新型城鎮化治理模式選擇

羅光華

【摘要】城鎮化是復雜的系統工程，必須變傳統城鎮化治理的“政策之治”為新型城鎮化治理的“制度之治”。從碎片化改革到整體性制度創新是其理性路徑選擇。文章提出，通過制定和執行城鎮化戰略規劃、加強與城鎮化相關領域的重點制度改革、完善城鎮化的制度監管體系等措施，跨越運動式城鎮化陷阱，實現新型城鎮化的“制度之治”。

【關鍵詞】新型城鎮化 治理模式 制度化治理

【中圖分類號】F292 ? ? ? ? ? ? ? ?? 【文獻標識碼】A

城鎮化治理模式指的是在城鎮化發展過程中，應該采取什么運作機制、運作過程和運作方式等一系列問題。學術界對于城鎮化的研究大多從歷史沿革、發展特征、發展路徑等角度展開，本文從城鎮化治理模式這一視角出發，對傳統城鎮化發展中的一些現實問題進行探討。

“偽城鎮化”：傳統城鎮化面臨的多重陷阱

我國傳統城鎮化道路走的是一條“自上而下”的道路，雖然使部分農民實現了市民化，但是他們游走在城市和農村之間，成為了“兩棲化”的邊緣人。這種發展模式與一些現實問題相互作用，慢慢演化成城鎮化陷阱。

“半”城鎮化陷阱。城鄉二元結構下，“半”城鎮化演化成中國城鎮化的主要狀態。“半”城鎮化狀態指的是：第一，基本公共服務差異化。我國城鎮化的各項建設主要投入在城市，造成了城鄉差距、區域差距和社會群體間的差異，農民市民化過程中未能平等享受到城鎮基本公共服務;第二，農民市民化過程中的“半市民”狀態。城鎮化的最終目的是將越來越多的農村人變成城市人，但在我國城鎮化過程中，農民回不去家鄉，融不進城市，成為城市里的邊緣人，處于“半市民”狀態。

“運動式”城鎮化陷阱。新中國成立之初，一系列制度的約束與限制，使農村人口向城市轉移非常困難。改革開放后，我國“從上到下”地由政府主導推進城鎮化工作，但在實踐中出現了“大躍進”式的做法，結果導致一哄而上，出現了大量的新城區建設、產業聚集區和成片的規劃工業園區。城鎮化區域也慢慢集中了區域內農村的主要要素資源，大量新城拔地而起，導致周邊農村日漸衰落。但大量建設的新城有的卻成為了“鬼城”，這就是“運動式”城鎮化的主要表現。①

產業空心化的城鎮化陷阱。我國城鎮化的發展出現了產業空心化狀態，主要表現是：第一，產業斷層化。隨著資源的過度開發，我國產業發展面臨著資源枯竭問題，一些依賴當地資源建設起來城鎮，產業發展日漸斷層;第二，產業衰退化。一些傳統的老工業基地城鎮由于不能跟上現代化的技術創新步伐，產業轉型遲緩，工業優勢日漸失去，走向衰退;第三，產業非均衡化。我國一些以外貿經濟為主的地區，極大地依賴國外，國外市場對國內產業發展影響較大;第四，產業低量化。廉價勞動力的優勢正隨著我國人口逐漸步入老齡化而逐漸消逝;第五，產業低質化。城鎮化發展中，一些高耗能高污染型城鎮一哄而上，極大破壞了生態和人居環境。

行政主導的非均衡城鎮化陷阱。在世界大多數國家的城鎮化進程中，政府所發揮的只是引導者的角色，但是我國政府在城鎮化發展過程中既是指揮者，也是執行者和引導者。政府主導的城鎮化帶來一個后果是，各地推進城鎮化建設很大程度上是想獲得一定或更高的行政級別②。政府在城市的基礎設施、公共服務、社會保障等基本建設投資方面優先支持省會城市，城市因此吸引了大量人口涌入。按照這樣的邏輯，我國形成了從首都到鄉鎮的城鎮化建設發展等級，使城鎮化發展出現了各種不均衡。

制度化治理：新型城鎮化治理的新要求

傳統城鎮化的治理模式確實加速了城鎮化進程，有利于短期內迅速實現城鎮化目標，地方政府在推進城鎮化的過程中為追求經濟利益和政績也越來越依賴這種模式。反思現有的城鎮化治理模式，缺乏制度理性的治理方式直接導致了我國城鎮化發展速度雖快，但發展質量不高，城鎮化治理模式轉型已迫在眉睫。

傳統城鎮化治理在于“政策之治”。傳統城鎮化發展中出現的陷阱，可以歸結于“政策之治”。截至2013年末，中國大陸總人口為136072萬人，城鎮常住人口73111萬人，鄉村常住人口62961萬人，中國城鎮化率達到了53.73% ③。我國用短短幾十年時間走完了西方國家走了200年左右的路，達到了世界平均水平。但是，我國城鎮化建設走的是一條“自上而下”推動的“政策之治”的道路。在社會治理資源貧弱的條件下，運動式的“政策之治”是迫不得已的選擇，這條道路體現了我國社會主義的優勢，發揮出“看得見的手”和“看不見的手”的雙重作用，能夠在短時間內集中整合城鎮化所需資源，極大地推動城鎮化的發展進程。但是，這條道路由于缺乏制度理性，降低了制度控制的效力，使制度不能發揮應有的作用或者具有不穩定性和不確定性。沒有穩定的制度約束，助長了一些地方政府的投機心理，使得短期內取得成效的城鎮化建設缺乏可持續性。

新型城鎮化治理在于“制度之治”。“制度之治”就是治理主體運用法律所賦予的權力，依靠制度來治理公共問題，規范公共秩序。制度化治理的模式更趨于穩定，也更具有長期性和全局性。正如亨廷頓所言，“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程”④。城鎮化作為一個國家現代化的必經之路，它與經濟增長和結構變遷相伴而生，與制度安排及其變遷密切相關。經濟發展過程中的資源分配與要素流動的相關制度安排，如戶籍制度、土地制度、社會保障制度等都會影響到我國城鎮化的發展。縱觀世界各國城鎮化的發展，要實現新型城鎮化的目標，只有“制度之治”才是最重要和最根本的保證。雖然我國目前城鎮化發展中推行“制度之治”仍存在一些問題，但是傳統的運動式治理模式已經難以為繼，必須以制度改革和創新為突破口，實現新型城鎮化的目標。

從碎片化改革到整體性制度創新：新型城鎮化制度化治理的路徑選擇

城鎮化是一個涉及經濟、政治和社會發展的系統工程，需要一整套完整的制度去支撐、促進和規范，這一制度支撐系統要從過去的碎片化走向整體性。宏觀層面包括制定的城鎮化戰略規劃，微觀層面包括與城鎮化緊密相關各項具體制度，如土地制度、戶籍制度、社會保障制度和制度監管體系等。

制定和執行城鎮化戰略規劃，引導城鎮化有序發展。要想順利實現新型城鎮化的目標，戰略規劃是前提，它在城鎮化發展中扮演著“龍頭”角色，是指導城鎮化發展的總綱，也是整體制度體系中最高層面的頂層設計。

首先，主體功能區劃是規劃協調的基本前提。按照主體功能區劃要求，對不同主體功能區進行分類管理，規范開發秩序，控制開發強度，形成高效、協調、可持續的國土空間開發格局。第一，優化開發區走集約化城鎮發展模式。對人口密集、開發強度偏高、資源環境負荷過重的城市化地區，推動產業結構升級、基礎設施共享、提高用地效率。第二，重點開發區走工業化城鎮發展模式。對資源環境承載能力較強、集聚人口和經濟條件較好的城市化地區，給予人口、土地、產業發展等優惠支持，促進產業、人口集聚，加快工業化步伐。第三，限制開發區走異地化城鎮發展模式。對影響全局生態安全的重點生態功能區要限制大規模、高強度的工業化開發，農業功能區域鼓勵農民外出安居樂業，適度開展新型鄉鎮及中心村社區建設，生態功能區域鼓勵生態移民和生態補償，適度推進生態旅游開發。第四，禁止開發區走原生態鄉村發展模式。依法設立的各級各類自然文化資源保護區和其他需要特殊保護的區域要禁止開發，嚴格實施生態移民和生態補償。

其次，科學制定規劃是規劃協調的規范依據。2000年中國城鎮化率是36.22%，至2013年已提高至53.73%。各地城市規劃頻繁修編，越調越大，土地城鎮化遠快于人口城鎮化，就業和基本公共服務嚴重滯后，導致城市無序擴張、耕地過度流失、農村嚴重空心化、失地農民持續增多等突出問題。“十二五”規劃提出要以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。十八大報告進一步要求把“城鄉發展一體化”作為解決“三農”問題的根本途徑。科學制定新型城鎮化規劃及相關規劃，重點是明確城鄉的功能定位和產業布局，推進基礎設施和基本公共服務一體化發展，走利益兼顧的協調發展之路。

加強與城鎮化相關領域的重點制度改革，保障城鎮化規范發展。實現城鎮化的制度化治理，需要統籌推進與城鎮化高度相關的土地管理、戶籍管理、勞動就業、社會保障、財稅金融等重要領域的制度改革。

首先，深化戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化。1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》正式實施，從此形成了具有中國特色的戶籍管理體制—人為地將農村人口和城鎮人口分割為性質不同的農業戶口與非農業戶口。此后，又以戶籍制度為基礎，制定了在糧食、副食品、住房、教育、就業、醫療、養老等領域實施差別化待遇的一系列城鄉二元制度。特定時代下產生的戶籍制度，在一定時期內的國家社會管理中發揮了應有的作用，但附加在戶籍制度之上的社會福利待遇，給城鄉居民帶來了巨大的利益鴻溝，導致農民與市民生來就面臨起點不平等和發展機會的不平等。有研究表明，過去戶口本上所附著的城鄉居民不平等待遇曾經有67種。黨的十八大報告提出：“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”深化戶籍制度改革，必須配套推進土地制度、勞動就業制度、社會保障制度等一系列嵌入戶籍制度之中的二元制度改革，實現城鄉一體化、遷徙自由化和登記管理信息化。此外，還必須配套推進財政稅收體制改革，為戶籍制度改革提供合理的財政支撐。

其次，深化土地制度改革，促進城鄉和諧發展。土地是城鎮化最重要的載體。土地問題是中國城鎮化進程中面臨的焦點問題。通過深化土地制度改革破解中國的“半城鎮化”難題，必須從如下幾個方面下功夫。一方面，改革和完善農村土地產權制度，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利，依法保障農戶宅基地用益物權，讓農民真正享受到承包地和宅基地帶來的財產收益。只有這樣，才能解除農民進城的后顧之憂，也有利于推動農村土地流轉和農業適度規模經營。另一方面，改革土地征用制度，保障農民合法權益的補償，讓農民公平分享城鎮化成果。

再次，深化社會保障制度改革，促進城鎮化成果公平共享。新中國成立以后，我國建立了城鄉有別的二元社會保障制度，由于歷史原因，到目前為止，中國社會保障體系還是城鄉隔離的、“碎片化”的，這實際上已經成為阻礙農民工市民化的根本性障礙。從長遠發展來看，中國堅持以人為本，促進城鎮化科學發展，必須全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系，實現城鄉基本公共服務的均等化和一體化。同時，城鎮化是一個動態的過程，當前和今后一個時期，以深化社會保障制度改革來推進城鎮化健康有序發展，必須統籌推進城鄉社會保障體系建設，在增強公平性的同時，適應流動性需要，實現隨著人口遷徙社會保障可轉移接續，切實解決好農民工流動性大、新農合異地報銷難等現實問題。

最后，深化財稅體制改革，發揮財政和稅收的導向與扶持作用。政府提供公共服務，離不開財政和稅收支持。避免城鎮化走以往“土地財政”、“要地不要人”的老路，必須深化財稅體制改革。⑤為此，就要盡快實現間接稅收向直接稅收的轉變，從而建立起地方政府稅收增加主要依靠居民繳納的機制。中國目前的稅制結構偏重于企業繳納，表面看來是企業承擔了稅收的大頭，個人繳納只占了很小的比例，但實際上企業繳納的稅收已經被隱性地分攤到消費者身上了，這不僅使國人不能充分體會到作為納稅人的光榮，而且導致地方政府“親商”重于親民，也不利于減輕中小企業負擔、調節收入分配、縮小貧富差距。要實現黨的十八大報告提出的“努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”，還必須完善公共服務的財政分擔機制。基于各地經濟發展水平不均衡的現實，公共服務均等化目標的實現必須依靠財政的轉移支付。

完善城鎮化的制度監管體系，促進城鎮化科學發展。縱觀世界發達國家的城鎮化歷程，城鎮化進程要想順利實現，其成功的關鍵在于是否有完備的法律制度和政策執行體系。因此，要促進城鎮化科學發展，必須不斷地使城鎮化制度監管體系越來越完善。

首先，建立適應新型城鎮化發展要求的城鎮管理體制。傳統的城鎮化發展模式正在消解中國經濟社會發展，要改變過去的發展思路，堅持中國特色社會主義理論，保證新型城鎮化的高質量發展，必須始終堅持“五位一體”總布局的指導原則，以創新的方法去推進各項體制和機制的改革。同時，還需建立同國情相適應的城鎮化層級結構，這是深化體制改革的重要環節。要激活新型城鎮化的活力，應該通過改革現有小城鎮，對人口較多和經濟發展較好的城鎮，建立一批“鎮級市”，為行政管理體制改革提供可以操作的實踐基礎。目前，國務院已經確立了多個“鎮級市”在全國進行試點。深化體制改革，需要統籌城鄉，把市區和城鎮作為一個整體，互相銜接、互相促進。⑥

其次，完善城鎮化政績考核體系和問責機制。要圍繞轉變發展理念，針對當前經濟社會發展中普遍存在的傾向性問題，嚴格確定政績標準，科學設置指標體系，突出體現指標的基礎性、關鍵性、引導性作用，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況，并將考核結果作為城鎮化主要負責人職務變動的重要依據。要堅決糾正考核走過場現象，采取各種方式把政績考準、考實，為正確評價領導班子、領導干部政績提供科學依據。⑦

（作者單位：廣東金融學院;本文系廣東省哲學社會科學共建項目“農村民間組織參與鄉村治理的運作績效檢視與工具選擇”研究成果，項目編號：GD13XZZ03）

【注釋】

①劉金發：“跨越傳統城鎮化陷阱：城鎮化轉型升級的意義與策略”，《南都學壇》，2014年第1期。

②李強：“中國城鎮化‘推進模式研究”，《中國社會科學》，2012年第7期。

③參見http：//news.dichan.sina.com.cn/2014/01/20/1020089.html。

④[美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：三聯書店，1989年，第12頁。

⑤王格芳：“科學發展對中國新型城鎮化的內在要求”，《理論學刊》，2013年第10期。

⑥葉本：“城鎮化中國的邏輯反思與重構：新型城鎮化體制機制創新及其限度研究”，《中共四川省委省級機關黨校學報》，2013年第5期。

⑦汪大海，張玉磊：“從運動式治理到制度化治理：新型城鎮化的治理模式選擇”，《探索與爭鳴》，2013年第11期。

責編 / 于巖（實習）