊張關(guān)系，而如何處理好這對關(guān)系，是接下來在設(shè)計監(jiān)督審查程序過程中必須要審慎對待的問題之一。

表二：人民監(jiān)督員監(jiān)督審查程序的相關(guān)規(guī)定

客觀而言，目前人民監(jiān)督員的監(jiān)督其實還是是一種具有司法性質(zhì)的社會監(jiān)督。根據(jù)刑事訴訟基本原理，監(jiān)督的最本意就是“察看”和“督促”③但偉：《正確認識人民監(jiān)督員制度切實推進檢察改革》，《人民檢察》，2004年第5 期。，而監(jiān)督最基本要求就是監(jiān)督者站在中立、全面和客觀的立場上，采用“聽審”的方式，在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上，作出自己的內(nèi)心確信。而上述監(jiān)督審查程序顯然并未完全符合監(jiān)督的本源要求。為此，筆者建議，基于我國當前的司法體制和制度，在人民監(jiān)督員監(jiān)督議事程序中可以適當考慮增加“聽審”的相關(guān)色彩，即人民監(jiān)督員在監(jiān)督過程不僅應(yīng)當聽取檢察機關(guān)案件承辦人的有關(guān)匯報，還應(yīng)當聽取犯罪嫌疑人及其近親屬或者其委托的律師以及其他案件相關(guān)人的意見和看法，為形成最后的內(nèi)心確認做好充分的準備。

但是，從長遠的發(fā)展角度來看，筆者認為，正如美國學者邁克爾·貝勒斯所說：“當事人應(yīng)富有影響地參與司法機關(guān)解決爭執(zhí)的活動。④［美］邁克爾·D·貝勒斯：《法律的原則——一個規(guī)范的分析》，張文顯譯，中國大百科全書出版社1996年版，第34 頁?！比嗣癖O(jiān)督員監(jiān)督審查程序還是應(yīng)嚴格遵循司法規(guī)律和程序正義的相關(guān)要求，引入“聽審對抗”模式，由人民監(jiān)督員居中監(jiān)督和審查，檢察機關(guān)和犯罪嫌疑人可以就焦點問題展開辯論，充分發(fā)表各自觀點；與此同時，允許證人、鑒定人等案件相關(guān)人員發(fā)表自己的意見，真正做到“兼聽則明”，防止“偏信則暗”。對于人民監(jiān)督員知情權(quán)和案件保密需求之間的關(guān)系問題，筆者認為，從充分保障人民監(jiān)督員知情權(quán)的角度出發(fā)，應(yīng)當檢察機關(guān)承辦人員應(yīng)向人民監(jiān)督員出示與監(jiān)督事項相關(guān)的所有證據(jù)材料，但是同時也應(yīng)采取以下配套舉措：第一，人民監(jiān)督員在履行監(jiān)督職責之前應(yīng)簽訂比如《案件保密責任書》、《案件保密承諾書》，從源頭防止泄密發(fā)生；第二，人民監(jiān)督員在履行監(jiān)督職責過程中一旦出現(xiàn)了泄密問題，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)之后應(yīng)及時通知相關(guān)司法行政機關(guān)，并追究其相關(guān)責任。

三、關(guān)于監(jiān)督評議和表決程序完善的問題

監(jiān)督評議和表決程序是人民監(jiān)督員在對案件進行審查判斷的基礎(chǔ)上，達成內(nèi)心確信和形成監(jiān)督意見的最終環(huán)節(jié)⑤為什么國外的陪審團制度與其審判制度和檢察制度相比較融洽，顯示出強大的生命力？其關(guān)鍵在于其陪審團與法官和檢察官的分工比較合理，來自大眾的陪審員只就事實作出判斷，而法官和檢察官則對法律適用作出判斷。參見賈朝陽：《人民監(jiān)督員制度》，《國家檢察官學院學報》，2005年第1 期。。通過表三，可以發(fā)現(xiàn)，相對于2010年《規(guī)定》而言，2015年《方案》中并未設(shè)置“人民監(jiān)督員集中評議”這一環(huán)節(jié)，而是著重強調(diào)人民監(jiān)督員對于案件的評議和表決應(yīng)當獨立進行。這樣的程序設(shè)置合理之處就在于：更加充分保證了每位人民監(jiān)督員在審查案件之后的內(nèi)心確認形成不受外界干擾，避免以“集體評議”代理“個人思考”、以“集體意見”替代“個人意見”。但是，在相對封閉狀態(tài)下的人民監(jiān)督員評議和表決程序還是需要組織和協(xié)調(diào)的。此外，通過表一，還可以發(fā)現(xiàn)人民監(jiān)督員監(jiān)督評議和表決具有全面性，不僅涉及到案件事實，而且還涉及到法律適用問題，就目前而言，對法律適用問題要作出評議不免有些勉強。

表三：人民監(jiān)督員監(jiān)督評議和表決程序的相關(guān)規(guī)定

綜上所述，從長遠的發(fā)展角度來看，人民監(jiān)督員監(jiān)督評議和表決程序可采取以下改進舉措：一是可以考慮采取隨機抽選的方式確定一名主持人，而主持人只對表決和評議的程序進行負責，比如宣布評議開始和結(jié)束、發(fā)放和收回《人民監(jiān)督員表決意見書》、匯總和統(tǒng)計表決結(jié)果等，但是不在評議和表決中發(fā)表任何個人關(guān)于案件處理的傾向性意見和看法，不干涉人民監(jiān)督員各自評議和表決的具體內(nèi)容。二是可考慮借鑒國外關(guān)于陪審團的成功因素⑥陳衛(wèi)東：《轉(zhuǎn)型與變革：中國檢察的理論與實踐》，中國人民大學出版社2015年版，第416 頁。，來科學確定人民監(jiān)督員評議和表決事項，將人民監(jiān)督員的評議和表決事項主要限定在案件事實判斷方面，避免使其就專業(yè)性的法律適用問題作出判斷，從而切實保障人民監(jiān)督員監(jiān)督的質(zhì)量和效果。

四、關(guān)于監(jiān)督復(fù)核和復(fù)議程序完善的問題

當人民監(jiān)督員對案件審查之后進行評議并形成最終表決意見，而檢察長和檢察委員會經(jīng)審查后均不同意人民監(jiān)督員表決意見，并向人民監(jiān)督員作出了必要說明，但是參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對此仍持有異議，針對這一情況該如何處理？其實，這涉及到人民監(jiān)督員制度中關(guān)于監(jiān)督救濟程序這一問題。通過對表四的內(nèi)容梳理，可以發(fā)現(xiàn)人民監(jiān)督員監(jiān)督救濟程序無非兩種：一種是“上級復(fù)核”，即上一級檢察機關(guān)審查所上報的人民監(jiān)督員表決意見；另一種是“同級復(fù)議”，即接受監(jiān)督的檢察機關(guān)就人民監(jiān)督員表決意見再次予以審查。就目前而言，處于探索實踐階段的人民監(jiān)督員制度，在不與我國《憲法》、《刑事訴訟法》以及其他相關(guān)法律相抵觸的情況下，無論是“上級復(fù)核”還是“同級復(fù)議”，其實都是再一次給予檢察機關(guān)以善意的“提醒式監(jiān)督”，以便使得檢察機關(guān)對于職務(wù)犯罪案件的查辦作出科學慎重的決定。

表四：人民監(jiān)督員監(jiān)督復(fù)核和復(fù)議程序的相關(guān)規(guī)定

但是，從長遠的角度來看，隨著人民監(jiān)督員制度深化發(fā)展以及我國法律制度不斷健全，應(yīng)從根本上完善監(jiān)督救濟程序，切實增強人民監(jiān)督員監(jiān)督的剛性效力，實現(xiàn)由人民監(jiān)督員“權(quán)利性監(jiān)督”向“權(quán)力性監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。正如有學者所言：“如果不賦予其（人民監(jiān)督員制度）相應(yīng)的司法強制效力，對被監(jiān)督者就不會產(chǎn)生任何強大的威懾，監(jiān)督的作用恐怕就要打上大大的問號，難以起到正本清源的功效。⑦卞建林等：《推動人民監(jiān)督員制度立法》，《檢察日報》，2015年3月26日?！睘榇耍P者建議，第一，可考慮將2015年《方案》中“可以提請人民檢察院復(fù)議一次”改為“應(yīng)當提請人民檢察院復(fù)議一次”；第二，如果經(jīng)過復(fù)議，人民監(jiān)督員還是不同意檢察機關(guān)的處理決定，就應(yīng)當啟動上級檢察機關(guān)的復(fù)核程序，讓人民監(jiān)督員具有提起復(fù)核的絕對主導(dǎo)權(quán)。第三，考慮到上下級檢察機關(guān)在查辦職務(wù)犯罪時候往往保持較為密切的關(guān)系，容易形成相同或者相似的處理結(jié)果和意見，當人民監(jiān)督員對上級檢察機關(guān)的復(fù)核不滿意時，可以提請二級復(fù)議，從而最大限度地保障人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)力。

英國著名學者培根曾說過：“對于一切事物，尤其是最艱難的事物，人們不應(yīng)期望播種與收獲同時進行，為了使它們逐漸成熟，必須由一個培育的過程?！睂τ谶€處于在探索和發(fā)展階段的人民監(jiān)督員監(jiān)督程序而言，今后還需要更多地更長時間地頂層設(shè)計、實踐檢驗和經(jīng)驗積累，而在“依法治國”的歷史進程中，進一步深化人民監(jiān)督員制度改革和推進人民監(jiān)督員制度立法，才是人民監(jiān)督員監(jiān)督程序完善的根本保障，也才能真正實現(xiàn)在中國本土構(gòu)造中結(jié)出制度成熟之果。