南南合作框架下的中國氣候援助

【內容提要】氣候援助是指有關國家或國際組織為應對和適應氣候變化而采取的針對特定國家或地區開展的資金、技術等援助措施。氣候援助是國際社會應對和適應氣候變化的重要組成部分。由于具備相對突出的資金和技術優勢，中國于本世紀初開始實施南南合作框架下的氣候援助。通過這一實踐，中國確立了相對完整的氣候援助理念，即堅持氣候援助與總體對外援助的統一性，堅持以“可持續發展”為基本導向，倡導南北合作與南南合作“共存并進”，確保平等互信、包容互鑒、合作共贏;通過這一實踐，中國還進一步完善了中國氣候外交體系，豐富了中國對外援助的模式和內涵，推動了國際政治經濟新秩序的建立。為更好地履行中國所擔負的國際責任，促進中國氣候援助的更大發展，中國應基于既有實踐，建立氣候援助的長效機制，鞏固和深化南南合作型氣候外交的模式和途徑，持續推進氣候治理技術革新，采取多種方式打造氣候援助的話語權。

【關鍵詞】南南合作??氣候援助??中國外交??全球治理

【作者簡介】馮存萬，武漢大學政治與公共管理學院國際關系專業副教授

【中圖分類號】D82/P467

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2015）01-0034-18

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw201501003

氣候變化是當前全球共同面臨的重大挑戰，深刻影響著人類的生存與發展。積極應對和適應氣候變化，推動世界各國全面實現經濟社會的可持續發展，是國際社會所有成員義不容辭的共同責任，這需要從多方面著手，開展氣候治理，其中針對發展中國家的氣候援助已經成為國際氣候治理體系的重要議題。與其他類型的國際援助一樣，氣候援助理應涵蓋南北合作、南南合作及三方合作等多種模式。由于在全球氣候變化中的特殊地位及相對突出的資金和技術優勢，中國于21世紀初啟動南南合作框架下的氣候援助。這一實踐推動了中國氣候援助理念的初步確立，促進了中國氣候外交體系的發展和中國對外援助的多樣化發展。為促進中國國際責任的更好履行、中國氣候援助的更大發展，中國應以既有實踐和成績為基礎，創新設計中國氣候援助的體系、思路、途徑、方式和領域等。

一、國際氣候談判體系中的氣候援助

氣候援助是指有關國家或國際組織為應對和適應氣候變化而采取的針對特定國家或地區開展的資金、技術等援助措施。就其產生背景及自身特質而言，氣候援助是國際社會為適應全球氣候治理的客觀需求而衍生出的新型援助，它與一般意義上的國際援助既有聯系，又有區別。國際援助的歷史由來已久，第二次世界大戰后，西方國家為實現其國際戰略目標或推行人道主義等公益價值，將國際援助納入其外交政策體系并在發達國家與廣大發展中國家之間付諸實踐。目前，國際援助廣泛存在于南北國家、南南國家之間，是國際社會的一種常態行為，一般表現為物資、資金和技術等實質性的援助。?氣候援助是國際援助在氣候變化領域的新發展，是在技術、物資、能力等領域擁有比較優勢的國家針對容易受到氣候變化直接沖擊、應對氣候變化能力匱乏的國家的援助。與一般意義上的國際援助相比，氣候援助的特征表現為：其一，針對性強，即主要面向受到氣候變化直接威脅的國家和地區;其二，技術水平高，氣候援助所需的低碳、清潔發展技術在當前仍屬于高端領域;其三，援助效果評估難，由于氣候問題的國際公共產品屬性，使得目前較為普遍的“發展有效性”或“援助有效性”的評價標準解釋力下降，援助效果難以評估。

氣候變化問題是國際社會提出并推動氣候援助的根本原因。全球氣候變化對國際社會產生了巨大的沖擊，據政府間氣候變化專門委員會預測，到2050年，世界范圍內將有1.5億環境難民。?此外，氣候變化也涉及生態安全、糧食供應、經濟建設、社會穩定等問題，甚至會增加軍事沖突的可能性。?面對氣候變化的沖擊，與發達國家相比，發展中國家尤其是部分生態脆弱國家面臨的問題更為嚴峻，而且由于其能力匱乏，很難憑借自身力量應對氣候變化帶來的影響。這一困境又容易引發社會、經濟、生態方面的問題，進而影響到國際社會的均衡發展。具體而言，發展中國家在應對、適應氣候變化進程中面臨的主要問題是資金和技術能力不足。根據世界銀行估算，到2030年，預計發展中國家每年所需要的適應氣候變化資金約為750億美元，促進減排資金約4，000億美元。

為發展中國家提供必要的應對氣候變化的資金和技術援助，已在國際社會形成了廣泛共識。1992年通過的《聯合國氣候變化框架公約》指出，歷史上和目前全球溫室氣體排放的最大部分源自發達國家，發展中國家的人均排放量仍相對較低，因此應對氣候變化應遵循“共同但有區別的責任”原則。根據這一原則，發達國家應率先采取措施限制溫室氣體的排放，并向發展中國家提供相關資金和技術;而發展中國家也應在得到技術和資金支持的同時采取措施減緩或適應氣候變化。此后，國際氣候談判進程歷經“巴厘路線圖”、“哥本哈根協定”、“坎昆協議”與“德班平臺”等階段，其爭論的焦點是如何在發達國家之間和發達國家與發展中國家之間劃分和落實減緩氣候變化責任、資金與技術轉讓等議題。其中，有關氣候變化治理資金和技術轉移的問題已成為影響發達國家與發展中國家之間關系的重要因素。2012年，聯合國可持續發展大會通過《我們憧憬的未來》（The?Future?We?Want），在重申“共同但有區別的責任”原則的同時，敦促發達國家履行針對發展中國家的援助承諾。可以說，氣候援助一直是國際氣候談判體系的重要組成部分，也是每個國家參與氣候談判、開展氣候外交的重要議題。

受到多種因素的影響，國際社會的共識并未轉化為積極而廣泛的援助實踐行動，從而使國際氣候援助始終處于低迷狀態。首先，國際格局的轉型使國際氣候援助的背景更為復雜化。自20世紀90年代以來，國家力量對比發生深刻變化，歐美等發達國家經濟發展乏力，而部分發展中國家的經濟建設步伐明顯加快，并成為國際社會矚目的新興大國。發達國家是否有必要繼續對這些新興國家提供援助，新興國家又應承擔怎樣的全球責任，都成為極具爭議的話題。其次，氣候問題的公共物品屬性使得援助責任難以厘清。從歷史的角度來看，發達國家的工業進程和歷史累積排放是造成當前氣候變化的主要原因。而部分發達國家則堅稱新興工業化國家以及其他發展中國家的工業化進程對氣候變化也有不可推卸的責任。盡管“共同但有區別的責任”原則早已確立，但在事關國家利益的氣候援助責任劃分、援助力度的裁定方面，國際社會分歧嚴重，難有進展。再次，與氣候變化治理所關聯的清潔能源技術轉移，在發達國家看來是一個不應主動為之的任務。即使是號稱國際氣候治理“急先鋒”的歐盟，在向發展中國家轉讓環保技術方面也設置多重障礙，或在國際貿易中附加各種環境條款，甚至將“發展中國家積極參與全球氣候合作”作為提供援助的條件，在一定程度上損害了發展中國家的利益，導致環境合作行動的不協調。?因此，國際氣候援助的資金和技術一直存在著巨大缺口，難以滿足發展中國家應對氣候變化的客觀需求。

在發達國家提供氣候援助的意愿低迷、力度受限的同時，全球氣候變化趨勢和密集頻發的極端氣候事件使得發展中國家尋求氣候援助的呼聲更為迫切、高漲。在這種供需匹配失衡的情況下，發展中國家對氣候援助的需求開始擴散至新興大國，至此，發展中國家之間互助式、嘗試性的氣候援助的重要性日益凸顯。而作為最大的發展中國家，中國成為南南合作型國際氣候援助的重要參與方之一。

二、中國對外氣候援助的發展

南南合作是發展中國家在經濟、技術、貿易等多領域的合作，是發展中國家自力更生、謀求進步的重要途徑，也是確保發展中國家融入和參與世界經濟的有效手段。中國是南南合作的積極倡導者，隨著國際形勢的不斷變化，中國的對外發展援助在理念、內涵和實踐方面不斷豐富。在氣候變化影響日益突出的新形勢下，作為負責任的發展中大國，中國政府本著“量力而行、盡力而為”的原則，與其他發展中國家共同分享綠色技術創新成果和綠色經濟發展經驗，支持發展中國家加強應對氣候變化能力建設。中國是世界上最大的發展中國家，發展仍然是中國長期面臨的艱巨任務。這決定了中國的對外援助屬于南南合作范疇，是發展中國家間的相互幫助。?以此為參照，中國的氣候援助在參與者類型、合作內容與方式、合作目標與原則等方面與南南合作完全契合。換言之，中國針對發展中國家的氣候援助是南南合作框架下的國際援助，是南南合作在全球氣候治理領域的新拓展。

全球氣候變化問題的復雜性以及氣候談判進程的反復多變，國際氣候援助的進展遲滯與中國國力發展的非均衡性，決定了中國實施氣候援助舉步維艱。但從參與國際氣候談判之時起，中國推動氣候援助的信心十足、政策穩健，呈現出積極、謹慎的發展特征。總體來看，中國氣候援助的發展歷程可以分為如下幾個階段。

第一階段（1991年至2000年）：中國氣候援助的醞釀期。

自20世紀70年代初以來，國際社會對環境問題的關注日益提升。進入90年代以后，氣候變化發展成為關鍵的環境問題之一。中國是聯合國框架下全球氣候變化治理進程的主要參與者。1991年6月，在北京舉行的發展中國家環境與發展部長級會議上，中國就有關氣候變化談判的立場、觀點以及公約草案，闡述了有關針對發展中國家開展氣候援助的基本觀點，其中包括：“發達國家應對溫室氣體的超量排放負有主要責任，對保護全球氣候承擔主要義務”;“公約談判中應考慮發展中國家的國民經濟和社會發展的需要”;“加強發展中國家氣候監測和氣候變化及其影響與對策的研究，加強科技合作”;同時，中國強調“發展中國家在談判中應該加強磋商，協調立場”。

中國的這一主張在1992年聯合國環境與發展大會上通過的《聯合國氣候變化框架公約》及其確立的“共同但有區別的責任”原則中得到了較為全面的體現，也成為中國開展氣候外交，實施國際氣候援助的根本性原則。在這一階段，國際氣候談判的焦點在于發展中國家特別是發展中大國是否應承擔溫室氣體限排或減排義務，而對發達國家實施國際氣候援助的關注則在達成基本共識之后未作進一步的探討或爭論。因此，中國在氣候援助方面的觀點也維持在“發達國家有義務援助發展中國家應對氣候變化”的層面。

中國的基本立場在1998年第四次締約方會議上得到充分表述，即應建立一個技術轉讓機制，以非商業的和優惠的方式來協助發展中國家締約方獲得必要的環境友好技術，以應對氣候變化。?而在面對發達國家的技術轉讓進展極為緩慢，援助資金籌措不力這一客觀局面時，中國也保持較為寬容、冷靜的態度，以“敦促”和“希望”的方式來表達對國際氣候援助的關注。此外，中國也著重強調自身的發展中國家地位和“受援助國”的屬性，并表明希望發達國家按照《聯合國氣候變化框架公約》向中國提供資金援助和技術轉讓的愿望。?這一時期，中國更多地關注南北合作型的氣候援助，南南合作型的援助尚未進入中國的氣候外交議程。但是，中國在強調南北合作型氣候援助的同時，并沒有否定南南合作型氣候援助的可能，而是從公平原則角度出發，認為“有能力（尤其是資金能力和技術能力）的國家應該為防止氣候變化多作貢獻，這也是公平原則的應有之義”，?這事實上為后來中國的氣候援助預留了空間。

第二階段（2001年至2009年）：中國氣候援助的初創期。

自2001年始，美國小布什政府的氣候政策立場嚴重倒退，日本、加拿大、澳大利亞等國也出現消極抵制的態度，國際氣候談判的進程和格局受到重大沖擊。為了遏制上述趨勢，中國與歐盟等加強合作，通過多方努力維護國際氣候談判體系。同時，從2001年到2006年，中國溫室氣體排放量急劇增長，引起國際社會的普遍關注，國際能源組織在2006年發布報告，預計中國將在2009年成為世界第一大溫室氣體排放國，這使中國氣候外交面臨空前的國際壓力。“通過有效的援助來承擔和履行中國的國際責任，為中國的發展創造良好的外部環境，是中國援外工作的基本目標”。

為了推動國際氣候談判進程，中國主動承擔相應的國際責任，在堅持發達國家負有主要援助義務的原則基礎上，開始了初步的、嘗試性的自主援助實踐。?2007年，中國在“G8+5”峰會上首次承諾，將向已經受到氣候變化不利影響的小島嶼發展中國家提供援助。此外，中國政府在中非合作論壇、聯合國千年發展目標高級別會議和南非德班聯合國氣候變化大會等多個場合，宣布了一系列涉及應對氣候變化的對外援助舉措，承諾在清潔能源、環境保護、提供安全飲用水、氣象基礎設施能力建設等領域，與有關發展中國家開展廣泛的務實合作，幫助其提高應對氣候變化能力。這一時期中國的氣候援助處于起步階段，具有鮮明的嘗試、探索特征，這與中國的國力增長、技術發展尤其是氣候談判的認知和參與程度密切相關。

第三階段（2010—）：中國氣候援助的快速發展期。

2009年哥本哈根氣候大會上，美歐在氣候談判問題上的分歧依舊，同時針對發展中大國的壓力不斷增加。此后，伴隨著歐債危機的持續蔓延，歐盟的氣候談判領導意愿和能力大幅下降，美國針對《聯合國氣候變化框架公約》及其所涉及的國家減排義務的批評更為激烈。七十七國集團內部出現碎片化傾向，針對新興經濟體特別是中國、印度等的指責愈演愈烈。在此背景下，中國在堅持既有的發展中國家不承擔硬性減排義務原則的同時，以“力所能及，盡力而為”的方式開展氣候援助，有關政策更為靈活多樣，援助力度與范圍也較前一階段有了明顯的提升和擴展。一方面，中國強調發展中國家的首要任務仍是發展經濟、消除貧困、改善民生，國際社會應該將應對氣候變化、提高發展中國家的內在發展動力和可持續發展能力緊密結合起來，尊重發展中國家的訴求，以此形成廣泛而堅實的基礎來應對氣候變化;另一方面，中國充分認識到應對氣候變化的重要性和緊迫性，明確將繼續堅定不移地為應對氣候變化做出切實努力，并向其他發展中國家提供力所能及的幫助。

在2010年的全國援外工作會議上，國務院作出了包括“援助要向最不發達國家和小島嶼國家傾斜”等內容在內的具體部署和改進措施。2012年，中國政府在聯合國可持續發展大會上宣布中國將開展應對氣候變化的“南南合作”，承諾每年安排約1，000萬美元用于支持非洲國家、最不發達國家和小島嶼國家積極應對氣候變化。2013年3月和6月，中國國家主席習近平在出訪非洲及拉美和加勒比地區時，再次表示中國繼續在“南南合作”框架內為小島嶼國家、非洲國家提供力所能及的支持。2014年9月，國務院副總理張高麗在聯合國氣候峰會上宣布，從2015年開始，中國將在現有基礎上把每年用于南南合作的資金翻一番，并提供600萬美元支持應對氣候變化南南合作。總之，哥本哈根峰會后，中國氣候援助進入新的時期，開始呈現出目標清晰、立場明確、進展平穩的特征，進一步奠定了氣候援助在中國氣候外交體系中的地位。

三、中國氣候援助的外交理念

日益明確的科學結論和近年來頻繁發生的極端氣候事件，要求國際社會特別是具有較強實力的國家推動國際氣候談判及治理進程，中國國力的快速增長以及發展中國家的期望也使得中國開展氣候援助的必要性更為突出;與此同時，中國自身作為發展中國家也面臨著巨大的發展和減排壓力。因此，相對于中國傳統的對外援助，氣候援助不僅需要直面多重壓力與復雜局面，也需要設定科學、靈活的外交理念，以此來保障氣候援助政策與行動的有效性。而縱觀中國氣候援助所經歷的發展階段以及當前局面，可以較為清晰地發現貫穿其中的外交理念。

第一，堅持氣候援助與總體對外援助的統一性。自1950年向朝鮮和越南兩國提供物資援助開始，中國開啟了對外援助的序幕。多年來，中國在致力于自身發展的同時，始終堅持向經濟困難的其他發展中國家提供力所能及的援助，承擔相應的國際責任。?其間，中國根據國情適度調整了對外援助的規模、布局、結構和領域，注重提高對外援助項目的經濟效益和長期效果，強化援助方式的靈活性和可操作性。在發展中國家面臨氣候變化的直接威脅、對氣候援助的需求持續走高的背景下，中國自2006年開展了面向發展中國家的氣候援助，明確了對外援助的新領域，也強調其與中國總體對外援助的統一性。

這一理念主要表現為如下三個方面：首先，確立總體對外援助與氣候援助的包容關系。比如，中國傾向于在闡述對發展中國家援助的語境中涉及氣候治理援助，將其作為對外援助的子項目，與減貧、發展、糧食安全、國際新秩序等議題密切聯系。其次，遵循中國的援助宗旨與方式，確立了“溝通”與“對話”、“信任”與“合作”的氣候援助戰略基調。正如中國國際氣候談判代表解振華在2010年綠色經濟與應對氣候變化國際合作會議上所指出的，中國將“進一步加強與世界各國、不同利益集團的對話與交流，增進相互了解，建立相互信任，推動形成良好的國際合作氛圍與環境”。?再次，中國對外援助的八項基本原則將規范、指導氣候援助。1964年，中國政府確立了以平等互利、不附帶任何政治條件、幫助受援國掌握技術等為核心的對外經濟技術援助八項原則，這一系列原則成為指導、規范中國對外援助的基本方針。自開展氣候援助以來，中國確保了這些基本方針對氣候援助政策設計與項目實施的規范及指導作用。

第二，堅持以“可持續發展”為基本導向。對于廣大發展中國家來說，發展是它們在新時代的共同訴求，是無可爭辯的時代主題。?黨的十一屆三中全會后，中國對外援助確立了“平等互利、形式多樣、注重實效、共同發展”的外交理念。通過對外援助，既促進受援國之間的經濟發展和社會進步，也推動中國與受援國之間的經濟技術合作，以達到共同發展，共同繁榮的目的。?氣候變化是發展中國家在社會、經濟發展進程中遭遇的全球性問題，它的解決將對發展中國家的發展前景產生廣泛而深遠的影響。因此，中國認為，氣候問題也是一個發展問題，應該從發展的角度著手解決。正是基于這一戰略認知，時任國家主席胡錦濤于2008年出席經濟大國能源安全和氣候變化會議時指出，氣候變化問題，從根本上說是發展問題，應該在可持續發展的框架內綜合解決。?氣候援助是國際氣候談判和治理進程的重要組成部分，因而也必須堅持并踐行以可持續發展為基本導向的理念。

在氣候變化援助領域，可持續發展理念的內涵更為豐富。首先，由于氣候變化問題的嚴峻性，應對氣候變化的戰略考量與途徑仍然具有相當大的不確定性，需要以變化與發展的眼光來看待當前和未來的援助措施。其次，當前發展中國家受到的氣候變化沖擊最為直接和嚴重，因而國際社會需要對發展中國家提供援助，通過經濟發展和技術進步等方式，幫助他們提升應對氣候變化的能力，并最終實現可持續發展。最后，氣候援助應遵循既有的援助原則，尊重被援助國家的主導權。在中國看來，發展的最終動力來自于內生力量。?因此，氣候援助的目標是“授人以漁”，是幫助被援助國家建立并夯實應對和適應氣候變化的能力，以保障其經濟社會的可持續發展。

第三，倡導南北合作與南南合作“共存并進”。氣候援助是國際社會應對和適應氣候變化的關鍵途徑之一。《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》均以原則方式提出發達國家應該向發展中國家提供資金和技術方面的援助。積極促成和推進南北合作型氣候援助已是國際共識，也是中國一貫的氣候外交目標之一，而中國也參與了南北合作型氣候援助并從中受益。據統計，自清潔發展機制（CDM）建立以來，中國參與的項目數量以及獲得的減排單位均居世界第一，這帶來的技術和資金對緩解本國的能源和環境壓力具有重大意義。?因此，中國對南北合作型氣候援助持支持態度。

但是，鑒于當前發達國家的援助意愿消極，援助力度偏低的現狀，中國一方面要求發達國家兌現承諾，履行援助義務;另一方面也開始在力所能及的范圍內實施嘗試性的氣候援助。在中國看來，南南合作型與南北合作型氣候援助之間是彼此認同、平行推進的關系，換言之，中國的氣候援助是對南北合作型氣候援助的補充，而不是代替。?中國在接受他國氣候援助的基礎上，積累了相應的技術成果和管理經驗，并將其運用于對外援助領域。應該說，南北合作與南南合作這兩種氣候援助的共存與并進，在中國的氣候援助中得到了充分體現，而中國也正努力鞏固和提升這一理念，以使國際氣候治理取得積極進展。

第四，堅持平等互信、包容互鑒、合作共贏的理念。與傳統的對外援助相比，中國氣候援助所處的國際環境更為復雜，而作為受援方的發展中國家對中國的援助期望值和認同感也發生了變化。一方面，隨著國力的持續增長，中國在資金和技術方面比大多數發展中國家擁有較為明顯的優勢，甚至部分國家認為中國堅持自身的發展中國家屬性這一立場已經阻礙了最貧窮國家實現發展的途徑。?這種觀念很大程度上推高了發展中國家對中國開展氣候援助的期望，并認為這是中國作為世界大國必須擔負的國際責任和義務。另一方面，由于中國近年來經濟建設穩步推進，對化石能源的需求和溫室氣體的排放量增長迅速，國際社會已在盛傳“中國環境威脅論”，而部分發展中國家更傾向于將自身視為這一威脅的直接受害者，并對中國氣候援助的能力上限產生質疑和批評。

為此，中國著力探索并踐行了“平等互信、包容互鑒、合作共贏”的氣候援助理念。這一理念的基本內涵可以解釋為：強調并踐行國際氣候談判與治理框架下中國及受援國家之間的平等與互信關系;發達國家的溫室氣體歷史累積排放是全球氣候變化的根本原因，中國基于全球生態安全的戰略考慮在力所能及的范圍內開展治理援助;中國氣候援助以促進共同發展為最終目標。中國在參與2013年華沙氣候大會的“應對氣候變化南南合作高級別論壇”時也強調了這一原則，即“南南合作”是發展中國家發揮各自比較優勢、團結互助、實現共同發展的重要途徑。?從宏觀視角來看，發展中國家在國際氣候談判進程中出現了分散化、碎片化的趨勢，這對推動氣候治理進程以及督促發達國家履行援助義務必將產生不利影響。因此，中國的氣候援助應起到消除分歧、協調立場、扶危助困、促進發展的作用。而從推動國際氣候治理援助的角度來看，這一理念既是一種創新成果，也是對中國長期以來踐行的南南合作原則的繼承與拓展。

四、中國氣候援助的政策部署及意義

依托中國既有的國際援助主管與執行機制，中國對外氣候援助的機構也逐步得以建立并發展。商務部是國務院授權的中國政府對外援助主管部門，負責擬定對外援助政策、規章、總體規劃和年度計劃，審批各類援外項目并對其實施進行全程管理。商務部所屬國際經濟合作事務局、國際經濟技術交流中心和國際商務官員研修學院分別受托管理援外成套項目和技術合作項目、物資項目以及培訓項目的具體實施。中國進出口銀行負責優惠貸款項目評估以及貸款發放和回收等管理。中國駐外使（領）館負責中國對駐在國援助項目的一線協調和管理。2008年，商務部會同外交部、財政部等有關部門和機構，正式成立對外援助部際聯系機制，并于2011年2月升級為部際協調機制。

在氣候援助領域，依照商務部主導的部級協調機制，外交部、科技部、衛計委、農業部、氣象局、海洋局等部門也在相關工作領域建立了援助機構，這些機構負責該領域的援助工作，同時與商務部援外司形成有機協調、政策統籌的工作機制。在中國應對氣候變化的外交需求拉動和戰略指引下，中國開始在對外援助機構的功能拓展和部門增設上進行了有益嘗試。2012年國家發展和改革委員會設立了“國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心”，為應對氣候變化工作提供決策咨詢和支撐服務。

目前，上述機構在中國對外氣候援助中的工作職責與協調關系仍處于摸索階段，彼此之間還存在一些溝通不暢的問題，這些問題雖未產生嚴重的阻滯作用，但在一定程度上使中國對外氣候援助體系呈現出核心不突出、凝聚力不足的特點。比如，有關部門之間的數據綜合、信息共享仍未達到理想狀態。隨著中國氣候外交力度的加大，機構協調與匹配關系可能要經歷一個調整過程，職能部門及其功能的整合與重塑也將是一項必要而緊迫的任務。

中國氣候援助的政策部署及實踐也取得了長足的進步，并呈現出多邊與雙邊援助并重、“軟式”與“硬式”援助并行的局面（表1）。在多邊層面，主要體現為中國借助或通過中非合作論壇、聯合國千年發展計劃或聯合國氣候變化大會制定并推行氣候援助計劃。雙邊層面的氣候援助主要是在中國與亞非拉等發展中國家之間。隨著全球氣候變化問題日益嚴峻，中國在“硬式”援助領域與突尼斯、喀麥隆、布隆迪等國開展了多方面的合作，涉及基礎設施建設、水力發電、新能源項目、農業發展等領域，援助方式包括工程援建、物資贈予、資金支持等。在“軟式”援助領域，中國主要采取技術合作、人力資源開發合作、國際救援以及援外志愿者等方式，為受援國的能力建設作出積極貢獻。需要注意的是，中國與氣候治理相關的對外援助可以追溯到20世紀80年代，當時中國同聯合國有關機構合作，向許多發展中國家傳授沼氣技術。?但由于氣候變化問題在彼時尚未成為國際關系的熱點問題，中國更重視這類援助項目的政治及經濟意義，而沒有發掘其在氣候變化治理中的價值。隨著氣候問題關注度的上升，中國在對外援助項目中也開始大量采用環境友好技術，這使中國的氣候援助實踐以“潤物細無聲”的方式繼續進行。筆者認為，中國今后應充分重視并發掘這類援助項目的氣候治理價值。

氣候領域中的南南合作是發展中國家之間一種階段性、漸進性的合作。中國的氣候援助將帶動發展中國家的氣候治理能力建設。正如有學者所言，“中國是一個發展中國家，而且作為一個在近期擁有類似經歷的伙伴，它在發展上所取得的成功使其有了很大程度的可信度。”?此外也應看到，氣候領域中南南合作的受益方不僅僅局限于發展中國家，也包括發達國家在內的國際社會所有成員。因此，南南合作框架下的氣候援助是包容式、開放式的合作，它以氣候治理技術轉移、清潔能源開發、經濟發展模式借鑒、發展援助資金合理配置為主要實踐內容。目前這種合作主要在發展中國家之間進行，一旦條件成熟，則會對南北合作型氣候援助產生明顯的鞭策與促進作用，推動更大范圍的氣候治理合作。由此觀之，開展氣候援助對中國外交具有相當重要的意義。

第一，完善與補充中國氣候外交體系。從20世紀90年代初以來，中國積極參與國際氣候談判進程，并迅速成長為具有重要影響力的談判方，同時與以七十七國集團為代表的發展中國家協調立場，為塑造公平正義的氣候治理體系及規則做出了不懈努力。近年來，國際社會對氣候變化的關注度有所下降，發展中國家由于自身需求無法得到滿足，也對氣候治理進程漸失信心，內部凝聚力也不斷下降，這使中國氣候外交面臨非常大的壓力和挑戰。與此同時，相比其他發展中國家，中國已經擁有較為完善和成熟的技術體系以及強大的經濟力量。適時、適度地開展氣候援助可以逐步完善中國氣候外交的結構和體系，即推動參與氣候談判、承擔減排義務及幫助相關國家展開氣候治理和節能減排等工作同步進行。當然也必須認識到，中國氣候援助也有其自身的特點，它是一種兼具輔助與保障功能的外交行為。發展中國家面臨的根本問題是發展，中國的氣候援助是以這一認識為基礎的新型外交。它主要體現為推廣節能減排理念和技術，有效降低氣候變化、全球升溫帶來的破壞性影響，保障受援助國家的經濟建設與社會發展。

第二，拓展與豐富中國對外援助模式。自20世紀50年代以來，中國逐步建立起發展引導型的援助模式，為增強中國外交的影響力、促進發展中國家的經濟和社會發展發揮了不可估量的作用。新的國際形勢對中國對外援助產生新的挑戰，客觀上要求其有所發展。事實上，“援助不是一個孤立的政策領域，必須和其他相關的政策領域，比如貿易、投資、旅游等相結合，否則相互矛盾的政策將會相互抵消，從而削弱發展援助的實際效果。”?同樣，對外援助也與國家的氣候外交相互關聯。自20世紀90年代以來，西方援助大國尤其是歐洲國家開始更多地從政治、經濟、社會、安全等綜合角度謀劃發展援助戰略，在國際發展援助領域呈現出各種全球性議題相互關聯和相互捆綁解決的趨勢。?如果中國對外援助因循守舊，不能與時俱進，將會在援助模式和功效等方面面臨更大的挑戰。因此，發展中國家持續的援助需求和發達國家的政策調整，客觀上要求中國在援助模式上進行必要的革新。從這一意義來說，氣候援助包含了應對氣候變化、支持經濟發展的多重目標，是對氣候外交與對外發展援助的融合，是對既有援助模式的豐富與拓展。

第三，增強南南合作，推進建立國際新秩序。中國認為，建設國際政治經濟新秩序的前提是縮小發達國家與發展中國家的差距，和諧世界的基礎在于消除地區和國家間的發展不平衡。因此，實現共同發展是中國發展引導型援助的最終目標。?眾所周知，開展氣候援助，在減排和適應方面加強對發展中國家的引導與幫助，有利于提高發展中國家的生存和發展條件，進而帶動其盡快掌握清潔能源和技術，在低碳經濟發展中實現突破，由此持續推進國際政治經濟新秩序的建立，這與中國的總體外交相得益彰。

五、推動中國氣候援助的大發展

氣候變化背景下的南南合作有諸多新問題、新特征，新趨勢。發展中國家之間的經濟發展水平差距拉大，不同國家對氣候援助的需求日趨多樣化。全球氣候治理進程中的發展中國家合作呈現碎片化態勢，觀念分歧普遍存在且短期內無法消弭。更為重要的是，中國的溫室氣體排放量和國際輿論產生的強大壓力將持續存在，對外援助政策的本質及預期受到了質疑和挑戰。這些問題意味著中國對發展中國家的氣候援助可能面臨著贊賞與批評、理解與質疑并存的復雜環境。因此，為更好地履行中國所擔負的國際責任，促進中國氣候援助的更大發展，必須在既有實踐和成績的基礎上，強化中國氣候援助在體系、思路、途徑、方式、領域等多方面的周密而科學的設計。

首先，將氣候援助置于外交戰略高度，建立氣候援助的長效機制，并盡早開展制度設計工作。國際援助是實現氣候治理的重要途徑。2012年4月，經濟合作與發展組織公布的數據顯示，金融危機后，發達國家經濟復蘇乏力，財政緊張的情況持續存在，已嚴重影響其對外援助規模和進展，進而壓制了發展中國家在應對和適應氣候變化方面尋求援助的訴求。其中，撒哈拉以南非洲、最不發達國家的受援助額整體下降。?與此同時，在世界經濟總體不景氣的環境下，中國經濟卻持續增長，從而使中國的對外援助政策與力度受到廣泛關注。很多發展中國家將獲取援助的希望轉向中國。在國際社會中，“中國是最大的發展中國家，是經濟增長速度最快的國家，也是在氣候援助中可以作出更大貢獻的國家。”?這意味著中國面臨著比以往更為迫切的國際援助期望，這既是中國國家力量增長的體現，也是一種長期存在的外部壓力。從歷史的角度來看，中國開展氣候援助不僅可以幫助發展中國家積極應對和適應氣候變化，也可以為發展中世界的經濟發展和社會穩定奠定堅實的基礎，因此中國應著眼長遠，制定一項面向未來、時效長久的氣候援助戰略。

其次，中國需要鞏固和深化南南合作型氣候外交模式。冷戰結束以來，國際熱點問題層出不窮，而南方國家在氣候治理問題上也出現了多樣化的訴求和政治立場，進而對中國造成巨大壓力。如果中國依然采取傳統的單打獨斗搞支援的模式，則可能導致外交效果大打折扣甚至出現難以應付的局面。因此，中國應通過廣泛的合作方式來引導并釋放這一壓力，借助發展中國家的團結來保證各方在氣候治理中的基本權益和治理效果。中國應逐步加強與新興大國的溝通與協調，爭取在南南合作援助的基本性質和做法方面達成較為統一的認識和口徑，在國際上形成相對一致的聲音，為南南合作援助的進一步發展拓寬空間。實際上，在氣候外交領域，中國也已通過基礎四國這一合作平臺獲得了一定的成果。應該注意到，基礎四國是發展中國家的基礎四國，是在“77+1”框架下的核心組織。因此，中國應該借助并推動基礎四國的發展來促進氣候援助的發展，積極打造以基礎四國為核心樞紐的南南合作型氣候援助體系。

再次，應持續不斷推進氣候治理的技術革新。氣候變化及其治理所需要的技術直接決定著“低碳”經濟的發展前景和國家優勢。目前，這些技術的知識產權主體部分主要由發達國家所掌握。雖然中國近年來在溫室氣體減排和清潔能源技術等方面有了長足進步，但與歐美國家相比仍然有較大差距。包括中國在內的發展中國家對歐美氣候治理技術的需求非常龐大且迫切。由于歐美國家在技術出口管制政策方面趨于嚴格，氣候治理所需的大量技術未能及時進入援助體系，從而為中國的技術援助贏得一些競爭壓力較小的生存空間。必須注意到，當前的援助技術供需關系并不具有穩定性，而是隨著技術進步和全球氣候治理進程的推進發生新的變化。這客觀上要求中國持續推動技術研發，在向歐美等環保技術基礎和實力雄厚的國家學習與借鑒的同時，增強自主研發力度。中國只有努力獲取技術優勢，才能保證南南合作型氣候援助的可持續發展。

最后，中國要采取多種方式爭取氣候援助的話語權。冷戰后，中國的南南合作在持續穩健推進并獲得良好成效的同時，也面臨著部分國際輿論的質疑和指責。而在氣候變化議題方面，中國的話語權弱勢更為明顯，急需從多角度展開對氣候援助話語權的塑造。其中，中國應重新審視已有的對外援助并充分發掘其氣候治理意義，從而有效糾正“中國對外氣候援助力度小、起步晚”的誤解。比如，在“南南合作”的框架下，中國政府自20世紀80年代以來就派出專家前往萊索托、貝寧、埃塞俄比亞、突尼斯等非洲國家推廣沼氣技術，實施由聯合國組織、中國政府參與的沼氣技術培訓項目。在此基礎上，從21世紀初開始，中國對突尼斯等國進行了沼氣發電示范工程建設及技術培訓。顯然，此類援助項目在應對氣候變化治理中的價值和歷史意義不容忽視。此外，中國應通過多邊、聯合的渠道來塑造南南合作型的話語權。目前，中國已經在基礎四國機制發展和推動氣候變化談判等方面取得了顯著的進步和成就;而在氣候援助方面，中國同樣可以挖掘這種合作機制的潛力。換言之，中國應逐步加強與新興援助大國的溝通，爭取在南南合作援助的基本性質和做法方面達成較為統一的認識和口徑，在國際上形成相對一致的聲音，為南南合作援助的進一步發展拓寬空間。

[收稿日期：2014-10-22]

[修回日期：2014-12-08]

[責任編輯：石晨霞]