財稅法定視域下全口徑預算的實施困境及其走向

財稅法定視域下全口徑預算的實施困境及其走向

杜坤

(西南政法大學 經濟法學院，重慶 401120)

摘要：新近頒布的《預算法》第4條規定將政府所有收支納入預算管理，即實行全口徑預算。設置該條的初衷是實現對政府所有收支行為的法律控制，然而由于法律條文間的沖突、部門既得利益的守成、繁多法定支出的橫亙以及人大預算監督的失范等諸多因素，不同程度地存在阻遏了該條原有“控權”品性的彰顯。因此，修正預算法律規則以及權力結構的調整是化解全口徑預算實現困境的法治走向。

關鍵詞:《預算法》；全口徑預算；法律沖突；部門利益；權力結構

收稿日期：2015-06-10

基金項目：國家社會科學基金重大課題項目“國家治理現代化視角下預算法治化研究”(14ZDC015)；西南政法大學研究生科研創新計劃博士重點項目“預算法現代化的追問——兼評2014年《預算法修正案》”(XZYJS2014011)

作者簡介：杜坤，男，西南政法大學經濟法博士研究生，主要從事經濟法、財稅法研究。

中圖分類號：DF432.3文獻標志碼：A

The Thinking of the Road to the Whole Caliber Budget in Fiscal

and Taxation in a Legal Perspective

DU Kun

(SchoolofEconomicLaws,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

Abstract:The newly promulgated “budget law” stipulated in article 4 that all government revenues should be brought into the budget management, namely the whole caliber budget. Its original purpose is to realize the legal control of government revenue and expenditure behavior, however, due to the conflict between the law, department of vested interests conformity, various legal spending and budget supervision of National People’s Congress of anomie, and many other factors exist in different degrees to thwart the citizens of the character of the original“control ”. Therefore, the revised budget legal rules as well as the power structure adjustment is to resolve the all caliber plight of budget implementation solution.

Key words: budget law; whole caliber budget; conflict of laws; departmental benefit; power structure

蘊含著鮮明中國特色的全口徑預算既是中國深化財政體制改革的特殊產物,又是經過數十載反復醞釀與思考的成果。尤其在黨十八屆三中全會《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》提出的“實施全面規范、公開透明的預算制度”的時代背景下，無論是全面預算的要求抑或是政府財政收支透明的規范，終須回歸到全口徑預算這一前置性問題上來。

新近頒布的《預算法》第4條言明，“政府所有收支都應納入預算管理”，即實現政府收支的全口徑預算。此條文備受財稅法學界褒獎與推崇，認為全口徑預算是一場悄然發生的財稅制度革命[1]，足以見得其在財稅體制改革中的分量與地位。實際上，從全口徑預算概念，預算規則體系完備程度以及改革實踐評估維度進行品察，此項改革成果的效能難言樂觀。法律條文合理性瑕疵以及相互沖突、部門既得利益的守成、繁多的法定支出以及人大預算監督的失范等諸多因素阻遏了全口徑預算規范政府收支“控權”品性的彰顯。如果任由此等問題任意發展，則全口徑預算極有可能在長期的預算博弈中淪為政治性宣誓。因此，如何在現有法律框架內破解全口徑預算的實施障礙是財稅法理論與財政實踐亟需認真對待的問題。

一、透視全口徑預算法律規則設置的旨意

以往財政學、經濟學對全口徑預算內涵從不同維度展開研析，立法與行政層面和預算文件完整性是較為典型的觀察視角，不可否認，從立法與行政兩個層面揭示了全口徑預算制約與監督的內涵，[2]但忽視了預算過程的政治性，對全口徑預算所暗含的權力結構分析不足；而預算文件完整性進路對于預算公開，[3]強化社會主體的預算監督頗有助益，卻忽略了預算過程中各個機構之間的利益博弈對預算文件完整性的影響?？梢哉f，上述兩種視角仍有改進之余地。在新《預算法》頒布后，以法律規則的形式對全口徑預算予以固化。十分遺憾的是，財稅法學界對全口徑預算法律本質的探究欠缺應有的理論關懷。

財政法定原則無疑是解讀全口徑預算法律本質的利器，其要求財政領域的基本事項應由立法機關通過法定程序制定法律加以規范，[4]尤其在“社會國家”語境下，其規范政府財政權的功能與品質日益凸顯。實際上，財政法定從橫縱兩個維度展開，橫向維度上以立法機關與行政機關之間的權力配置為重心，涵攝財政權的授予與規制；縱向維度上以行政機關財政權力的規范為重心，以法定的實體標準，程序要求以及責任后果構筑政府財政權規范運行的法治框架。全口徑預算可以追溯到古典預算中的“預算全面性原則”，*在我國的學者著述中，“預算全面性原則”也被稱為“預算整體性原則”或者“預算完整性原則”。盡管表述略有不同，不過其內容均是要求政府所有收支都應納入預算之中。(參見蔡茂寅：《預算法之原理》，臺北元照出版有限公司2008年版，第37-40頁。)要求在同一財政年度的國家整體收支，應該無遺漏地全數被載明在預算草案或者預算文書之中，使得議會能以整體財政收支情形作為審查與監督的考量因素。毋庸置疑，全口徑預算是財政法定原則的踐行者和布道者，以對政府所有收支的預算控制為手段達致政府財政權規范化運作的終極目標?！额A算法》第4條透射出人大預算審批權增強和政府預算編制權、執行權受限的基本脈絡，足以為該條的設置提供富有解釋力的注腳。

縱觀我國預算“二上二下”的編制流程，不難發現其中充斥著人大與政府預算權力的博弈。人大預算審批權能否在無聲的預算審批戰役中贏得勝利，取決于預算編制質量的高低。除了各級政府領導的偏好、會計規則的限制、財政政策與法律變動等因素影響預算編制質量的因素外，預算編制范圍的選擇勢必是決定預算編制質量的核心要素。如果預算編制中僅僅涵攝部分政府收支，則導致未納入預算的政府收支游離于人大預算審批權之外。體量驚人的預算外資金不僅成為擾動市場經濟秩序的干擾項，還極易出現權力尋租等負面效應，我國1983—2004年預算外資金的“治亂”過程便是明證。*當我國從計劃經濟向市場經濟邁進時，財政管理體制也相應調整，由“統收統支”轉變的“分權讓利”。由于組合式的“分權讓利”財政政策誘使預算外資金在1978—2006年22年間非常規無序膨脹，以預算外資金的總規模為例，1978年僅為347.11億元，而28年后則是3854.92億元。預算外資金野蠻生長，不僅擾亂國家宏觀調控的布局，也破壞了綜合信貸平衡。黨中央、國務院、財政部不得不采取“抑制生長”的財政政策阻斷預算外資金惡性膨脹，主要財政政策有：1983年《預算外資金管理辦法》、1986年《關于加強預算外資金管理的通知》、1988年《關于加強行政事業性收費管理的通知》、1996年《國務院關于加強預算外資金管理的決定》以及2001年《關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見》等。盡管對預算外資金的控制力度不斷加強，但治理效果卻差強人意，甚至陷入了“治理—規范—不規范—再治理”治亂循環當中。(以上數據參見中華人民共和國財政部:《中國財政年鑒2007》，中國財政雜志社2007年版，第411-412頁)此時，人大預算審批權便會出現“空心化”，成為一枚不具有實質話語權的橡皮圖章。與此相反，全口徑預算對于政府預算編制來說，則是一項禁止性規定，給政府預算編制帶上了“緊箍咒”，杜絕政府在預算編制環節對政府收支納入預算的任意取舍，規范政府預算編制權。對于人大而言，全口徑預算則是正面的權力清單，人大預算審批權范圍從以往的部分政府收支擴展到政府全部收支，對于扭轉“強政府、弱人大”的怪相無疑是一劑良方。

此外，經人大審議通過的預算案成為各級政府財政部門執行的依據。以往預算執行過程中，頻繁發生預算調整致使預算案的權威性和剛性有所減損。究其原因大致包括預算編制中“預測誤差”和各級政府預算利益驅動的“人為因素”兩種，除“預算誤差”客觀原因外，頻繁發生的預算調整是政府預算執行自由裁量權過大，尤其是繞過人大預算審批，政府直接進行預算調整對預算案剛性和權威損傷最大?；诖?，全口徑預算一方面提高了預算編制的科學性，減少“預測誤差”，另一方面為政府財政部門執行預算案提供了全面的行動準則，限縮政府預算執行自由裁量權的適用范圍。

總而言之，《預算法》第4條設置的旨意是將人大預算審批權適用范圍予以擴容，即從部分政府收支擴展到所有政府收支。與此相對，政府預算編制權的自由度大為降低，從原來有選擇的適用轉變為預算編制應全面覆蓋政府所有收支。全口徑預算背后暗含“法律意志”與“權力意志”角力，其最終落地生根仰仗于“法律意志”在預算編制、審查、監督等方面占上風，依賴于預算法治對政府財政權力的剛性約束，以期防范權力濫用的負外部性效應。[5]此外，全口徑預算將徘徊于預算之外的資金回歸“制度籠子”，降低了對國家宏觀調控與綜合信貸平衡的沖擊與破壞，抑制了地方政府以及政府部門實現部門利益最大化的原始欲望。盡管說全口徑預算能為財政管理體制改革帶來諸多的正面效應，但是這些良好愿景的實現絕非依靠《預算法》第4條的單打獨斗便可獲得的，尚需其他預算法律規則的配合與協調。甚至可以說，預算法律規則的良莠是全口徑預算終極目的直接決定因素。鑒于此，我們有必要進一步檢驗支撐全口徑預算的法律規則能否成為財政體制改革的“良法善治”。

二、全口徑預算實施的法律困境

誠如學者所言：“在法律體系化的過程中會檢查法律規定之間競合、沖突以及調和問題，以貫徹法律所立基的原則，去除期間的矛盾，使法律規范全體在爭議實踐上，朝向統一的方向發展?！盵6]同樣，全口徑預算實現依賴與其他法預算法律規則所形成的制度耦合。本文認為，在現有預算法框架內，第4條與其他條文之間并未形成良好的規則合力，在此語境下，全口徑預算的應有效能會因法律條文合理性欠缺以及相互沖突而消解殆盡。

(一)財政收入與預算收入之間的裂痕：全口徑預算規制重心的選擇

依財政學理論，政府收入與財政收入在內容上并無二致，均以滿足政府履行職能所需而向社會籌集的一切資金。[7]在政府預算管理中，政府收入將被轉述為預算收入。因此，在理論上《預算法》第4條第1款規定的預算收入應與政府收入劃等號。然而事實卻并非如此，我國政府財政報告公布的預算收入并不等于實際的政府收入，政府收入與預算收入之間的數據差額已成為“公開的秘密”?！额A算法》第4條第2款試圖將政府收入與預算收入之間的數據空隙進行無縫對接，但難改差額之客觀事實，二者并未完全對接。造成巨額數據空隙的根源在于對政府非稅收入有限的預算控制。

按照《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知(財綜[2004]53號)》(以下簡稱《通知》)規定，政府非稅收入管理范圍包括，行政事業性收費、政府性基金、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入等。根據《預算法》第5條之規定，預算包括了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。由于一般公共預算和社會保險基金預算的范圍相對確定，則在政府非稅收入轉述為預算收入時，第5條試圖擴大政府性基金預算、國有資本經營預算的適用范圍將所有政府非稅收入予以吸納。由于非稅收入預算是政府性基金預算和國有資本經營預算的上位概念，此條文的合理性值得推敲?？梢哉f，第5條非但不會修復政府收入與預算收入之間的數據空隙，反而使數據空隙的正當性與合法性增強。筆者認為，全口徑預算的規制重心傾向于修復此種數據裂痕，但在現有復式預算框架下修復效果卻不容樂觀。

(二)政府非稅收入預算體系分類模糊：松動全口徑預算規制重心

非稅收入預算并不等同于政府性基金預算和國有資本經營預算。以非稅收入子項目的彩票公益金為例，在《通知》中彩票公益金與政府性基金是并列關系而非種屬關系，吊詭的是，《彩票管理條例》第33條卻將彩票公益金納入政府性基金預算。對此種現象的唯一解釋是，彩票公益金納入政府性基金預算并不是因為其性質相同或類似，而是一種工具主義或者政策導向的便宜選擇，但是此種規則以不合理的外在形式掩蓋了非稅收入分類過程。

除了彩票公益金外，其他非稅收入的預算分類同樣也存在上述問題。最為典型的是不具有政府性基金性質的土地出讓金亦被納入政府性基金預算，2011年國有土地使用權出讓收入3316.24億元，國有土地使用權出讓收入安排的支出2931.99億元。如果扣除上述數字，全國政府性基金僅剩8193.39億元，政府性基金支出也只有6777.44億元。此外，將2010年《全國政府性基金項目目錄》與2011年《中央政府性基金收入預算表》相對比，發現不屬于政府性基金預算的收入還包括，新增建設用地有償使用費收入、中央特別國債經營基金財務收入、船舶港務費收入、鐵路資產變現收入等。政府非稅收入的種類紛繁復雜，具有異質性強而同質性弱的特征，[8]從提高法律條文規則效能的角度看，所有政府非稅收入納入預算之后并不意味著都納入政府性基金預算或者國有資本經營預算，而應該針對不同非稅收入項目的性質和特點施以具體的預算控制方式。政府非稅收入預算體系的模糊不僅對控制非稅收入無益，還不利于全口徑預算修補預算收入與政府收入之間的裂痕。

(三)政府性基金預算的動態擴張：弱化全口徑預算規則控制力

從政府收入層面考察，《通知》中將政府性基金定義為各級政府及其所屬部門根據法律和中共中央、國務院有關規定，為支出某項公共事業發展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。從上述規定看，政府性基金的適用主體是各級政府及其所屬部門，征收法律依據是法律、行政法規以及中共中央、國務院的有關規定，征收目的在于支應公共事業和公共基礎設施，征收的對象是公民、法人和其他組織，征收的方式是無償征收。

從預算管理層面考察，《預算法》第9條將政府性基金預算規定為依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算。與上述政府性基金概念相比較，不難發現政府性基金預算概念發生了很大的變化，一方面是征收法律依據的變化，另一方面是政府性基金征收與征收對象之間存在特定關聯。但征收方式上卻從無償征收變成了無償征收與有償服務相結合，即政府性基金預算的范疇有所擴容，最終結果是政府性基金預算的范圍已遠大于政府性基金財政收入的范圍，形成了政府性基金與政府性基金預算概念之間裂痕。

政府性基金預算概念的擴容是為了彌補非稅收入預算控制的缺省。初衷無疑是良好的，但會造成概念使用的混亂，在財政收入中政府性基金收入是非稅收入的子集，而在財政預算管理中，除國有資本經營收入預算以及一般公共預算中的非稅收入外，其他非稅收入預算卻是政府性基金預算的子集。另外，非稅收入預算單憑擴張政府性基金預算難以有效規制，甚至會引發財政收入預算管理的混亂。非稅收入是國家基于基本制度框架中規定的權力和權利的衍生物，[9]擴張后的政府性基金預算不能有效說明非稅收入的取得依據是基于公共產權還是公共權力。在以往的制度慣性的促使下，政府仍會按照無償征收方式進行，財政權力亦會處于擴張狀態。

(四)《預算法》第28條對法律保留的突破：撼動全口徑預算規則確定性

較之于《預算法》第27條對一般公共預算收支范圍的詳細規定，第28條就政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保障基金預算(以下簡稱后三本預算)的收支范圍以授權立法方式，轉交給法律、行政法規和國務院的規定執行。但依《立法法》第8條法律保留之規定，財政、稅收等基本制度只能由全國人大及其常委會制定法律，即便是授權國務院制定行政法規，授權之目的、范圍與程序亦應明確清晰，禁止國務院以轉授權的形式將財稅立法交給相關部委。這說明與全口徑預算相關法律依據的最低層次應是人大授權制定的行政法規。[10]第28條對后三本預算收支范圍的授權立法游走于法律保留邊緣且有所突破。事實上，在《預算法修正案(二審稿)》第25條中將后三本預算收支范圍的規定授權給國務院已飽受詬病，然而，第28條并未完全治愈該遺留問題。盡管第28條在文字表述上增加法律、行政法規后，法條行文趨于嚴謹，但難改后三本預算收支范圍法規缺失的現實。充斥在預算編制、執行過程中大量的財政政策越位適用在預算實踐比比皆是。*詳見《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》；財政部關于印發《政府性基金管理暫行辦法》的通知；財政部關于加強政府非稅收入管理的通知；財政部頒布的《全國性及中央部門和單位行政事業性收費目錄清單》《全國性及中央部門和單位涉企行政事業性收費目錄清單》和《全國政府性基金目錄清單》。

當代政府行政職能不斷擴張和財政機能持續延展已成為不爭的事實。與此同時，“隨著政府規模的擴大，決策權日益從選舉產生的立法者手中轉移到非經選舉的官僚手中”，[11]這使得以下兩種傾向成為可能：一是社會經濟之相關立法權開始逐漸向行政靠攏與集中，授權立法成為一種常態和必然；二是行政本身各項賴以成立的要素中財政的重要性日益凸顯，財政作用和財政行為對行政的決定性也進入人們的視野。與此相適應，財政收入行為作為財政行為中最活躍的組成，更加重視其行為的合法性。[12]然而合法性欠缺的財政政策的尖刀將逐步撕裂全口徑預算，收支范圍搖擺不定的后三本預算與全口徑預算確定性之間的緊張關系會逐步突顯。

三、全口徑預算實施的現實困境

除了對預算法律條文合理性以及相互沖突展開研析外，還應將全口徑預算放置在“中國語境”的預算實踐當中予以考察。不難發現，政府部門對非稅收入“圈地”思想仍帶有計劃經濟時代的烙印，政府預算與準預算部門之間就有限財政資源展開激烈的爭奪與反爭奪，種類繁多的法定支出都可能撕毀全口徑預算“善治”的本意。此外，人大在法律形式意義上乃是我國的權力機關，但實質上人大權力的“空心化”已經成為了眾人皆知的秘密。人大對政府預算草案審查監督的失范成為全口徑預算實現的制度硬傷。

(一)部門既得利益、準預算部門、法定支出制約全口徑預算的推進

1.部分非稅收入歸屬引發的政府部門利益沖突降低全口徑預算實現的可能性。誠如康芒斯所言：“制度是集體行動控制個體行動”，[13]全口徑預算的本質是通過多數人理性決策的法律控制政府部門財政收支的個體行動。政府預算表現為貼有價格標簽的一系列目標選項，預算決策就是多數人的未來利益與少數人的既得利益的彼此博弈，其最終結果的達成意味著雙方討價還價的交易結果。預算過程本質上是各個利益集團彼此競爭的交易過程。[14]個體行動受到利益分配的外在驅動，政府部門在預算過程中的行動始終以實現部門利益最大化為目標，由此引發政府部門之間的激烈沖突。

在我國二元財政體制中，人大預算控制薄弱且受政府自由裁量的非稅收入在長期的制度慣性中固化為各個部門的既得利益。全口徑預算試圖以正式法律制度將這部分資金改道引流到預算編制、審批、執行、監督規范化軌道。當制度與部門利益發生碰撞時，部門會為維護利益而展開激烈博弈。財政部門與征收部門的利益博弈，對于部分非稅收入，如果財政部門嚴格執行“收支兩條線管理”，將其納入預算，將會降低這些部門的征收收入的積極性，進而減少財政支出。而且在收入減少后，財政部門還必須承擔這些部門目前用這些收入支持的支出。財政部門往往在激烈的利益沖突中選擇比較務實的策略，即對這些部分非稅收入網開一面。因此，激烈部門利益的沖突無疑降低了全口徑預算實現的可能性。

2.準預算部門對財政資金的統籌安排成為全口徑預算推進的障礙。我國雙軌預算模式導致“預算碎片化”。所謂雙軌預算模式是名義核心預算機構與準預算機構并存，核心預算機構主要負責經常性預算的分配，而資本預算通常是一個計劃部或者發展部來分配的。[15]實質上我國政府預算采用了雙軌模式，除了財政部門這一核心預算機構外，還有發展與改革委員會、科技部、國有資產監督委員會等準預算機構，其對財政資金享有分配權。

準預算部門對其所有財政資金實行統籌安排成為了核心預算部門開展全口徑預算管理的障礙。我國進行部門預算改革試圖扭轉雙軌預算模式的不利影響，將財政部門轉變成政府內部進行行政控制的核心預算機構?！叭绻A算過程中的權力結構依舊，那么預算改革實際上不可能真正地改變預算過程”[16]，部門預算改革并未實質上觸及準預算部門的預算分配權，財政部門與發改委、科技部等準預算部門之間激烈的權力競爭照舊存在。以財政部門與發改委在基本建設支出的資金來源的爭奪為例，我國基本建設支出主要源自國家項目配套資金以及土地出讓金。由于發改委控制國債發行，地方政府為了能夠爭取到國債資金便支持發改革委做國家的項目。然而項目一旦獲準，財政部門就要給予發改委相關配套資金,這就無疑增強了發改委對本級資金的預算權；發改委基于特定職能享有土地出讓金預算分配權。一旦基本建設支出總額在預算支出安排中予以確認,財政部門則很難介人相關資金安排。[17]由此可以管窺，“切塊”管理資金的預算權牢牢掌控在發改委等準預算部門手中致使作為核心預算機構的財政部門通過全口徑預算規范政府收支理想難以實現。

3.繁多的法定支出制約全口徑預算縱深發展。在預算實踐中各級財政部門卻對全口徑預算持疑慮的態度，究其原因在于散布于我國單行法中的法定支出沖淡了財政部門預算資金分配權。法定支出的初衷是對某些特定領域的預算安排所作出的強制性規定，以期通過財政資金的傾斜性配置使基礎性事業得以改進和完善,[18]也正是得益于法定支出的強制優先安排，我國教育、農業、科技領域才得到長足發展。然而法定支出具有支出額度不確定性、支出依據前置、剛性支出等特性決定了預算并不能控制法定支出的具體數額，而只是在預算文件中對法定支出的款項進行解釋。因此，繁多的法定支出既有損于短期的財政控制，又不利于政府長期穩定其財政狀況的能力。[19]

事實上，我國法定支出由單行法規定以及上級政府無經費式的指令組成。簡要整理了我國散布于《義務教育法》《農業法》以及《科學技術促進法》等單行法中的法定支出大致有十余條之多，*筆者大致整理了散見于教育、農業、科技領域的法定支出，具體包括在教育領域，《義務教育法》第42條、《教育法》第54、55條、《職業教育法》第27條以及《高等教育法》第60條；而在農業領域有《農業法》第38條；在科技領域有《農業技術推廣法》第28條和《科學技術促進法》第59條，上述法律規定了財政支出的比率或者額度。總體而言，我國法定支出有進一步擴大的趨勢。繁多且具有強制性的法定支出一方面消解了核心預算部門對有限財政資金的分配權限，另一方面，由于法定支出免受年度預算的控制，法定支出納入全口徑預算后將在一定程度上加大財政經常性收入的基數。由此，過多過濫的法定支出會減損全口徑預算的“控權”本性，而使其徒具統計意義。

(二)有限的人大預算監督權制約全口徑預算的推行

全口徑預算的終極目標是實現人大對政府所有收支的審查監督，讓預算成為治理政府的法治工具。人大對政府預算草案的審查監督效果直接決定著全口徑預算設置旨意能否實現，然而在預算實踐中卻是一個存疑的話題。

1.人大對政府收支的監督以形式審查為主，不利于推行全口徑預算。盡管《憲法》《預算法》《各級人大常務委員會監督法》賦予人大對政府預算草案監督的權力，*參見我國《憲法》62、69條，《預算法》43條以及《各級人民代表大會常務委員會監督法》第18條。但實際上人大預算審查監督權深度和廣度均十分有限。最為關鍵的因素是人大對政府預算審查更傾向于合規性的形式審查而不是合理性的實質審查。以新近頒布的《預算法》第48條為例，除第4、7項對重點支出與重大投資項目以及舉債安排的合理性有所涉及外，其余審查項鮮有涉及政府預算草案內容的合理性。預算審查必須對政府提交的預算草案進行實質審查，即對政府提交的預算草案是否真實、科學、合理以及是否符合國家的方針政策和經濟發展的客觀規律尤其是大多數之意愿等進行嚴格審查。[20]事實上在市場經濟發達的美國，無論是聯邦預算還地方政府預算，都必須經過參眾兩院的嚴格審查。對預算草案內容實質審查的缺失會導致人大收緊“錢袋子”流于形式與表面,難言對政府所有收支進行全口徑預算的法律控制。[21]

2.人大代表的組成、審批時間的缺陷是限制人大監督力度的關鍵變量。除了人大預算監督形式外，人大代表人員構成以及對預算草案的審批時間同樣也直接關乎人大對全口徑預算的監督力度。從人大代表的人員構成來看，我國各級人大代表以兼職代表為主，而具有專業財政知識背景的人大代表寥寥無幾；從預算草案審批時間來看，在短暫的人大會期中代表們既要修改或制定法律還要決定經濟社會政策，同時還是對政府預算草案進行審議。[22]工作時間有限，人大代表對預算草案的審批質量必定有所減損，加之預算草案的技術性很強以及政府在預算編制中人為制造的“語焉不詳”，這些因素使得人大預算審批僅具有理論上的可行性。某些地方人大的全體會議，對于高達上千億元的政府預算資金，直到近兩年才專門安排半天時間加以審議，與發達市場經濟國家的議會預算審議期間動輒數月形成鮮明對比。[23]

3.人大分項審批權以及預算修正權的缺失是人大監督失范的重要因素。我國人大對預算草案采用“綜合審批”方式進行監督，即全部的政府預算收支匯集在一張綜合預算表中有人大代表投票決議。問題在于當人大代表覺察到某一部分預算收支合理性欠佳時，該如何表決？在“綜合審批”模式中，人大代表只能在“整體通過”與“整體否決”預算草案之間取舍。倘若放任不合理預算收支通過，則對下一財政年度的預算執行產生負面影響，反之亦然?！熬C合審批”弱化了人大代表對預算審批的主動性和科學性，使預算審批表決淪為財政冒險。賦予人大代表分項審批能有效解決“綜合審批”中漏洞。此外，當人大代表與政府財政部門在預算編制的某一問題的看法不一致或者不完全一致時，應當如何理解？我國《預算法》對此問題并沒有正面回答。值得我們借鑒的是，西方發達市場經濟國家以通過賦予議會預算修正權的方式解決此問題。總而言之，人大對政府預算草案的分項審批權以及修正權的缺失在一定程度影響全口徑預算愿景的實現。

四、實施全口徑預算的法治走向

全口徑預算的實現道路布滿荊棘，不僅有來自法律內部體系合理性的障礙，還有來自立法與行政機構之間利益博弈的困境。如何在現有法律框架內將全口徑預算推向縱深是值得認真思考的問題。筆者認為應當從修補法律規則體系合理性以及調整預算權力結構兩個層面對上述障礙予以回應，具體如下：

(一)規則修正：回應實現全口徑預算的法律障礙

1.預算收入與政府收入劃等號是全口徑預算實現的基礎前提。上文述及，《預算法》第2條中的預算收入不能與政府收入劃等號的主要“病根”在于政府非稅收入的征收與預算控制出現漏洞?？傮w上說，強化政府非稅收入在征收和預算管理階段的規范化控制是應對該問題的解決之道。具體而言，其一，政府非稅收入征收階段，非稅收入的開征、征管以及上繳的法律控制顯得尤為關鍵。首先，課征非稅收入的最低限度的依據應該是法律法規，如果依據缺位，社會主體有權拒絕繳納；其次，非稅收入的征管做到應收盡收，對于挪用、留存非稅收入的政府部門，可以追究相關責任人的法律責任；此外，借鑒湖南和遼寧的地方經驗，非稅收入上繳可以考慮“零賬戶”的形式上繳財政專戶或者國庫，避免將資金積壓在政府部門手中。其二，非稅收入預算管理階段，強化預算案對非稅收入的控制。首先，細化非稅收入的預算編制，一方面將非稅收入的編制科目細化到“項”一級，另一方面對于除彌補公共物品成本補償、化解負外部性以及國有財產所有權獲得收益外的非稅收入項目進行刪減；其次，在預算執行階段禁止非因經濟變動、自然災害、法律調整等客觀原因的非稅收入預算調整，以期減少部門利益對非稅收入的依賴。

2.理順政府非稅收入預算體系是推進全口徑預算的充分條件。上文已述，我國政府非稅收入預算體系存在功能定位不清晰將直接影響全口徑預算的實施，對于此問題可以從如下幾個方面解決：其一，明確政府非稅收入的范圍。按照經濟合作和發展組織(OECD)通常將政府總收入分為經常性收入、資本性收入和捐贈收入。經常性收入包括稅收收入和非稅收入。非稅收入指政府在稅收之外，處于生產或者提供公共物品或者服務而取得的不需要歸還的補償性收入。西方財政學在理論上將稅收收入界定為在政府提供純公共產品的領域，而將非稅收入界定在政府提供準公共產品的領域，因此非稅收入經常被理解為政府部門提供準公共產品所產生成本的分擔或者補償以及因公共產權而獲得利益。[24]從權利和義務角度觀察政府非稅收入，對于政府而言，非稅收入無疑是一種實體權益，對非稅收入交付人而言，則是一種實體義務。政府取得此種實體權益的依據無外乎通過公共權力或者公共產權，以此為標準將《通知》中十種類別的非稅收入劃分為公共權力類非稅收入以及公共產權類非稅收入*筆者以為，公共權力類非稅收入包括政府性基金、罰沒收入、行政事業性收費、彩票公益金；公共產權類非稅收入包括國有資本資本經營收入、國有資源有產使用收入、國有資產有償使用收入、主管部門集中收入及利息。；其二，根據政府收入與預算收入之間的對應性，明確政府性基金預算、國有資本經營預算并不是政府非稅收入預算的替代物。二者之間存在概念邏輯上的差異，即政府性基金預算、國有資本經營預算均是政府非稅收入預算的子集，后者概念范圍大于前者的概念范疇；其三，可以通“限縮—擴充”或“合并—分類”的途徑解決我國《預算法》第9、10條所存在政府非稅收入概念體系混亂的漏洞。具體而言，“限縮—擴充”路徑就是要《預算法》第9條中政府性基金的范圍予以縮小，將其規定為以無償征收方式獲取的財政資金，而排除以產權交易方式取得土地出讓金的適用。同時對其他類型政府非稅收入設立特別預算的方式予以擴充，如設立行政事業性收費預算、彩票公益金預算等。事實上因“限縮—擴充”路徑難以克服立法成本巨大、立法體例復雜的弊端其實施的可能極??；“合并—分類”路徑是將《預算法》第9、10條有關政府性基金預算和國有資本經營預算進行合并，并對《預算法》第6條中以稅收為主體的一般公共預算做“減法”，將不應納入的非稅收入分離出來，在此基礎上創設“非稅收入預算類別”涵攝公共權力類和公共產權類非稅收入。

3.后三本預算回歸法律控制是實現全口徑預算的必要條件。如果說上述第二點對現有復式預算規則體系重構的成本過大，可行性欠佳的話，那么恢復法律對后三本預算的控制權則當屬務實之策。盡管《預算法》第28條與《預算法修正案(二審稿)》的25條相比，行文更加嚴謹，但充斥在后三本預算的編制、執行程序中效力較低的部門規章和財政政策致使后三本預算的收支范圍的法律控制落空。鑒于此，筆者以為，第一步，將現有關于后三本預算的部門規章和財政政策按照類型化進行整合形成行政法規，對散布其中不合理的條款予以修改，逐步形成《國有資本經營預算條例》《政府性基金預算條例》《社會保險基金預算條例》。以國有資本經營預算為例，將散落于《國務院關于國有資本經營預算的意見》、財政部《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》以及《關于推動地方開展國有資本經營預算工作的通知》等進行整合形成《國有資本經營預算條例》，并擴大國有資本經營預算的范圍。第二步，在條件允許的情況下，分步驟將上述條例上升為法律，以適應《立法法》對法律保留的剛性要求。值得注意的是，在第一步中對制定《政府性基金預算條例》時，必須對現有的政府性基金預算的范圍進行限縮。上述兩步策略的終極目的在于解決后三本預算收支范圍搖擺不定與全口徑預算確定性之間的矛盾，化解政府財政收支行為的合法性危機。

(二)權力結構調整:應對全口徑預算的現實障礙

1.制度、觀念、器物的轉變：降低部門利益擾動幾率。由于制度慣性，政府部門已經將非稅收入視為既得利益，在預算編制、執行過程中絞盡腦汁實現部門利益最大化，成為實現全口徑預算的主要路障。究其原因在于我國政府間財政關系不盡合理，政府部門對非稅收入所有權認識偏狹以及非稅收入收支征管與部門可支配資金未完全脫鉤。金耀基曾指出，器物、制度和觀念，是任何變革所不可或缺的基本要素。[25]對此問題的解決辦法從制度、器物和觀念三個層面展開，以期降低部門利益對全口徑預算的擾動幾率：其一，在制度層面，建立地方事權與支出責任相匹配的財政制度，具體而言，改變我國行政性分權，在《憲法》中明確規定中央與地方的事權與支出責任的劃分，可以考慮賦予地方政府適當的稅收立法權；其二，在理念層面，樹立非稅收入公共財產的觀念，實現從部門所有到公共所有的轉變。實踐中政府部門信奉“多征多得，部門所有”非稅收入歸屬邏輯，是央地財政關系不明確的產物而非常態。事實上，非稅收入是繳付相對人為了獲得準公共物品和服務讓渡私人財產而形成的公共財產，理應歸屬國家而不是政府的某一部門；其三，在器物層面，非稅收入收支“征管脫媒”。征管脫媒最終目的是減少非稅收入收與支之間的中間環節，使政府部門可支配資金來源與非稅收入相分離，需要進一步強化“收支兩條線”以及“零余額賬戶”。

2.構筑核心預算機構：優化機構設置推進全口徑預算。核心預算部門缺失才是準預算部門大行其道，肢解了政府預算的整體性和全面性，此亦說明我國政府內部預算權力配置不合理，尤其是預算編制權配置“碎片化”現象嚴重?？梢哉f，核心預算部門的構建是全口徑預算的當務之急。針對此問題，美國設置的直接歸屬于行政控制的預算管理局提供了可資借鑒的經驗，對于我國而言，可以根據預算編制、執行、監督相互分離相互制約的關系，組建國家預算管理委員會，打造核心預算決策機構。具體而言，可以考慮將分散于財政部、發改委、科技部、教育部具有一定預算編制職能的內部機構予以整合，爾后將預算編制職能從現有財政部分離出來，組建歸屬國務院直接領導的國家預算管理委員會，以期在政府預算編制、執行以及監督提供人員和制度保障。新組建的國家預算管理委員會可以集中以往的散落于準預算機構“切塊資金”分配權。預算資金分配權統一由國家預算委員會行使，進而在機構設置上保障全口徑預算改革進程的推進。

3.改進現有法定支出：減少強制性支出對全口徑預算的影響。上文已述，繁多且強制支付的法定支出沖淡核心預算機構對有限財政資源分配的權力，進而影響全口徑預算的確定性和可操作性。對此問題可以從如下兩個方面予以解決：

第一，樹立《預算法》在預算資金分配中權威地位，控制部門立法增設法定支出項目。美國在1990年通過“量入為出”的方式限制新增法定支出項目，即新增的法定支出必須由削減其他已有法定支出或者增加財政收入為補償，此種方法具有借鑒意義。筆者認為法定支出本質上以部門立法向預算資金分配領域的擴張，破壞了正式預算規則的剛性約束，對此預算法可以采用“總額比例限制”的方式控制各級政府法定支出，既可以保障年度核心預算部門的預算編制的自主權，同時也提升人大預算審批的能力，更為重要的是通過“總額比例限制”可以盡筑法定支出項目之間的良性競爭。

第二，建立法定支出項目動態退出規則。對于繁多法定支出的控制和管理應該從投入端轉向支出端，擺脫以往僅以資金投入是否滿足法律規定為標準的束縛，而以資金投入的結果為衡量標準。為了持續地觀察法定支出設置的有效性，可以考慮對法定支出進行績效和立法評估，以便對其進行適時的動態調整。具體而言，可以通過設置法定支出績效指標體系以及績效審計的方式對已有的法定支出項目進行績效評估。此后，還應對其依附于部門法律規定的立法質量進行評估，即對規定法定支出的部門法規則在實施一段時間后，通過調查，采用定量分析以及成本效益計算對法律規則的可行性進行研判，并對法律規則瑕疵提出修正意見。值得強調的是，法定支出的立法評估的目的在于衡量法定支出預算資金績效的高低，以期發揮有限財政資源的補充教育、農業、科技等特殊領域的效用。通過對法定支出績效和法定評估后，甄別法定支出的成本與收益，對已有的法定支出進行優勝劣汰的動態退出機制。此外，為了強化對法定支出的定期評估，可以引入“日落規則”技術，[26]即已有的法定支出規則經過一段時間的運行后，倘若不能獲得立法機關的肯定性評價，便自動廢止。

4.人大預算實質審查制度的建立：強化全口預算的有力途徑。從單純的程序性形式審查向合理性實質審查轉變，無疑是我國人大預算審批機制改革的大方向。就合理性實質審查機構的構建大致上可從以下四個方面展開：其一，改進現有預算審查程序。現有的人大預算審查以形式性審查為主，而對預算草案內容合理性的少有關注，主要原因在于《預算法》48條就人大預算審查的原則、主要內容與程序尚未作出規定，筆者建議在后續的預算法修改中加以完善。此外，應對預算草案專業性太強，代表看不懂的窘境，可以考慮組建人大審查預算案的專門機構，以提高審批質量；其二，適當延長人大代表對政府預算草案的審批時間。政府預算草案的紙張厚度都令人敬畏，遑論人大代表在短短幾天之內就能審批完畢。留足適當的時間讓人大代表對預算草案的內容進行充分的審議，以期提高人大的監督效能；其三，“三步曲”建立分項審批表決機制。針對現有綜合審批模式導致人大預算審批徒具形式的瑕疵，可以在人大預算審議中引入分項審批表決機制。就具體操作而言，第一步，加強各級人大代表對預算知識的學習，為提升人大的預算審批能力奠定基礎。第二步，在人大內部建立專家咨詢機構，組織經驗豐富的預算專家為人大代表審查政府預算提供協助。第三步，嘗試在審批預算過程中實行分部門審議和分部門票決制度，以應對“整體否決”與“整體通過”的尷尬，最終提升預算法治化水平；其四，賦予人大代表預算修正權。預算修正權的終極考量在于人大能夠按照法定程度對政府所提交的預算草案進行修正，以避免人大與政府對預算草案意見不一致而導致“預算僵局”的出現?？傮w上將，賦予人大預算修正權既可以對政府的所有收支進行有效監督，也是人大預算審批從形式審批向實質審批轉向的重要一環。

五、結語

預算不僅是涉及政府管理技術規則，更是權力和政治話題。[27]如果說預算權力合理配置是決定有限公共資源分配的關鍵變量的話，全口徑預算則是聯系立法機構與行政機關的紐帶。全口徑預算表面上僅對政府所有收支在數據與文字層面的預算控制，實則其背后暗含預算權力的爭奪和分配。因此，全口徑預算能否順利實現不但要關注預算技術規則的合理性，更應該將研究的目光聚焦在全口徑預算背后的權力結構?？梢哉f，認真對待法律技術規則和預算權力結構是全口徑預算實現的根基。反觀我國新近頒布的《預算法》，盡管將全口徑預算以法律條文的形式予以固化，但條文之間卻潛藏著各種沖突與矛盾，如上文所分析的預算體系模糊、政府性基金預算的無限膨脹、法律保留的突破等，這些因素將不同程度上阻礙全口徑預算“控權”理念的實現。此外，預算審批權受到人員組成非專業化、審批時間短促、實質權力缺失等影響致使人大與政府預算權力配置的天秤始終不平衡，甚至二者之間的權力配置結構存在一定程度扭曲。盡管本文從規則修正和權力結構修正層面提出了相應的對策與建議，但不得不說解決上述難題與困境絕非一日之功，尚需畢其功于一役。全口徑預算的完全實現不僅需要在財政實踐中進行漸進改革，更需要在政府預算理念的適時更新。

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(責任編輯陶舒亞)