周邊戰略礦產資源治理合作探析

【內容提要】周邊國家對中國戰略礦產海外供給的重要性日益顯現，其中兩個因素決定著中國戰略礦產資源的安全，一是便利的運輸條件，這是安全并及時獲得礦產資源的重要保證;二是周邊國家在全球戰略礦產資源生產中所占據的重要地位。當前中國與周邊國家的戰略礦產資源合作關系主要受制于兩個方面：一是中國與周邊國家因政治和經濟關系發展不平衡帶來的問題;二是區域外大國與中國的地區博弈對周邊國家的影響，這兩個方面相互聯系、彼此影響。如何調整政治關系來穩定或促進戰略礦產資源貿易是中國周邊外交的重要任務。因此，積極推動與周邊國家的戰略礦產資源合作是中國和周邊國家合作的重要內容。在周邊外交中，中國需倡導合作發展理念，通過外交保障、機制設計、通道保障等多種途徑實現礦產資源供給安全，積極推動周邊合作才可能實現真正的和平發展與共同安全。

【關鍵詞】戰略礦產資源??安全挑戰?治理合作??周邊外交

【作者簡介】于宏源，上海國際問題研究院比較政治和公共政策所所長，研究員

【中圖分類號】D823/F426

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2015）01-0019-15

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw201501002

戰略礦產是對經濟發展、國防安全和基本民生具有重要影響的自然資源。經濟發展中近90%的能源、80%以上的工業原料和70%以上的農業生產資料來自于戰略礦產資源。隨著工業化進程的推進，對戰略礦產資源的爭奪、開發、利用和占有一直是世界政治和經濟發展的焦點。21世紀以來，中國經濟持續高速增長，戰略礦產資源的消費和進口數量迅速增加。?在中國工程院定義的45種戰略礦產中，中國短缺或不能保障自給的多達27種，其中一半以上依賴從周邊地區進口。?隨著中國對周邊戰略礦產資源進口需求的持續增長，如何科學判斷資源供應形勢、有效保障海外供應成為影響國計民生的重要問題。本文試圖從地緣政治視角分析周邊地區在中國戰略礦產供應中面臨的挑戰，以及中國周邊外交為保障戰略礦產資源的供應所應該采取的策略。

一、中國戰略礦產資源嚴重依賴周邊地區

戰略礦產資源問題是典型的全球性問題，它具有不可分割性和滲透性的特點。所謂不可分割性是指全球戰略礦產資源的供應和運輸航道問題所涉及的范圍是全球性的，需要所有國家共同應對。滲透性是指戰略礦產資源與經濟、社會、環境等其他問題緊密聯系，相互影響、相互作用。戰略礦產資源體系的有效運轉，不僅同政治和經濟政策緊密相關，也同生產國、過境國、消費國的社會狀況及公共政策的有效運行密切相關。

在全球化的今天，戰略礦產資源出口地所受到的政治和外交壓力，大國對海上航道的控制等都成為影響其全球流動的重要因素。美國海軍分析中心的報告指出，對戰略礦產資源的任何擾動，不僅影響國家安全，而且影響世界經濟的穩定。?基于戰略資源分布不均勻造成的大國沖突是地緣政治理論產生的重要基礎。邁克爾·克萊爾是一位極端的峰值主義者，他認為世界主要的油氣和礦產資源的生產將逐漸達到峰值，世界上許多關鍵的能源和礦產資源將迅速耗盡。他強調，“容易開采的油氣和礦產資源的時代已結束，從現在起，資源開發的難度增加，需要探索更遙遠和危險的區域，世界將進入資源普遍不足的時代。”克萊爾認為，人類已處于一個資源匱乏和剩余資源爭奪的時代。這一時代有五個特征：不可再生資源迅速枯竭、新的可替代資源開發不足、人口增長產生巨大的新消費階層、成本和技術以及生態等因素限制資源開發、氣候變化對資源能源造成負面效應?？巳R爾將對剩余資源的爭奪和國際體系變革聯系起來，世界主要國家和資源公司為了保障未來生產的可持續性，將圍繞剩余資源展開競爭。在這一競爭中，只有確保關鍵資源供應鏈安全的國家，才可能在全球秩序中確立自身的位置和影響力。

全球資源消費與經濟發展、人口增長密切相關。中國經濟崛起和發展帶動全球經濟持續增長，資源消費進入新的增長周期并在數量上達到空前高度。林毅夫認為，未來十多年，中國經濟將持續發展并可能維持8%的增長速度。在此背景下，中國對全球礦產資源的需求保持大規模持續增長的總體態勢將難以改變，因此使中國在全球戰略礦產資源的消費中占據舉足輕重的地位。?2011年，中國的鋅、錫消費量接近全球消費總量的90%，銅、鋁、鉛等的消費量也接近或超過全球總消費量的40%（圖1）。

圖1：中國2011年戰略礦產消費占世界份額（%）

資料來源：筆者根據美國地質調查局報告整理，U.S.?Department?of?the?Interior，?U.S.?Geological?Survey，?Mineral?Commodity?Summaries?2013。

中國的戰略礦產資源儲量豐富，但種類不全、人均占有不足，需求量較大的黑色金屬（鐵、錳、鉻）和產銷量占95%以上的四大有色金屬（銅、鋁、鉛、鋅）等大宗金屬礦產資源儲量不足。此外，中國人口眾多，目前礦產資源人均探明儲量占世界平均水平的58%，居世界第53位;其中，戰略礦產資源鋁土和銅的儲量分別相當于世界平均水平的14.2%和28.4%，鎳的儲量僅相當于世界平均水平的7.9%。?因此，中國必須依靠大量海外進口保障戰略礦產的供應，進口貿易額已由2006年的2，303億美元增至2010年的4，829億美元，年均增長20.3%，增速為全球之首;“十一五”期間中國戰略礦產資源進口額占全國進口總額的三分之一左右。

戰略礦產資源的保障程度可以用對外依存度和進口集中度來衡量。對外依存度是指一國某一類或某一種礦產資源的凈進口量與該國國內該類或該種礦產資源消費量的比值。2011年的統計數據顯示，中國鉻礦對外依存度為97.4%，鐵礦為73.2%，鎳礦為72.6%，銅礦為65.7%。集中度則是指進口礦產來源國的數量，數量越少，集中度越大。目前中國1/3的戰略礦產資源進口集中度超過80%，如鋁土和鎳的進口集中度約為95%，鐵礦石為90%，鉀肥為85%。?不僅如此，從中國海關網2012年主要進口大宗商品數據來看，中國相關戰略礦產資源的進口主要集中在中國周邊國家。

中國地處亞洲東部，深入亞洲大陸內腹，接壤的國家包括：南部的越南、老撾、緬甸，西南和西部的印度、不丹、尼泊爾、巴基斯坦、阿富汗，西北部的塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦，北部的蒙古國和俄羅斯，東部的朝鮮，同時又與日本、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、文萊、澳大利亞等國隔海相望。加上鄰近的韓國、新加坡、柬埔寨、泰國、孟加拉國、斯里蘭卡、伊朗、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦等國，中國的周邊鄰國占亞洲國家的半數以上。便利的交通和豐富的戰略礦產資源儲備使周邊地區成為中國戰略礦產資源的重要供應地。據統計，周邊國家主要戰略礦產資源的儲量占全球的比例均超過20%，如鐵33.9%、銅22.6%、鎳23.1%、鎢26.6%、錫35.4%、鉀鹽27.6%，其中僅俄羅斯的有色金屬出口就達到全球總量的16%。?2010年世界鋁土礦產量為2.02億噸，而鋁土礦主要集中在中國周邊的澳大利亞、印度和印度尼西亞等國。2010年全球鎳產量為153.26萬噸，主要集中在中國周邊的俄羅斯、印尼、菲律賓和澳大利亞等國。

截至2012年，周邊國家已經成為中國進口鎳、鋁土、煤炭等戰略礦產資源的重要供應地，2011年，中國97%的進口鎳來自印尼和菲律賓，占進口總量的比例分別為52%和45%;來自印尼和澳大利亞的進口鋁土分別占78%和11%;83%的進口煤炭來自印尼、澳大利亞、越南、蒙古國等周邊國家;43.3%、10.7%、2.3%的進口鐵礦石分別來自澳大利亞、印度和俄羅斯;44%的進口鉀礦來自俄羅斯和白俄羅斯;20%的進口銅礦來自蒙古國和澳大利亞。2010年，45.3%的進口鈾礦來自泰國和馬來西亞。另有部分周邊國家的戰略礦產資源雖在中國戰略礦產資源的進口中所占比重不大，但發展潛力巨大。

二、中國周邊外交面臨戰略礦產資源安全挑戰

周邊國家在中國戰略礦產資源進口中的重要地位，決定了周邊外交應該將戰略礦產資源安全納入考慮范圍。具體包括以下兩個問題：一是中國與周邊國家戰略礦產資源進出口受政治因素影響的程度和水平;二是如何通過政治關系的調整來穩定或促進戰略礦產資源的交易。總體上看，由于中國在短期內尚難獲得戰略礦產資源的議價權，當相關國家的戰略礦產資源出口價格及國內政治經濟秩序出現變動時，中國會因此而遭受損失。?2000年到2010年間，鐵礦石、銅、鎳的價格分別上漲3.8倍、3.2倍和1.5倍，致使中國遭受較大經濟損失。?因此，當前中國在處理與周邊國家關系時，針對戰略礦產資源的進口，應著重考慮以下三個方面的影響：一是地區政治關系和經濟關系發展不平衡的影響;二是周邊國家內部的資源民族主義的影響;三是域外大國與中國博弈產生的影響，如美國重返亞太的影響。這三個方面相互聯系、彼此影響。

（一）地區政治經濟關系發展不平衡的影響

政治經濟關系不平衡造成的影響可以分為兩類：一是政治關系總體良好，但在戰略礦產資源進出口方面受價格、市場等經濟因素的影響，需要通過進一步密切或深化政治關系加以應對，如中國與俄羅斯、哈薩克斯坦的關系;二是政治關系不穩定，或是戰略礦產資源供應國希望利用資源實現國內政治目標，從而導致中國進口相關戰略礦產資源的穩定性受到影響，比如印尼、印度和蒙古國。

俄羅斯是世界上鐵礦石資源較為豐富的國家之一，也是世界主要鋼鐵生產國之一。美國礦業局1995年公布的部分國家鐵礦石、鐵金屬儲量和儲量基礎的數據顯示，俄羅斯的鐵礦石儲量高達640億噸，占全球儲量約14.5%，鐵礦石儲量基礎達780億噸，鐵金屬儲量達240億噸，鐵金屬儲量基礎達290億噸，?實際上，得天獨厚的地緣優勢、中俄之間業已結成的全面戰略協作伙伴關系以及雙方日益強化的政治經濟關系，已經為兩國進一步拓展礦產資源貿易奠定了基礎，但2010年中國從俄羅斯進口鐵礦石998萬噸，約為總進口量的1.4%（6.86億噸）。?與此類似，哈薩克斯坦固體礦產資源豐富，境內共有90多種礦藏、1，200多種礦物原料，已探明的黑色、有色、稀有和貴重金屬礦產地超過500處，鎢、鈾、鉻、鉛、鋅、銅、鐵等礦藏儲量占全球儲量的比例在全世界名列前茅。?但中哈戰略礦產資源貿易量卻很少。因此，中國與俄羅斯、哈薩克斯坦的戰略礦產資源合作存在較大發展空間。

第二類國家包括印度、蒙古國等。印度鐵礦石儲量約為全球8%，曾是中國重要的鐵礦石來源國，在20世紀90年代印鐵礦石曾一度占中國進口份額的25%，?但印度出于國內政治和經濟考慮，自2012年以來對華出口大幅度縮減。作為中國北方重要鄰國，蒙古國與中國擁有四千多公里的共同邊境線。蒙古國地處中亞東西向巨型銅金多金屬成礦帶中東段，礦產資源豐富。然而在礦產資源方面，蒙古國也希望借助自身在部分礦產種類上的儲量優勢，與包括中國在內的各大國展開周旋，尤其是希望以此實現擺脫中國影響的政治目標。

圖2：錫礦進口和周邊局勢

資料來源：筆者根據中國海關2012年主要進口大宗商品數據整理。

（二）周邊地區資源民族主義的影響

復雜的周邊環境日益影響到中國的戰略礦產資源供應。中國是世界上鄰國最多的國家之一，與中國陸地接壤的國家為14個，陸地邊界線為2.2萬公里;與中國隔海相望的國家有6個，大陸海岸線為1.8萬公里;還有非接壤但有著密切關系的近鄰國家。中國周邊國家的政治經濟多樣性突出，社會制度差異巨大，由于歷史和現實的原因，中國與周邊國家間的信任度有待深化，特別是受到美國的不斷滲透和影響，中國周邊關系日益復雜。例如，2011年中國2/3以上的進口錫礦來自緬甸，但隨著緬甸國內民主化和反華勢力的增加，中國的礦產進口面臨潛在風險（圖2）。

圖3：中國鎳礦進口主要依賴菲律賓和印尼

資料來源：筆者根據中國海關2012年主要進口大宗商品數據整理。

圖4：中國鋁土礦進口主要依賴菲律賓和印尼

資料來源：筆者根據中國海關2012年主要進口大宗商品數據整理。

中國和東南亞國家間的礦產資源貿易關系目前正受到國際水域問題的影響。印度尼西亞為世界上重要的礦業生產國，其中錫、煤炭、銅、鎳產量居世界前列，錫的產量位居世界第二位，銅和鎳位于世界第五位。菲律賓的銅礦儲量居世界第四位、鎳礦居世界第五位、鉻礦居世界第六位。中國鎳礦的海外來源地主要是印尼和菲律賓，2011年97%的鎳來自印尼和菲律賓，占進口總量比例分別為52%和45%（圖3）。中國鋁土的海外來源地主要是印尼，2011年占進口總量比例為78%（圖4）。但圍繞中國在湄公河上游修建水電站的問題，泰國、柬埔寨等東南亞國家出現了諸多針對中國的負面輿論。?此外，近年來圍繞海洋權益的爭議，也影響了越南、馬來西亞、菲律賓和文萊等國與中國之間的戰略礦產資源合作關系。

中國與印度之間亦因有歷史遺留的邊界問題，經常出現政治互信不足的情況。印度學者阿斯薩納（S.?B.?Asthana）稱：中國日益增長的國家實力、軍事能力，近海投送力量的發展計劃，核打擊能力和軍事現代化步伐，在不久的將來將對印度安全構成潛在的威脅。?印度媒體多次炒作稱：位于雅魯藏布江上游的中國大壩“可能決口”、“印度的東北部地區很可能會被洪水盡數淹沒”;他們還聳人聽聞地宣稱：“印度的旱災、洪災甚至生活用水都在中國的控制之下”，甚至猜測印度的洪水“是中國軍方有意而為之”，是“中國正在對印度試驗生態武器”。?印度國內部分人士對中國的發展壯大心存疑慮，這些都直接影響到中印兩國之間在礦產資源領域的經貿合作。印度曾是中國重要的鐵礦石來源國，與澳大利亞鐵礦石、巴西鐵礦石并稱為世界三大礦，也正是伴隨著印度鐵礦的不斷涌入，中國才開啟了鐵礦石散貨市場，即現貨礦。但近年來，印度著力發展本國鋼鐵業以滿足國內需求，且通過采取提高關稅、鐵路運費等措施限制礦石出口。數據顯示，2012年1—9月，中國從印度進口鐵礦石3，235萬噸，同比下降47%，占比降至5.8%，這一數據與中國從南非的進口量非常接近，后者同期的進口量為3，113萬噸，同比增長17.8%。其中2012年6—9月，印度對中國的出口量更是連續下滑。

中國與俄羅斯之間也存在類似的問題，如俄羅斯媒體稱中國奪取西伯利亞水資源，100多萬人及幾十家企業將面臨缺水甚至停產的境遇。?部分俄羅斯人還擔心俄羅斯會變成中國的“資源附庸”，大量的中國商品涌入俄羅斯，將擠垮俄羅斯的民族工業。?這都制約著中俄兩國戰略礦產資源貿易的發展。

另外，主要礦產生產國國內政局波動更加劇了礦產進口分布的不均衡，一些資源大國限制出口，如印尼政府逐漸開始禁止鋁土礦原礦的出口。?中國海關數據顯示，2012年12月中國進口鋁土礦總量為353.94萬噸，同比減少21.81%，2012年中國進口鋁土礦總量為3，961.10萬噸，同比減少11.28%。?2011年澳大利亞政府公布稅改方案，對全部非可再生資源征收高達40%的礦產資源超額利潤稅，該方案反響強烈，目前澳大利亞政府要重修《1975年外國投資法案》，以對中國等外國礦產投資加以控制。?蒙古國礦產資源豐富，加之該國政府早期的優惠投資條件，吸引了中國投資者，帶動了蒙古國經濟的發展，但在礦產開發過程中也不可避免地帶來諸多問題。?部分蒙古國國民將這些問題歸咎于包括中國在內的外國投資者，認為外國投資者開采本國資源是一種掠奪行為。2005年以來，蒙古國出現了“健康社會公民運動”、“我的蒙古土地”、“堅決革新”等一批社會組織，極端民族主義組織頻繁發起針對外國人的暴力恐怖襲擊事件。2006年5月，約50個“藍色蒙古”成員欲襲擊一處中國工地的80名工人被警方制止。?2010年8月底，蒙古國工地沖突事件引起國內巨大震動，民間仇華情緒進一步升級。?在這種背景下，蒙古國于2013年通過《禁止于河源、水庫保護區及林區進行礦產勘探及采礦營運》的新法律條文，該法律出臺后將對影響蒙古國生態環境的鐵礦、煤礦等國際合作予以注銷。

（三）美國軍事戰略調整的影響

中國進口戰略礦產資源的海洋運輸線主要是三大方向：向西印度洋、大西洋方向;向南大洋洲方向;向東太平洋、美洲、大西洋方向。其中向西和向東的航線為中國兩大遠洋主干線。?總體上看，中國戰略礦產資源進口通道比較單一，印度洋航線組（經蘇伊士運河的中東海灣—中國港口航線）承擔了大部分石油進口的海上運輸。

主要大國對印度洋航線組的地緣競爭由來已久，英國從1867年開始掌控馬六甲海峽，并以新加坡作為主要港口管理印度洋區域的航運安全。第二次世界大戰之后，由于亞太地區的海運貿易量急劇增加，使馬六甲海峽在國際貿易中的重要性迅速凸顯，印度洋—馬六甲航道成為全球貿易的重要紐帶，從中東前往中國、東北亞地區的海運石油都必須經過馬六甲海峽抵達目的地。據估計，到2030年，近3/4的中東石油運往東亞地區都必經馬六甲海峽，印度洋經由馬六甲海峽運輸的油氣量將翻一番。以日本為例，其八成以上進口原油必須依賴馬六甲海峽輸入國內。而在出口商品方面，日本也必須通過馬六甲海峽將國內生產的商品運銷至世界各地。從20世紀80年代起，日本政府將馬六甲海峽的航運安全視為其國家安全政策的重要一環，并且經常資助、支持許多維護馬六甲海峽航行安全的計劃，例如日本與新加坡政府在馬六甲海峽區域制定了定期的雙邊防海盜演習計劃。

此外，印度洋航線組也是美國資源戰略的中心，扇形理論（fan-spread）和“第一島鏈”戰略?表明美國在印度洋航道組將繼續謀求最大利益和地緣優勢，發揮更大影響力。?蘇珊·賴斯（Susan?Rice）在喬治城大學的演講中提出，亞洲經濟體在未來幾十年中的資源需求非常強勁，亞洲如何解決資源需求問題將會對世界能源供應和氣候安全帶來重大影響。?從俄羅斯能源豐富的薩哈林，穿過能源缺乏的朝鮮、韓國、日本，到中國的東南沿海地區，被稱為“亞太弧形危機地帶”。?前美國總統國家安全事務助理托馬斯·多尼?。═homas?Donilon）強調，要把印度洋—馬六甲海運航道控制在美國主導的國際規則下，并提出“美國將努力確保該航線的開放，以規則為基礎解決領土爭端”。?美國布魯金斯學會的報告也強調，“長期以來，美國一直承擔著有關資源運輸的地緣政治風險，而且資源的地緣風險形成一個‘風險軸心，即‘亞洲軸心。資源也是影響中美關系中最令人擔憂的南海問題的重要因素之一?！?

中國對印度洋航線組的依賴延伸為戰略與安全問題，中國資源通道面臨的潛在威脅與美國在中國周邊的軍事戰略緊密相關。美國以“重返亞太”為名，將東南亞、南亞、北非等作為能源地緣政治的“心臟地帶”，實現對全球能源戰略通道的控制。目前南海諸島遭到周邊一些國家的侵吞，某些島礁被他國占據，島嶼爭奪背后反映出美國期望主導印度洋航道組并遏制中國發展的圖謀。如果與美國等西方大國的政治關系出現動蕩，中國的國際資源運輸將立刻陷入困境。

此外，中國與周邊國家原有的合作模式也不具有可持續性，未充分估計內部政權和政策的變動。在美國積極拉攏周邊國家的情況下，周邊國家存在減少對華資源合作的傾向。例如，中國2010年銻精礦的主要進口來源國是緬甸，占進口量的23.2%;2011年，中國約52%的錫礦從緬甸進口。但隨著緬甸國內政權發生重大變化，加上美國等西方國家的拉攏與扶植，緬甸新掌權者一方面積極尋求西方的支持，另一方面則弱化中國對緬甸的影響。與此類似，近年來美國積極拉攏蒙古國，后者也基于地緣戰略的考慮，奉行多極平衡外交策略，希望在中美俄三大國之間的博弈中謀得利益。

三、從大周邊外交高度思考戰略礦產資源治理

未來十年，中國擔負著對內轉型和對外和平發展的雙重任務。戰略礦產資源是大國崛起的關鍵，而中國是國際資源體系的后來者，隨著國力和需求的增長，中國不僅面臨著既有治理結構的制約，而且面臨著美國等西方國家的遏制。因此，中國應將戰略礦產資源安全納入大周邊外交的戰略考量之中。

首先，應當在“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的整體框架下，強調中亞、東南亞乃至澳大利亞的大周邊礦產資源戰略。上述地區內的國家是中國主要的戰略礦產來源國以及重要的能源（煤炭和油氣）進口地。開展與這些國家的戰略礦產資源合作有利于各自經濟的可持續發展以及區域和平穩定。中國需要將與俄羅斯、哈薩克斯坦等國關系的政治優勢及時轉化為經濟合作的成果，重點要提高中國從俄羅斯、哈薩克斯坦進口礦產資源的總量和比例。而且中俄應以亞信峰會等區域合作為契機，大規模改造中亞和蒙古國在蘇聯時期建成的油氣管線網絡，建設俄羅斯—中亞—東亞跨區域天然氣管網系統。在東南亞地區，在加強既有中緬管道、泰國運河等重大能源設施合作基礎上，利用中國電網的優勢，帶動東南亞電力一體化建設，力爭中國營運東南亞區域電網，通過推動中國—東南亞能源基礎設施一體化進程，提升我國在東南亞國家的輻射能力。中國還需要加強能源安全領域的公共外交。為了消除歐美等發達國家以及俄羅斯、中東等生產國對我國能源投資、貿易、收購等活動的疑慮，應繼續強化各種形式的能源公共交流，建立高規格的民間對話機制，盡量減少彼此的猜疑。另外，為了消除能源生產國對中國海外投資和資源進口的戒備心理，應大力營造互利雙贏的和諧氛圍，遵守當地法律制度，加強友好合作伙伴關系建設。

其次，加強礦產資源合作制度建設，維護中國海外資源利益。全球礦產資源治理體系主要由美國主導，美國和西方國家制定了一系列礦產資源價格、航運規則、資源開發的社會責任等治理機制。礦產資源問題超越國家邊界，能源領域的跨境商業活動也帶動了全球能源資源治理的發展。主權國家的政治實體性決定其無法全程參與能源資源合作開發的談判、簽約、開采、爭端解決等問題，因此需要推動多元行為體參與全球治理制度。?中國應積極融入并主動引導區域能源資源治理制度建設。

一方面，亞太區域目前缺少統一的能源資源安全組織，現有的大宗商品和能源機制主要以自下而上的市場行為來推動，機制之間缺乏協調并且十分松散。因此中國當前一方面需要不斷推動亞太經濟合作組織（APEC）能源資源機制的建設和發展。《“亞太清潔發展與氣候新伙伴計劃”意向聲明》、《亞太經合組織領導人關于氣候變化、能源安全和清潔發展的宣言》等都是APEC能源機制不斷發展的成果。然而作為一個松散的、缺乏法律約束力的國際組織，APEC在推進能源合作方面仍然存在機制上先天不足的問題，如2014年的APEC會議僅僅以附錄的形式提出推動在能源資源領域的合作。但與此同時，亞太區域國家在《亞太清潔發展和氣候新伙伴計劃》框架內的能源合作提供了制度示范，中國應該繼續強調資源合作機制的開放性和包容性，在此基礎上不斷推進機制建設。

另一方面，中國應該利用現有的合作機制推行大周邊礦產資源戰略，包括APEC、中俄沿邊地方合作、上合組織、大湄公河區域合作、中國和東盟自由貿易區、中日韓自由貿易區、中俄朝韓蒙圖們江合作等。中國的周邊戰略資源合作應把政治關系納入考慮的范疇，在中國北部、南部和東部的周邊地區進行不同的戰略和政策設計。北部周邊側重以政促經，將合作關系提升為資源盟友級別;南部周邊應認清美國和東南亞國家對華“利用+防范”的策略，提升中國和東南亞地區地緣經濟的共贏效應;東部周邊則應考慮受主權領土和其他政治敏感事件沖擊的可能性，借鑒《歐洲能源憲章》豐富中日韓資源消費共同體的內涵，并提升東北亞區域的能源資源合作制度建設。

第三，中國應該開展與政治友好關系國的戰略礦產資源合作。如加強與上海合作組織和金磚國家成員國的礦產資源合作，如進展順利，可將這類合作關系提升為資源盟友級別。目前，中國與諸如俄羅斯、哈薩克斯坦、南非、巴西等國家的合作仍有很大提升空間。中國可在金磚國家、上海合作組織等多邊層面以及雙邊層面不斷充實戰略礦產資源合作，促進戰略礦產資源的合作共贏，同時要避免經濟合作演變為單純的資源進口關系。以亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金等為切入點，夯實戰略礦產資源合作的機制建設。2014年11月，習近平總書記指出，“要以創新思維辦好亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金。發起并同一些國家合作建立亞洲基礎設施投資銀行是要為‘一帶一路有關沿線國家的基礎設施建設提供資金支持，促進經濟合作;設立絲路基金是要利用中國資金實力直接支持‘一帶一路建設”。

第四，保障戰略礦產資源的海運通道。目前中國過度依賴印度洋—馬六甲—南海這一航線來實現戰略礦產資源的運輸，存在一定的地緣風險。因此，中國需要以戰略礦產資源國際通道和基礎設施建設為紐帶，積極參與北極航道、巴拿馬運河二期、東非油氣終端等重大礦產資源通道工程的建設。《聯合國海洋法公約》為中國的資源運輸通道安全提供了相當充分的法律依據支撐，然而在局部地區如南海等關系中國資源安全的海上通道仍存在法律疑問，中國應致力于構建于己有利的海上通道國際法律秩序。

第五，中國應完善礦產資源安全風險分析和戰略儲備能力，加強智庫在礦產資源安全領域的能力建設。中國需要加強宏觀礦產資源安全研究，主要是研究全球及自身中長期礦產資源需求趨勢、供應趨勢和相關進口地區的政治經濟風險態勢。礦產資源戰略儲備是為了保障國家的國防安全和經濟安全，并在國際上保持獨立自主的地位，因此對國家而言意義十分重大。隨著中國對各種礦產資源的消費進入新的高速增長期，戰略資源儲備不應該僅限于石油，還應該包括各類戰略礦產資源，同時要通過政治、經濟、外交、金融等手段，全面保障國家安全。此外，要將天然氣、石油和礦產資源儲備與國家整體戰略有機結合，統籌考慮。

[收稿日期：2014-07-28]

[修回日期：2014-12-15]

[責任編輯：陳鴻斌]