“創造性介入”與跨境安全治理

談譚+陳劍峰

【內容提要】隨著中國與周邊國家交往日益頻繁，各類跨境安全威脅也與日俱增，對中國的周邊外交特別是跨境安全治理提出了重大挑戰。2011年10月湄公河慘案發生后，中國展開了一系列的后續處理行動，成為通過“創造性介入”實現跨境安全治理的重要嘗試。本文重點考察這一案例的國際合法律性問題，即從國際法角度來分析中國對該案件的管轄權、跨境偵查、引渡與審判嫌犯、判決執行等問題。筆者認為，中國此舉不僅符合國際法律規范和規則，而且通過跨境安全治理提升了在東南亞地區的影響力。盡管不能高估其普遍意義，但這一跨境安全治理嘗試對中國未來的周邊跨境安全治理、海外利益和公民保護等仍有著重要的啟示。

【關鍵詞】跨境安全治理??湄公河慘案??創造性介入??國際合法性

【作者簡介】談譚，上海政法學院國際事務學院副教授;陳劍峰，上海政法學院國際事務學院教授

【中圖分類號】D815.5

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2015）01-0090-14

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw201501006

隨著中國與周邊國家關系的日益緊密，再加上中國與周邊國家的邊境地區發展程度差距，導致邊境地區各類傳統和非傳統安全威脅與日俱增，跨境安全治理問題逐漸提上議事日程。特別是2011年10月發生的導致13名中國船員遇害的湄公河慘案，更是凸顯了跨境安全治理的緊迫性。如何順應新的形勢，以創造性的方法應對新的挑戰，是下一階段中國與周邊國家在跨境安全治理上的新任務。湄公河慘案發生后，中國積極推動與老撾、緬甸、泰國迅速開展聯合警務執法合作，這不僅標志著中國與周邊國家在跨境安全治理方面的重大進展，也標志著中國政府保護境外中國公民安全實踐的新突破，更標志著中國在地區性國際執法合作中的新成就，同時也被人們視為中國外交“創造性介入”的典型案例。但也有一些人對中國政府處理該事件的方式和過程是否符合國際法存有疑問。就目前對該事件的研究來看，國內仍嚴重缺乏從國際法角度全面分析中國政府對該事件后續處理的深入研究。?為解疑釋惑，本文將就此做一嘗試，并將進一步分析中國通過“創造性介入”實現有效的跨境安全治理的國際合法律性和國際合法性。

一、湄公河慘案后續處理中的跨境安全治理

2011年10月5日，兩艘中國商貿船“華平號”和“玉興8號”（兩船當時懸掛中國、老撾、緬甸、泰國四國國旗）在湄公河老撾段航行時被駕駛兩艘武裝快艇的匪徒劫持，船上共13名中國船員全部遇害，部分船員尸體被拋入河中。之后，武裝匪徒將總計92萬顆冰毒（按當時泰國市價估值600萬美元）放入兩艘船里，駕駛兩船和另外四艘小船航行至泰國與老撾交界水域時被泰國軍方發現，武裝匪徒與泰國軍方發生短暫交火后駕四艘小船逃逸，兩艘商船被泰國軍方截獲。這就是震驚中外的湄公河慘案。

慘案發生后，中國、老撾、緬甸、泰國四國迅速聯合開展警務執法合作，成為中國跨境安全治理的重要嘗試。2011年10月31日，中、老、緬、泰四國代表在北京召開湄公河流域聯合執法會議，決定建立四國湄公河流域安全執法合作機制。會后，中國公安部組織聯合專案組，隨后專案組派出6個工作組分赴老撾、緬甸和泰國。在中國與老撾、緬甸、泰國等國的通力合作下，四國警方開展了大量偵查工作，收集掌握了大量相關證據，案件真相逐漸明朗。證據顯示，湄公河慘案的主要嫌疑人是緬甸佤邦武裝販毒集團頭目糯康及其同伙，該團伙在湄公河流域曾多次綁架人質和武裝劫持商船。2012年4月25日，在中國和老撾、緬甸警方的合作下，糯康等犯罪嫌疑人在老撾境內被抓獲。2012年5月10日，老撾政府正式將該案移交給中國方面處理。2012年9月20日，犯罪嫌疑人糯康等六人在云南省昆明市中級人民法院接受審判。2012年11月6日，昆明市中院一審判處被告人糯康、桑康·乍薩、依萊、扎西卡四人死刑，被告人扎波死緩，被告人扎拖波有期徒刑8年，同時判決六名被告人連帶賠償各附帶民事訴訟的原告人共計人民幣600萬元。糯康等六人均不服判決，提出上訴。2012年12月26日，云南省高級人民法院進行二審宣判，裁定駁回上訴、維持原判，并依法報請中國最高人民法院核準對糯康等四人的死刑裁定。2013年2月22日，昆明市中院收到最高人民法院關于糯康等四名被告人的死刑復核裁定和死刑執行命令。2013年3月1日，糯康等四名被告人在云南昆明被依法注射執行死刑。

湄公河慘案發生后，中國政府對整個事件的處理——首次境外武裝執法、審判糯康犯罪集團——被視作中國外交“創造性介入”?特別是通過創造性方法實現有效的跨境安全治理的一個典型事例。然而，國外一些媒體卻對事件的處理過程投以疑惑和猜忌的目光。英國《經濟學人》發表了一篇題為《金三角：中國法律的威力》的文章認為：“整個事件的處理過程是中國權力延伸至其邊界以外的里程碑”。?《紐約時報》也發表題為《中國通過追捕糯康顯示地區影響力》的文章評論該事件，其中引用了保羅·錢伯斯（Paul?Chambers）的觀點：“糯康被捕發出一個信號，即在湄公河流域，任何國家或集團都不能輕慢中國。如今人們都明白中國是湄公河的真正掌控者。”

要化解上述疑慮和誤解，有必要從國際法角度考察中國在湄公河慘案后續處理中的跨境安全治理嘗試，特別是對中國處理整個事件的全過程進行分析，對為什么糯康等人在中國受審？中國在處理整個事件的過程中是否征得相關國家的同意、認同或接受？是否侵犯相關國家的主權等問題做出回應。

二、以“創造性介入”實現跨境安全治理的國際合法律性

如前所述，中國在湄公河慘案后續處理中的跨境安全治理嘗試，被認為是“創造性介入”的典型案例。這種“創造性介入”首先需要具備國際合法律性——即符合國際法規范和規則，然后才可能具備國際合法性。本節主要對湄公河慘案后續處理中的案件管轄權、跨境偵查和引渡嫌犯、審判與判決執行等存在爭議的國際法要素加以分析，以探討中國通過“創造性介入”實現跨境安全治理的國際合法律性。