我國(guó)公共政策制定中的公民參與問題探析

張意敏

摘 ?要：公民參與是公共政策制定的重要影響因素，本文將通過剖析我國(guó)公共政策制定中公民參存在的問題，探究阻礙我國(guó)公民參與公共政策制定的原因，進(jìn)而提出相關(guān)的措施。在公共政策制定中，不僅需要推進(jìn)和完善制度建設(shè)，拓寬公民參與的渠道;還需要政府和公民共同努力，一方面政府要樹立正確的價(jià)值取向，完善決策體制，以法律形式明確公民參與的權(quán)利，將公共政策制定中的公民參與落到實(shí)處。另一方面公民要通過引導(dǎo)教育和民主實(shí)踐提高參與意識(shí)，提升參與能力。

關(guān)鍵詞：公共政策;公民參與;參與意識(shí);決策體制

一、研究背景

公共政策制定科學(xué)化、民主化程度的提高以及公民主體意識(shí)的加強(qiáng)都為公共政策制定中公民參與問題的研究提供了良好的契機(jī)。在當(dāng)前形勢(shì)下，要推進(jìn)中國(guó)的民主化進(jìn)程，就必須提高公共政策制定中的公民參與水平。同時(shí)，如何提高我國(guó)公共政策制定中的公民參與水平，解決我國(guó)公共政策制定中的現(xiàn)實(shí)困境，已成為我國(guó)政府和公民共同面臨的挑戰(zhàn)。

本文的研究意義在于，對(duì)公共政策制定中公民參與問題的研究有助于完善中國(guó)特色的公民參與理論;有助于公民主體意識(shí)的覺醒，塑造出有利于民主制度建設(shè)的公民;有利于制約公共權(quán)力濫用，防止政府腐敗;能推動(dòng)公共政策制定的科學(xué)化和民主化進(jìn)程，增強(qiáng)政策有效性和合法性。

二、我國(guó)公共政策制定中公民參與存在的問題

（一）參與式評(píng)估模式存在缺失。首先，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的主觀性。公民對(duì)公共政策的滿意度是個(gè)具有極強(qiáng)個(gè)人主觀色彩的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)、難以量化且可操作性差;它也不是一個(gè)確定概念，會(huì)隨著時(shí)間和環(huán)境的變化發(fā)生改變，這會(huì)導(dǎo)致公共政策制定的過程喪失科學(xué)性。其次，評(píng)價(jià)主體的不確定性和代表的有限性。參與式評(píng)估模式主要通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段和隨機(jī)社會(huì)調(diào)查進(jìn)行評(píng)價(jià)，網(wǎng)絡(luò)的開放性和不確定性決定了評(píng)價(jià)的主體具有不確定性。另外，不能代表公共利益的公民介入公共政策制定，很容易演變?yōu)樘厥饫婕瘓F(tuán)的發(fā)言人，導(dǎo)致公共利益的缺失。例如，2009 年某市水價(jià)聽證會(huì)上出現(xiàn)了“被代表”的相關(guān)報(bào)道，在此次聽證會(huì)中 13 名消費(fèi)者代表中，12 人涉及身份造假。這個(gè)案例迫使我們對(duì)參與的代表性問題進(jìn)行深入研究。

（二）公民參與的主體能動(dòng)性差。首先，公民參與意識(shí)淡薄，主要是由于中國(guó)傳統(tǒng)的文化直接導(dǎo)致公民的參與意識(shí)受到壓制，同時(shí)公民整體政治參與意愿較低，權(quán)威依附意識(shí)較高，對(duì)參政權(quán)的重要性認(rèn)識(shí)不夠。其次，公民參與能力有限。公民參與能力受諸多因素的影響，制度環(huán)境是制約公民參與能力的首要因素。從某種程度來(lái)講，制度建設(shè)為公民的參與權(quán)利和地位提供了保障。但是，公民取得的這種平等參與的權(quán)利也僅僅是制度面前的形式上的平等。

（三）公民參與的行為方式不當(dāng)。首先，公民參與方式極端。例如，在一些基層政府的信訪中，公民在很多情況下采取“纏”和“鬧”的錯(cuò)誤方式，緊緊吸附于某位領(lǐng)導(dǎo)人或某個(gè)機(jī)關(guān)，并且最大限度的和他們進(jìn)行馬拉松賽跑，甚至上升到“鬧”的層面，目的就是逼迫政府采取有效的措施去解決問題。其次，公民參與中的“搭便車”行為。“搭便車”心理使得公民不愿意花費(fèi)自己的時(shí)間和精力，去為他人獲得免費(fèi)收益而努力，這最終導(dǎo)致公民參與日漸消沉，最終脫離公民參與的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

（四）公民參與的信息資源缺乏。首先，信息公開的內(nèi)容不對(duì)稱，政府信息公開中存在信息失真和信息屏蔽。其次，信息公開模式“單向化”。政府與公民之間的信息傳播方式表現(xiàn)為自上而下的單向化形式，信息公開主要采取政府主動(dòng)公開的方式，公民很少申請(qǐng)公開。

三、我國(guó)公共政策制定中公民參與存在問題存在的原因

（一）傳統(tǒng)文化制約我國(guó)公共政策制定中的公民參與。首先，傳統(tǒng)“官本位”意識(shí)令公共權(quán)力退化為謀取私利的工具，公民的參與意識(shí)被弱化。其次，順從型文化削弱公民參與主動(dòng)性。

（二）我國(guó)公共政策制定中公民參與制度不健全。首先，聽證制度程序不規(guī)范，仍存在聽證使用范圍狹窄、組織形式單一、聽證代表的代表性差、聽證的透明度低等問題。例如某市 2009 年的水價(jià)聽證會(huì)中，成為聽證代表的公民要經(jīng)過居委會(huì)和消協(xié)層層選拔，而選拔的標(biāo)準(zhǔn)卻不得而知，代表的真實(shí)身份就存在質(zhì)疑。這反映了聽證會(huì)程序的封閉性，聽證代表的選擇標(biāo)準(zhǔn)不確定等問題。其次，信訪制度職能界定不清晰。實(shí)際工作中，信訪制度的缺陷導(dǎo)致了公民參與渠道不暢通。再次，專家咨詢制度角色和功能不合理。專家對(duì)政策問題可能會(huì)出于自身利益的考慮，或依附于某一利益集團(tuán)，致使公共政策制定的出發(fā)點(diǎn)立足私人利益而不是公共利益。

（三）我國(guó)公共政策制定中公民與政府定位偏差。首先，公共政策制定中政府的強(qiáng)勢(shì)地位。例如，我國(guó)很多社會(huì)問題常常不經(jīng)過公眾議程而直接進(jìn)入政策制定領(lǐng)域，這表明政策問題更多的是由政府提出，較少由公民提出。其次，公共政策制定中公民的弱勢(shì)地位。公民對(duì)政策問題的參與更多的具有符號(hào)化意義，并不能真正對(duì)公共政策行使決策權(quán)。

四、解決我國(guó)公共政策制定中公民參與問題的措施

（一）加強(qiáng)公民的引導(dǎo)教育和民主實(shí)踐，提高參與意識(shí)，提升參與能力。首先，深化公民教育，增強(qiáng)公民對(duì)公共決策的參與意識(shí)和對(duì)政治的認(rèn)知能力。其次，擴(kuò)大基層民主實(shí)踐，提升公民參與能力。最直接有效的途徑就是參與基層社會(huì)的自治實(shí)踐。

（二）推進(jìn)制度建設(shè)，拓寬公共政策制定中公民參與渠道。首先，健全聽證制度。一方面規(guī)范聽證代表的產(chǎn)生方式，本著公平、民主、公正、透明的原則選取具有代表性的公民。另一方面規(guī)范聽證申請(qǐng)人，不斷完善聽證制度的程序規(guī)定，提高聽證會(huì)的透明度。其次，改革信訪制度。推行領(lǐng)導(dǎo)下訪制度，改變自上而下的制度安排，形成有助于滿足公民需求的回應(yīng)性機(jī)制。再次，完善信息公開制度。政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的信息管制方式，允許有關(guān)新聞媒體進(jìn)行采訪和報(bào)道并開放;通過各種媒體積極宣傳公共政策涉及的相關(guān)內(nèi)容，讓公民能夠迅速了解公共政策制定的真實(shí)情況，提高政策的接受性和執(zhí)行性。最后，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與制度。公民通過網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定，必須根據(jù)網(wǎng)絡(luò)的特殊情況制定相關(guān)的法律措施來(lái)約束限制公民的參與行為，將網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的政府、公民的行為方式制度化、法制化。

（三）積極構(gòu)建參與型政府，優(yōu)化公共政策制定中公民參與的環(huán)境。首先，樹立民主性和公共性的價(jià)值取向。其次，構(gòu)建并完善“協(xié)商民主模式”的公共決策體制，做到充實(shí)公民參與權(quán)力，分享政府決策權(quán)力。再次，拓寬和豐富公民利益的表達(dá)途徑。這需要借助于民間組織的力量，將分散的利益要求聚合起來(lái)，彌補(bǔ)公民參與的不足，以更好的滿足公共政策制定中公民的利益。最后，加快保障公民權(quán)益的法制化進(jìn)程。明確界定公民參與權(quán)利的行使范圍，擴(kuò)大公民參與范圍的立法，把公民權(quán)利落到實(shí)處。

五、結(jié)束語(yǔ)

公民參與已經(jīng)成為影響我國(guó)民主化進(jìn)程的重要因素之一。我國(guó)公共政策制定中公民參與的問題是由多種復(fù)雜的因素引起的，要想擺脫我國(guó)公共決策體制的弊端，擴(kuò)大公共政策制定中的公民參與，就需要政府和公民共同努力。政府和公民在公共政策制定過程中達(dá)到權(quán)力的均衡狀態(tài)，才能實(shí)現(xiàn)公共政策制定科學(xué)化和民主化的統(tǒng)一。

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