善治與合法性

姚大志

善治與合法性

姚大志

按照傳統的政治哲學,合法性是由民主政治或公平原則提供的。其實,還有另外一種合法性——善治。這種觀點對傳統的合法性理論提出了挑戰:一方面,并非所有通過民主政治產生的政府都是完全合法的,因為它可能沒有滿足善治的要求;另一方面,不經民主政治產生的政府也可能具有某種程度的合法性,因為它滿足了善治的要求。因此,一個政府是完全和充分合法的,既要獲得人民的同意,也要滿足善治的要求。

善治;民主;公平;合法性;法治

本文所說的“合法性”(legitimacy)是指政府實行統治和使用強制性權力的正當性或道德性。一個合法的政府有制定各種法律的權利,如民法、刑法、婚姻法和稅法等等,而公民有服從這些法律的義務。如果某位公民不服從某種法律(如稅法),那么政府有權利使用強制性權力來懲罰他(課以罰款甚至坐牢)。而且,政府的合法性與公民服從政府的政治義務是密切相關的:如果一個政府的統治和對強制性權力的使用是合法的,那么公民就具有服從該政府的政治義務。問題在于,政府實行統治的合法性從何而來?政府基于什么理由可以對其公民使用強制性的權力?

對于合法性問題,西方政治哲學提供了各種理論解釋。在這些理論解釋中,最重要、流行最廣的理論解釋有兩種:一種是同意理論,它訴諸民主的合法性;另外一種是公平原則,它訴諸正義的合法性。我認為這兩種合法性理論都是有問題的,而我試圖提出一種更好的理論解釋。我的基本觀點如下:首先,雖然這兩種流行的理論解釋都具有明顯的合理性,但是它們也都存在難以克服的根本困難,從而都無法成立;其次,這兩種理論的合理性只有在某種條件下才是“明顯的”,而這種條件將把我們引向善治的合法性;最后,民主最多能夠為政府提供程序的合法性,而善治能夠提供的是實質的合法性。

一、民主的合法性:同意

在西方政治哲學中,一個政府是否具有合法性,這是由民主政治決定的。從詞源學上看,“民主”意味著人民的統治。[1](P11)民主政治主要有兩種制度形式,即直接民主和代議制民主。在直接民主中,人民親身參與統治,既是統治者,也是被統治者,兩者合為一體。在代議制民主中,人民并不是自己直接進行統治,而是通過代表來實行統治。現代的民主國家通常都實行代議制。這樣,現代民主國家實際上是由選舉產生出來的代表來統治,人民本身則成為被統治的對象,統治者與被統治者分開了。

在直接民主中,人民由自己來實行統治,而人民自己統治自己無需合法性。或者換一種說法,人民自己統治自己,這件事本身就為統治提供了合法性。誰能反對一個人管治自己呢?但是,在代議制民主中,統治者與被統治者分開了,政治精英是統治者,人民是被統治者。如果這樣,那么,統治者統治人民的權力從何而來?按照民主的政治理論,統治者的權力是人民授予的。政治精英手里的各種各樣權力,其中包括國家的最高權力,最終都來自于人民。在代議制民主中,統治者及其統治的合法性來自人民的同意,而人民表達同意的一般方式就是選舉。一個政府只有產生于自由的和定期的選舉,代表了人民的意見,才能說它的統治是人民同意的,從而也才具有合法性。

從政治哲學的觀點看,民主政治的合法性還需要更深入的解釋,而這種更深入的解釋建立在自主觀念的基礎之上。就民主政治而言,自主有兩種含義,一種是政治的,另外一種是道德的。

“自主”在政治上意味著自治,而自治就是自己統治自己。從形式方面來看,所有政治制度都可以分為三種:一個人的統治;一些人的統治;所有人的統治。按照亞里士多德的說法,一個人的統治是君主制,一些人的統治是貴族制,所有人的統治是民主制。[2](P114)對于人民來說,君主制和貴族制都是“他治”,都是由別人來統治自己,而只有民主制是“自治”,是人民自己統治自己。在某種意義上說,為民主提供辯護就是為民主這種統治形式提供合法性。什么樣的統治是合法的?顯然,如果人們是平等的,那么他們自己統治自己是合法的,而由他人來統治自己則是不合法的。他人統治(君主制和貴族制)的不合法性在于這些制度不是平等待人,而是某些人天生就高人一等,就屬于統治階級,就具有統治別人的權利。自主和自治為民主提供了一種有力的辯護,而這種辯護的實質就是人民應該由自己來統治自己。

“自主”在道德上意味著自律,而自律則要求統治應該得到被統治者的同意。民主政治與法治是密切相關的,一個秩序良好的現代民主社會應該是一個法治社會。在法治社會,人們必須服從法律。人們之所以服從法律,或者是出于對懲罰的恐懼,從而被迫遵守法律,或者是出于自愿,因為這些法律是自己制定的或自己愿意接受的。如果人們處于前一種情況,就叫做“他律”;如果人們處于后一種情況,就叫做“自律”。自主意味著人民有立法的權力,而人民服從自己制定的法律就是自己服從自己,就是自律。自主在政治上意味著自己統治自己,人民既是統治者,也是被統治者。但是,在代議制民主中,統治者和被統治者分開了,一些政治精英是統治者,而廣大平民百姓則是被統治者。在這種情況下,什么樣的統治能夠被視為合法的?從自律來看,只有被統治者所同意的統治才是合法的。在代議制民主中,不可能所有公民都參與統治,都行使權力,但是它的統治和權力必須得到人民的授權。人民的同意為民主制度提供了合法性。在這種意義上,民主政治是同意的政治。

同意理論最重要的提倡者是洛克。洛克認為,國家是基于人民的同意而建立起來的,“因此,當每個人和其他人同意建立一個由一個政府統轄的國家的時候,他使自己對這個社會的每一成員負有服從大多數的決定和取決于大多數的義務”。[3](P60)洛克的同意理論與社會契約論是密切相關的:國家或公民社會是通過原始契約建立起來的,而契約則是經過所有人的同意訂立的;人們自愿放棄了自己的自然權利,同意把它們轉讓給國家,國家因此才擁有統治人民的權利;只有通過本人同意,一個人才可以成為某個國家的公民,才具有服從國家權力的政治義務,否則他就處于自然狀態之中;政府的各種權力(如立法權和執法權)均來自人民的授權,沒有人民的授權,政府動用權力就是非法的。同意理論主張,一個國家的合法性以及公民服從國家的政治義務,都基于人民的同意。除非人民同意,否則任何政府都沒有合法性。

同意理論的成立需要兩個條件:第一,所有人或者絕大多數人都表達了同意,明確承認國家的合法性;第二,每個人所表達的同意是自愿的,他是在自由而非被迫的情況下表達同意的。但是,任何一種同意理論都無法滿足這兩個條件。一方面,要求所有人或絕大多數人的同意,這是不可能的。洛克自己也承認這一點。另一方面,每個人都明確地、自愿地表達同意,這在歷史上也是從來沒有發生過的事情。

同意理論的擁護者可能這樣來辯護:在實行民主制度的國家,人們是通過投票來表達對政府的同意的,一方面,投票是人們自愿的同意行為,另一方面,獲勝的政府得到了多數人的同意。這種用投票選舉來表達同意的觀點有兩個問題。首先,投票的同意與作為合法性的同意不是一回事。在民主政治中,投票所同意的東西是由某個政黨來組成政府。在同意理論中,人民所同意的東西是創立國家的原始契約。賦予國家以合法性的東西是對原初契約的同意而非對特定政府的同意。即使我們承認投票意味著同意,那么也存在第二個問題。在實行民主政治的國家,通常存在兩個或更多的政黨,而且在正常的情況下,它們也輪流執政。這樣,某個政黨在選舉中贏得了勝利,這有可能是51%對49%的勝利。在這種情況下,得到51%同意的政府如何能夠合法地對49%的不同意的人們實行強制性權力?

同意理論的根本難題在于:它依賴于所有人的明確同意,而所有人的明確同意是絕無可能的。這樣,同意理論只有一條路可走:同意是默認的。實際上,各種同意理論都依賴于“默認的同意”,而默認的同意也是始于洛克。默認的同意是沒有明確表達的同意。但是,如果一個人什么東西都沒有說,那么,什么東西能表明他的默認的同意?洛克提出,“只要一個人占有任何土地或享用任何政府的領地的任何部分,他就因此表示他默認的同意……他必須服從那個政府的法律”,“事實上,只要身在那個政府的領土范圍以內,就構成某種程度的默認”[4](P7475)。也就是說,默認的同意把同意理論的條件放寬了。

但是,這個條件太寬了:只要一個人是某個國家的居民,而沒有移民他國,他就是表達了默認的同意。默認的同意具有如下一些難以克服的困難。首先,一個人要想移民他國,其代價是巨大的,他可能無法承受。在這種情況下,一個人生活在某個國家而沒有移民他國,這根本不能看做是對該國家的默認的同意。其次,一個人對于國家的權威沒有明確地表達意見,可能是一種默認的同意,也可能是一種默認的不同意。在這種情況下,同意理論的擁護者沒有理由只主張一種可能性,除非根本就不存在默認的不同意。最后,基于洛克的默認的同意,我們可以推論說,任何一個居住在專制國家里的人,只要他沒有移民到其他的國家,那么他就是表達了對這個專制國家的同意。這個推論是合理的,但它肯定不是洛克的意思,而洛克又沒有說明如何避免從默認的同意做出這樣的推論。

二、正義的合法性:公平

鑒于同意理論面臨的種種困難,當代一些政治哲學家想繞過它,另辟蹊徑來建立國家的合法性,來論證人們有服從法律的政治義務。作為這種努力的一個嘗試,哈特提出了“限制的相互性”(mutuality of restrictions)原則:“當很多人按照規則從事某種合作事業并且限制了他們自己的自由時,那些服從這些限制的人們在需要時有權利要求那些從其服從中受益的人們服從同樣的限制。”[5](P185)例如,在一個干旱的地方,有A、B、C、D四個人合作打了一口水井,而E要想使用這口井的水,他就必須做出同其他人一樣的貢獻。按照哈特的原則,對于任何一個人,如果他從其他人對法律的服從中得到了好處,那么他就擁有同其他人一樣服從法律的政治義務。

但是,哈特的限制的相互性原則過于粗糙,很容易引起各種批評。在對哈特的各種批評中,最重要的是諾奇克在《無政府、國家和烏托邦》中提出的批評。諾奇克舉了這樣一個例子:假設你的鄰居(除你之外還有364位成人)建立了一個公共廣播系統,并開列了一份包括所有人在內的名單,其中每個人在指定的一天負責這個廣播系統,如播放音樂、報告新聞或講故事等等;你已經從這個廣播系統中受益(有時聽聽音樂或笑話),當指定你來服務的一天到來時,你有義務去值班嗎?[6](P111)

以上述假設的例子為基礎,諾奇克對哈特的原則提出了三種批評。[7](P112)首先,按照成本—收益分析,一個人從合作事業中的收益有可能小于他為此付出的代價。例如,盡管這個人從公共廣播系統中受益了,但是他認為一年中364天的收益加在一起也不值得自己付出一整天的勞動。如果哈特的原則是公平的,那么它應該附加這樣一個條件,即一個人從合作事業中的收益應該大于或等于他履行自己義務時所付出的代價。其次,即使滿足了上述條件,一個人的收益大于他付出的代價,也有可能出現這樣的情況:雖然參加合作事業的所有人都為此做出了同樣份額的貢獻,但是人們從這個合作中獲得的收益有可能是不一樣的。例如,其他人對這個公共廣播系統的很多節目都非常喜歡,而你只是聽聽它播放的音樂而已。在這種情況下,要求你與其他人為此做出相同份額的貢獻是不公平的。最后,即使前兩個條件都得到了滿足,也有可能出現這種情況,即與這個公共廣播系統相比,你更偏愛其他的計劃,如閱讀哲學著作或遠足等等。其他人選擇了公共廣播系統,這意味著拒絕了你的選擇,而你本來并不想參與這項合作。在這種情況下,其他人有強迫你加入合作并做出同樣貢獻的權利嗎?

這些批評輻輳于一個焦點:哈特的限制的相互性原則是不公平的。盡管某個人從某種合作事業中受益了,但是,如果他的收益小于他為此付出的成本,或者他的收益與其他人相比很小,那么其他人就沒有強制他做出同樣貢獻的權利,他也沒有服從其要求的義務。即使所有這些條件都滿足了,哈特的原則還有一個更重要的問題,即人們從合作事業中所得到的收益不是自愿的。哈特的原則要求,你從合作事業中受益,因此你也應該為此做出貢獻。但是,這個原則的成立需要滿足一個必要條件:這種受益必須是我自愿接受的。如果我自愿接受了合作的利益,那么我應該為此做出貢獻;如果我是被迫接受了利益,那么我沒有做出貢獻的義務。

上述批評表明,哈特的限制的相互性原則有兩個缺點。第一,它是不公平的,或者它可能要求人們做出超過自己收益的貢獻,或者它在人們之收益不同的情況下要求人們做出同樣的貢獻。對于任何一種合作事業,某些人做出的貢獻大于自己的受益,或者在相同貢獻的情況下其受益是不同的,這是正常的,人們也沒有必要斤斤計較。但是,哈特的原則以人們的受益為理由來要求他們履行服從法律的義務。這里的理由是受益,而人們的受益與其付出應該成比例。如果不成比例,這個原則就是不公平的。第二,它沒有表明人們的受益是自愿的。人們從合作事業中受益有兩種情況:一種是他自己愿意接受這種合作帶來的好處;一種是無論他愿意與否,他都不得不接受。在前者的情況下,如果一個人接受了合作的好處,那么他應該為此做出自己的貢獻。但是,在后者的情況下,其他人就沒有要求他履行合作義務的權利。自愿是一個必要的條件,而沒有這個條件,就不能證明服從的義務。

鑒于哈特原則的缺點,羅爾斯在《正義論》中對它進行了修正,并且把自己提出的原則正式命名為“公平原則”。公平原則主張,如果如下兩個條件得到了滿足,一個人就有服從制度規則所確定的義務:第一,這種制度是正義的(或公平的);第二,這個人已經自愿地接受了社會安排的利益。[8](P111 112)

第一個條件要求國家的基本制度是正義的。按照羅爾斯的觀點,這意味著國家的基本制度應該符合他的兩個正義原則的要求。羅爾斯的第一個正義原則是平等的自由,第二個正義原則包括兩個部分,即公平的機會平等和差別原則。從合法性來看,這個正義(公平)的條件既是對哈特原則的修正,也是對同意理論的矯正。它是對哈特原則的修正,因為后者可能是不公平的,有可能要求人們做出超過自己收益的貢獻。它也是對同意原則的矯正,因為一個專制的國家即使得到了人們的同意,它也不能是合法的,而人們也不可能有服從獨裁統治的義務。

第二個條件要求人們對利益的接受是自愿的。按照羅爾斯所持的義務論觀點,義務是我們自由行為的后果。只有當一個人自愿地接受了國家制度給予的好處或者利用了它所提供的機會來促進自己的利益時,他才有服從國家制度之規則的義務。同正義的條件一樣,這個自愿的條件既是對哈特原則的修正,也是對同意理論的矯正。它是對哈特原則的修正,因為后者沒有表明人們的受益應該是自愿的,而沒有自愿,人們也就沒有服從的義務。它也是對同意理論的矯正,因為同意理論依賴于默認的同意,而默認的同意之所以不被看做是同意,就在于它沒有包含自愿。

我們需要指出,與同意理論相比,公平原則是一種有限的合法性理論:第一,它不適用于所有的國家,而只適用于其基本制度是正義的國家;第二,它不是追問所有人是否都具有服從國家法律的義務,而是追問在其他人都服從法律的條件下,一個人是否有服從法律的義務。在這種意義上,公平原則作為一種合法性理論是有限的。那么,它為什么要“自甘受限”呢?

這與公平原則關心的問題有關,而它關心的主要問題是“逃票者”(free rider)。逃票者是指沒有履行其義務的人。例如,對于像以色列這樣的國家,不僅人口和領土面積很小,而且四面受敵,因此安全是這個國家的頭等大事,它會要求所有成年男子都服兵役。對于一名成年男子,會面臨三種情況:如果他不服兵役,而且這個國家的其他成年男子也都不服兵役,那么他會因國家沒有安全而受害;如果他服兵役,而且其他男子也都服兵役,那么國家安全會得到保障,但他個人要付出代價;如果他不服兵役,然而其他成年男子都服兵役,那么他不付出任何代價,而且也會從國家安全中受益。最后一種情況對他來說是最有利的,而這種情況中的他就是“逃票者”。

“逃票者”是國家安全的受益者,他應該在這件事情上承擔自己相應的一份義務,服從相關的法律。就此而言,公平原則是正確的。然而,一個人能夠從國家得到的利益有很多,我們可以把它們分為兩類:一類是排他性的利益,它們可以基于某種規則分給某些特定的人們,而其他的人們不能得到它們,如機會、津貼和補助等等。另外一類是不可排他性的利益,如果只想讓某些人分享這些利益,而其他人不應該分享,這是無法辦到的,如國家安全、地方治安和污染防治等等就是這樣的利益。

公平原則要求,只有在一個人自愿地接受了國家的利益的條件下,他才具有服從國家法律的義務。對于排他性的利益,這個條件問題不大。如果一個人按照規則可以領取國家的某種津貼,而他并沒有申請領取,那么這可以被視為他是不自愿的。但是,對于不可排他性的利益,由于如果某些人得到了它們,那么所有其他人也會得到它們,所以沒有辦法來區分人們是不是自愿的。例如,某個人自認武藝高強,無需警察的保護,但是他仍然能夠分享地方治安帶來的好處,因為治安具有不可排他性。由于不可排他性的利益不能定向分配,所以國家沒有辦法在得到它們的所有人之間區分開哪些人是自愿的、哪些人不是自愿的。如果沒有辦法區分人們接受國家的利益是不是自愿的,那么公平原則就失去了意義。在這種意義上,公平原則中的“自愿的”條件是一個重大缺點,相當于同意理論中的“默認的”。

公平原則把“自愿”視為一個必要的條件,這是在強調“自主”的價值。人是自主的,具有自由選擇的能力,因此,如果他們自愿接受國家的利益,那么國家的統治就具有了合法性,從而他們也就具有服從國家法律的義務。問題在于,一個人可以選擇是否接受國家的利益,也可以選擇接受某些利益而拒絕另外一些,但是他無法選擇國家。國家對于其內部的任何一個人都是“生而入其中,死而出其外”,除非他選擇移民他國,而移民需要個人付出太大的代價。在這里,我們看到了公平原則與同意理論的另外一個相似缺點:如果你沒有移民,這或者意味著你“默認的同意”,或者意味著你“自愿的選擇”。

三、導向善治的論證

我們應該看到,同意理論與公平原則的缺點是對應的。首先,同意理論中的“默認的”與公平原則中的“自愿的”是對應的。一個國家或政府不可能得到所有人的實際同意,同意理論只能依賴于默認的同意,而默認的同意類似于強詞奪理。同樣,公平原則依賴于人們對源自國家的利益的接受是自愿的,而由于很多利益具有不可排他性,所以根本就沒有辦法區分哪些利益的接受是自愿的、哪些是不自愿的。其次,同意理論中的“同意”與公平原則中的“選擇”是對應的。同意理論訴諸人們的同意,為了得到最大程度的同意,它只好把沒有移民他國算作同意的表示。公平理論訴諸人們的自由選擇,利益是可以選擇的,而國家是沒有選擇的,但只要人們沒有移民他國,這就會被看做是選擇的表示。

上面的分析會產生一個疑問:同意理論與公平原則本來是兩種不同的合法性理論,它們的缺點為什么是對應的?我認為,同意理論可以蘊涵公平原則,而公平原則可以被看做是同意理論的一個弱式。我們從兩種理論的要求中可以看出這一點:同意理論要求的是,一個國家或政府應該得到所有人的同意;公平原則要求的是,在其他人同意政府權威的情況下,你也應該同意政府的權威。我們還可以換一個角度看這個問題。同意理論表達了一種民主的合法性,政府的權威來自于其所有公民的同意。但是,要求政府得到所有公民的同意,這是不可能的。在實際的社會生活中,同意只能意味著民主的“多數決定”。在這種情況下,政府的權威能夠合法地及于不同意的“少數”嗎?公平原則實質上解決的正是這個問題:如果多數人同意了政府的權威,那么少數人也具有服從的義務。

同意理論與公平原則是具有相同性質的理論:它們都基于人的自主性,都訴諸個人的自由選擇,本質上都依賴于公民的同意。在這種意義上,它們所要求的合法性都是程序性的。因為同意理論與公平原則具有相同的性質,所以它們具有對應的缺點。如果我們的上述分析是正確的,即同意理論蘊涵了公平原則,那么為了簡便,在下面的論證中我們將只考慮同意理論。

同意理論的優勢在于它適合于純粹的哲學思考,是哲學家通過反思構造出來的。但是,這種理論違反我們的政治直覺。按照我們的直覺:如果一個政府是好的,那么它就是合法的。盡管在“什么樣的政府是好的”問題上可能存在爭議,但我們一般不會認同相反的觀點:如果一個政府是合法的,它就是好的。同意理論的擁護者可能辯護說,“合法性”與“好”是兩個不同性質的問題,它們之間沒有因果關系。但是,按照同意理論,一個政府只要得到了人們的同意,而不論其多么無能或腐敗,它都是合法的。無論如何,這是沒有道理的。這里的直覺是:如果一個自稱其權力來自人民的政府沒有為人民做事的能力或者自身貪污腐敗,那么,無論它是以什么方式產生的,都不具有合法性。

同意理論不僅違反我們的直覺,而且它也缺乏對現實社會的批判能力。任何一種政治哲學都應該一身二任:它是一種辯護的理論,為某種形式的國家或政府提供了合法性;它也是一種批判的理論,對現實的國家或政府提出了批評。當面對一種專制社會的時候,同意理論具有批判的能力,它能夠以沒有得到人民的同意為理由對這樣的國家或政府提出批評。但是,當它面對的是成熟的民主社會時,而這種社會的政府是按照民主的合法性建立起來的,它就失去了批判的能力,無論這種政府因其無能或腐敗是多么值得批判。同意理論對現實社會中的這種普遍現象無能為力:一個政府只要是經過民主程序產生的,無論它現在多么不得人心,它仍然是合法的。同意理論只能寄希望于下一次選舉,而下一個選出的政府仍然可能同樣不得人心。

讓我們換一種方式來思考合法性問題。按照同意理論,我們可以把目前全世界的國家分為兩種。一種是符合同意理論的國家,它們大多是西方發達國家,建立了比較成熟的代議制民主,從而具有民主的合法性。另一種包括大多數的非西方國家,它們不是按照同意理論建立起來的,也沒有民主的合法性。問題在于,一個國家是否實行代議制民主,取決于很多條件,如有利的政治傳統、健全的法治、成熟的政黨制度、人民的意愿、公民的文化和教育水平、經濟發展水平等等。在一個不具備相關條件的國家,是很難甚至無法實行代議制民主的。這就促使我們思考這樣一個問題:如果一個國家目前還不具備相關條件,從而還無法實行代議制民主,那么,它的政府是不是在任何情況下都不具有合法性?這里的直覺觀念是:如果一個政府是好的,那么,它起碼應該具有某種程度的合法性,即使它不是按照代議制民主的程序產生的。

讓我們再換一種方式來思考合法性問題:在什么情況下同意理論才能夠是正確的。讓我們首先假設,同意理論是正確的,即一個政府只有得到了所有人的同意,它才具有合法性。這種同意理論面臨兩個困難。第一,要得到所有人的同意,這不太可能。第二,要得到所有人對國家或政府的明確表達的同意,這更不太可能。因此,自洛克以來,主張同意理論的理論家都訴諸“默認的同意”。因為同意是“默認的”,所以它無需任何一個人表達出來,更無需所有人都表達出來,這樣就克服了上面兩個難題。但是,如果這種“默認的同意”在任何情況下都能夠成立,這顯然是一種強詞奪理。如果它是正確的,那么它只能在某種特定情況下才能成立。它在什么情況下才能夠成立?我認為只有一種情況:只有當人們面對的是一個“好政府”的時候,“默認的同意”才能夠成立。

在上面的分析和討論中,我們有三種基本的思考:第一種思考認為,一個政府即使是按照同意理論建立起來的,如果它不是一個好政府(無能或腐敗),那么它也不具有合法性;第二種思考揭示,一個政府即使不是按照同意理論建立起來的,如果它是一個好政府,那么它起碼具有某種程度的合法性;第三種思考主張,即使同意理論是正確的,它也只有在這樣一種情況下才有可能,即人們擁有一個好政府。三種思考聚合于一個焦點,即“好政府”。那么,什么是“好政府”?

“好政府”就是“善治”的政府。善治(good governance)中的“治”是一個古老的詞,據說可以追溯到古希臘,而且在英語中已經使用幾百年了,盡管它的流行是比較晚近的事。[9]這個詞的應用范圍很廣,從聯合國、世界銀行和各種多邊國際機構到公司、學術團體和非政府組織,都在頻繁地使用它。這個詞的意義也非常復雜,有政治學上的和公共管理上的,也有其他方面的。在這種背景下,學者們對“善治”這個概念的含義持有不同甚至相互沖突的觀點,而且不同的學者也在強調它的不同方面的意義。

要理解一個概念的意義,與其糾纏于這個概念的含義,不如看它的用法,看它所針對的是什么。善治這個詞在當代的流行與世界銀行有關。世界銀行1989年發表了一個關于非洲的發展報告,指出撒哈拉以南的非洲國家普遍存在著治理危機,所針對的是公共服務部門的效率低下問題。[10]從那以后,治理一詞得到了廣泛應用,既應用于發展中國家,也應用于西方發達國家。

應用于西方發達國家,善治針對的是福利制度。[11]第二次世界大戰以后,西方各國普遍建立起了福利制度,公共開支在國民生產總值中的比例不斷增大。自20世紀80年代以來,第二次世界大戰后建立起來的國際金融體系開始逐漸崩潰,福利國家的機構過于龐大,財政上負債累累,福利制度難以為繼。與第二次世界大戰后出現的私營企業國有化相反,西方發達國家在80年代出現了國有企業私有化的潮流。80年代至90年代,經濟合作組織和世界銀行多次發表報告指出西方各國存在的問題:政府花錢大手大腳,導致財政危機;福利制度不當,鼓勵人們逃避勞動;政府機構臃腫,行政人員過多;公共開支過大,導致資源浪費。在這種情況下,善治意味著:削減公共開支,精簡政府機構,裁減政府冗員,改革福利制度,提高行政效率。在這種意義上,善治在于提高效率。

應用于發展中國家,善治針對的是政府能力。許多發展中國家,特別是一些非洲和拉丁美洲國家,政權極不穩定,社會充滿危機,暴力犯罪不斷增加,失業率居高不下,犯罪集團(如販毒集團)對政治和經濟進行強有力的控制。[12]特別是這些國家的政府有嚴重的問題,如官僚機構臃腫、缺少法治、裙帶主義成風、決策暗箱操作、官員嚴重腐敗、行政效率低下等等。善治要求這些國家進行能力建設,實行法治,增強管理能力,提高政府效率,增加政府決策的透明度。雖然善治針對的是發展中國家的能力問題,但在能力建設中不僅要提高政府的效率,而且要健全政府的政治制度,例如實行法治、保障人權、健全規則、懲治腐敗等。

雖然善治對于西方發達國家和發展中國家提出了不同的要求,但在其應用中都具有政治上和行政上的意義。在政治意義上,善治要求國家應該實行法治,保障人權。實行法治,就要具有獨立的司法機構,具有比較完備的法律體系,所有人(特別是政府官員)都應該尊重法律,遵守法律。保障人權,不僅要把人權列入憲法,成為公民的憲法權利,而且各級政府官員都要尊重公民的憲法權利,不得侵犯。在行政意義上,善治要求政府提高效率,履行職責。提高效率,就要精簡機構,裁減冗員,該管的事情一定要管好,不該管的事情則交給市場、企業或者非政府組織。履行職責,就要分清職責,對人民的要求做出迅速反映,而且提高決策過程的透明度。

四、善治的合法性

按照正統的西方政治哲學,政府的合法性來自于民主的程序,來自于人民的同意。雖然民主意味著人民的統治,但在代議制民主中,實際上的統治者是少數政治精英。另外,在民主政治中,這些政治精英為了能夠當選,從言語到行動都試圖討好選民。這樣,代議制民主的合法性面臨雙重危機:政治精英的專權和政治領導的削弱。

精英政治削弱了政府對人民的責任,導致民主的弱化。按照民主理論,統治者是由人民選舉產生的,其一切權力都來自人民,所以統治者應該以人民的利益為準繩,對人民負責。民主的理論是一回事,民主的實踐是另外一回事。在當選之前,人民及其同意對于政治精英具有壓倒一切的重要性;在當選之后,人民及其同意對于他們的重要性就嚴重貶值了。在現實政治中,一方面,人民的主權蛻變為幾年一次選舉統治者的權利;另一方面,作為統治者的政治精英對國家權力的使用具有相當大的自主性。雖然民主制度對統治者的權力也都設置了限制,但由于這些限制通常非常寬泛,而且不是十分有力,這就使政治精英仍然保有很大程度的自由決定權[13](P113),從而也為濫用權力甚至貪污腐敗留下了充分的余地。

民主選舉產生出投機的政治家,導致政治領導的弱化。由于政治精英必須贏得選民的選票才能當選,因此,由民主選舉產生的領導者往往傾向于討好選民,善于迎合,目光短淺,見風使舵,領導能力低下,缺乏雄才大略。出于這些原因,一些民主理論家認為,近半個世紀以來,西方各民主國家成為優柔寡斷、目光短淺、效率低下和大量超支的范例。[14](P170)如果人們默認民主的選舉程序只能產生平庸甚至低下的領導者,那么民主作為一種政治制度就會慢慢失去對人們的吸引力。這意味著不僅要建立民主,而且要提升民主。選舉不僅意味著選擇,而且還應該意味著選優。當選之前,競選者不應該用討好民眾來獲得選票,而應該用能力、資格和政績來贏得選票。當選之后,領導者不僅應該對人民負責,回應人民的要求,而且還應該具有獨立負責的精神,以人民的長遠利益為重,對國家負責。

如果說前一種危機的實質在于民主,那么后一種危機的實質則在于善治。對于任何一個政府來說,民主要求政府應該得到人民的同意,善治要求政府應該有能力履行其職責。民主的政治程序使政府獲得了某種程度的合法性,但政府僅僅獲得民眾的選票同意是不夠的,它還必須表明自己足夠稱職。人民在選舉中授予統治權力的時候,包含了對政府能夠很好履行其職責的期望。如果政府在執政期間違背了人民的期望,沒有很好地履行其職責,那么人民有權利撤銷對政府的同意。由于憲法對定期的選舉有時間上的規定,所以從法律上說,人民只能在下一次選舉中用選票來表明自己的意愿。即使在兩次選舉之間人民無法隨時撤銷對政府的同意,政府依然保有其權力,但這種權力的合法性卻因其沒有滿足善治的要求而被削弱了。簡言之,民主政治的合法性產生了危機。

無論是作為同意理論還是作為民主實踐,民主的合法性都面臨著各種困難。盡管如此,我們仍然可以承認同意是合法性的一個來源。另一方面,對合法性問題的三重反思使我們聚焦于“好政府”,即善治應該成為合法性的另外一個來源。如果我們的論證是合理的,這意味著政府的合法性應該有兩個支點:一個是同意;一個是善治。人民的同意是通過民主政治表達出來的,是通過定期選舉表達出來的,是通過把選票投給誰(政治家或政黨)表達出來的。在這種意義上,同意是一種程序的合法性,而政府憑借民主的政治程序獲得了統治的合法性。善治是通過政府履行其職責表達出來的,是通過良好業績表達出來的,是通過滿足了人民的合理期望表達出來的。在這種意義上,善治是一種實質的合法性,而政府通過滿足人民的愿望擁有統治的合法性。同意和善治是合法性的兩個組成部分:同意作為程序的合法性來自于民主政治;善治作為實質的合法性來自于政府卓越地履行其職責。一個政府是完全和充分合法的,既要獲得人民的同意,也要滿足善治的要求。

我們知道,傳統的合法性理論中占統治地位的是同意理論。這種同意理論導致兩個推論:首先,只有通過民主政治產生的政府才是合法的;其次,任何不經民主政治產生的政府都沒有合法性。在上述討論中,我們是用兩條標準來衡量政府的合法性,即同意和善治。按照這兩條標準,前面的兩個推論都是不正確的。也就是說,一方面,并非所有通過民主政治產生的政府都是完全合法的,因為它可能沒有滿足善治的要求;另一方面,不經民主政治產生的政府也能具有某種程度的合法性,因為它滿足了善治的要求。

這意味著善治與合法性的關系有兩方面的意義:從否定方面說,善治對傳統的合法性理論提出了批評,因為一個得到人民同意的政府仍然可能沒有履行其職責;從肯定方面說,善治對合法性理論提供了一種新的論證,它要求一個政府不僅要產生于合法的程序,而且也要履行好其職責。

善治是衡量政府之合法性的一個標準,而同意是另外一個標準,這樣,一個政府即使沒有滿足同意的標準,它也有可能滿足善治的標準。一個國家沒有民主的政治傳統,其政府也不是通過代議制的民主選舉產生的,從而也不具有同意的合法性。但是,如果它能夠很好地履行職責,滿足人民的合理期望,那么它就具有善治的合法性,盡管這種合法性不是完全的和充分的。我們應該看到,實行民主政治是需要條件的。如果一個國家既沒有民主的傳統,目前也不具備實行民主的各種條件,那么它不可能獲得同意的合法性。它不可能獲得同意的合法性,但它卻有可能做一個得到同意的政府所做的事情。

這里的觀點是:如果一個政府滿足了善治的要求,那么它就具有了合法性。讓我們再強調一遍,這是某種程度的合法性,或許這也是目前某些國家所能夠得到的最高程度的合法性。現在的問題是:在什么情況下我們能夠說一個政府滿足了善治的要求,從而具有某種程度的合法性?我認為有五個條件。假如一個政府滿足了以下五個條件,那么它就滿足了善治的要求,從而具有善治的合法性。

第一,實行法治。善治以法治為前提,沒有法治就談不上善治。首先,法治要求國家以法律為最高權威。在一個國家之內,法律的權威是至高無上的,任何權威都不能超越于法律。法律是最高的準繩,所有政府機構、民間團體和公民個人都必須服從法律,遵守法律規定,履行法律義務。其次,法治要求“在法律面前人人平等”。一方面,所有公民都要服從法律,不允許任何人擁有法律特權,在這種意義上,任何人都不能凌駕于法律之上;另一方面,所有公民都有權得到法律的平等保護,利用法律來維護自己的利益,在這種意義上,任何人都處于法律的保護之下。最后,所有公民特別是政府官員和司法人員要尊重法律。對法律的尊重是法治必需的條件,它是法治的道德。沒有對法律的尊重,即使有再好的法律,也不會得到切實的執行。

第二,保護人權。一般所說的人權,是指個人所擁有的對于自由、平等、生命以及其他一些東西的權利。關于人權,有人認為是人的自然權利,有人認為是人的道德權利。無論是作為自然權利還是作為道德權利,人權要得到保護,都必須被列入憲法,成為憲法權利。一個國家不僅要把這些基本的人權規定為憲法權利,而且要落在實處,真正尊重人權,確保政府自己不侵犯人權,也保護所有公民免于被侵犯。

第三,實現社會正義。正義是社會的重要價值,也是善治的目的。社會正義不僅要求政府公平地對待所有公民,而且也要求政府積極幫助那些迫切需要幫助的人們。政府公平地對待所有公民,這意味著在初次分配中政府要尊重“應得”。按照“應得”,在初次分配中,某些人沒有得到他們應得的報酬,或某些人得到了他們不應得的報酬,這都是不正義的。即使人們在初次分配中都得到了其“應得”,但是也會存在宏觀的不平等問題,例如,人們之間貧富差距過大,兩極分化嚴重。這種嚴重的不平等是不正義的,而這種不正義集中體現在弱勢群體身上。弱勢群體是最需要政府幫助的人。這樣,社會正義要求政府矯正這些不平等,縮小貧富差別,防止兩極分化,也就是說,要幫助弱勢群體。為此,政府應該建立相應的制度和政策,特別是各種社會保障制度,如失業、醫療、退休等福利制度。

第四,提高政府效率。實行法治、保護人權和實現社會正義是善治的間接要求或背景制度,而善治最直接的要求就是提高政府的效率。在某種意義上說,善治概念就意味著效率。政府的效率主要體現在四個方面。首先是責任。政府切實履行好自己的責任,不該管的事情不要管,而該管的事情一定要管好。其次是反應。政府對人民關心的事情要敏感,對關系到民眾的重大事件應做出迅速的反應,要以人民的利益為重。再次是效果。政府要有效利用各種資源特別是財政收入,不僅杜絕貪污腐敗,而且也杜絕鋪張浪費。政府的財政收入和支出應得到切實的限制和監督。最后是透明度。政府的規則、規章和政策是公開的,決定事情的過程是透明的,人民擁有充分的知情權和監督權。

第五,社會功能多元化。政府要包辦所有事情是不可能的,這就要求分清職責,哪些事情是由政府負責的,哪些事情不是由政府負責的。這里的關鍵在于,政府在減少自己的功能時,不是推諉責任,而是把某些社會功能交給更合適的機構或組織。例如,對于環保事業、慈善事業和救災行動等等,某些非政府組織和志愿者更有經驗,更具備專業知識,從而更善于做這些事情。政府應該相信它們,而不是懷疑它們;支持它們,而不是壓制它們;鼓勵它們做更多的事情,而不是限制它們做更多的事情。

要滿足以上五個條件不是一件容易的事情。但是,如果一個政府能夠滿足善治的這五個條件,那么它就具有了善治的合法性。無論是基于理論的理由還是實踐的理由,我們都應該鼓勵任何政府追求這種善治的合法性。

[1] Robert A.Dahl,On Democracy.New Haven:Yale University Press,1998.

[2] Aristotle.The Politics of Aristotle.Oxford:Oxford University Press,1946.

[3] 洛克:《政府論》(下篇),北京,商務印書館,1986。

[4] 洛克:《政府論》(下篇),北京,商務印書館,1986。

[5] H.L.A.Hart.“Are There Any Natural Rights?”.Philosophical Review,1955(64).

[6][7] 羅伯特·諾奇克:《無政府、國家和烏托邦》,北京,中國社會科學出版社,2008。

[8] John Rawls.A Theory of Justice.Cambridge,Mass.:Harvard University Press,1971.

[9] Bob Jessop.“The rise of governance and the risks of failure:the case of economic development”.International Social Science Journal,1998(155).

[10] David Williams and Tom Young.“Governance,the World Bank and Liberal Theory”.Political Studies, 1994,42(1).

[11] Fran?ois-Xavier Merrien.“Governance and Modern Welfare State”.International Social Science Journal, 1998(155).

[12] Cynthia Hewitt de Alcántara.“Uses and Abuses of the Concept of Governance”.International Social Science Journal,1998(155).

[13] Robert A.Dahl.On Democracy.New Haven:Yale University Press,1998.

[14] Giovanni Sartori.The Theory of Democracy Revisited.Chatham,New Jersey:Chatham House Publishers,1987.

Good Governance and Legitimacy

YAO Da-zhi
(School of Philosophy and Sociology,Jilin University,Changchun,Jilin 130012)

According to traditional political philosophy,the legitimacy of governments is based on democratic politics or principle of fairness.Good governance,the paper proposes,is another type of legitimacy.Such a conception of legitimacy challenges the traditional theory of legitimacy:on the one hand, not all governments established by democracy are fully legitimate,as they may not be in consistent with the requirements of good governance;on the other hand,governments that are not established by democracy can also have legitimacy to some degree,as they meet the requirements of good governance. The paper assumes that a government is fully and adequately legitimate only when it is both agreed by the people and meets the requirements of good governance.

姚大志:吉林大學哲學基礎理論研究中心暨哲學社會學院教授,博士生導師(吉林長春130012)

(責任編輯 李 理)

教育部重點研究基地重大項目“分配正義研究”(12JJD710011)

Key woods:good governance;democracy;fairness;legitimacy;rule by law