積極穩妥引導農村土地流轉

周明輝

摘 ?要：促進農業增效，農民增收始終是“三農”工作的核心之一，也是新形勢下基層農村工作的重點。該文介紹了寧國市汪溪街道辦事處積極引導農村土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營，推進農業結構調整轉型升級，發展現代農業現狀，成效，主要做法，分析存在的問題，并提出針對性建議。

關鍵詞：農民收入;土地流轉;規模經營;思考建議

中圖分類號 F323.8 文獻標識碼 A ?文章編號 1007-7731（2015）01-01-04

寧國市位于安徽省東南部天目山北麓，東臨蘇杭，西靠黃山，連接皖浙2省7縣市，國土面積2 487km2，轄19個鄉鎮、街道辦事處，103個村，農戶數8.98萬戶，人口38.8萬人，其中，農業人口31.2萬人，耕地面積1.41萬hm2，其中水田1.12萬hm2，山多田少，素有“八山一水半分田，半分道路和莊園”之稱。2013年全市農民人均純收入12 970元，綜合經濟實力多年位居安徽省縣（市）前列，是安徽省唯一統籌城鄉土地使用制度改革綜合試點縣（市）。

汪溪辦事處位于寧國市城郊結合部，國土面積117km2，轄汪溪、渡口、殷白、姚高、聯合和古林6個行政村150個村民組，人口約2.4萬人，農戶數6 784戶，鄉村從業人員數12 480人，從事農業勞動力6 122個，農村承包耕地（水田）面積 892.80hm2，人均承包耕地373.52m2，2013年農民人均收入13 611萬元。

1 土地流轉現狀、成效

1.1 現狀 農村實行家庭承包經營制度以來，汪溪辦事處農村土地流轉大致分為3個時期。第一階段（1980—2000年），穩定時期。這個時期，穩定承包經營權極大地調動了農民生產積極性，農民種地主要解決溫飽，收入主要來自農業收入，為方便農業生產，農村少數農戶以互換、置換形式的流轉土地。第二階段（2001—2010年），自發、活躍時期。進入21世紀，農產品供給相對剩余，農民從事農業生產增收困難，收入不高，大量剩余勞動力外出打工，農村土地撂荒現象十分普遍，初步統計，棄種、撂荒最多時期面積達100hm2以上，占承包耕地面積12.25%。隨著我國加入WTO后，市場經濟的激烈競爭要求農業生產必須以市場為導向，各地積極開展農業結構調整，規模經營專業大戶應運而生，農民之間、農民和專業大戶、合作社之間，自發地以轉讓、租賃、轉包等形式流轉土地。第三階段（2011年至今）引導、規范時期。伴隨我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高，發展適度規模經營已成為必然趨勢，農戶承包土地的經營權流轉明顯加快，維權意識明顯增強，為促進農民持續增收，政府及相關部門積極引導農村土地有序流轉，規范農民流轉土地行為，切實保護土地流轉雙方合法權益。

截至2014年底，汪溪街道辦事處已發展農業產業化龍頭企業15家，農民合作社20家、家庭農場10個、專業大戶3戶，其中省級農業產業化龍頭企業1個，國家級農民合作社示范社2個，宣城市級農民合作社示范社1個，宣城市級示范家庭農場1個。專業大戶、家庭農場、合作社和龍頭企業等新型農業經營主體流轉面積268.33hm2，占辦事處總流轉面積89.4%（表2）。

1.2 成效 2014年，汪溪辦事處承包耕地流轉面積達300.13hm2，占家庭承包耕地面積的33.6%。流轉土地的農民除獲得流轉租金收入，務農收入外，還可以從土地上解放出來，擺脫土地的束縛，從事收入更高的工作，獲得土地效益以外的收入，促進農民增收。初步呈現土地流轉面積規模化，流轉渠道組織化，流轉主體多元化，流轉形式多樣化。

1.2.1 流轉面積規模化 目前，流轉6.67hm2以上經營主體有16個，流轉面積282.47hm2，占總流轉面積的94%。逐步實現了土地由零散向適度規模集聚。通過集中連片流轉為發展適度規模經營奠定了良好基礎。

1.2.2 流轉渠道組織化 2013年，辦事處出臺了《關于推進農村土地承包經營權流轉的意見》，建立了村級土地流轉服務點和辦事處土地流轉服務站，完善了土地流轉服務機構，開展土地流轉供求登記、信息發布、政策咨詢等工作。2014年6月20日，全省第一個城鄉統一的土地產權交易市場—寧國市城鄉土地交易中心掛牌成立。汪溪辦事處土地流轉服務站充分利用該平臺積極發布土地流轉供求信息，流轉平臺的建立，能使寶貴的土地資源得到有效利用，農村土地依法合理流轉，更好地促進農業生產要素的優化配置，最大限度地提高了土地利用效率。

1.2.3 流轉主體多元化 專業大戶、家庭農場、合作社和農業龍頭企業等新的農業經營主體發展規模經營，改變了過去主要是在同村農戶之間的土地流轉方式單一現象，呈現流轉主體多元化。流轉方式主要有轉包，轉讓，租賃，入股等方式，其中，大戶流轉54.47hm2，家庭農場流轉160.67hm2，合作社流轉85hm2，龍頭企業流轉33.33hm2;按流轉用途分種植蔬菜、食用菌的45hm2，種植苗木花卉的70.67hm2，家禽養殖棚20hm2，其他用途164.47hm2（表1）。

1.2.4 流轉形式多樣化 在土地流轉過程中，采取的主要流轉方式為租賃、轉讓、轉包、互換和入股等。初步統計，一租賃方式流轉土地面積268.33hm2，占總流轉面積89.4%，以轉讓、轉包方式流轉土地面積31.8hm2，占總流轉面積10.6%，以土地入股方式流轉土地面積33.33hm2，占總流轉面積11%，其他形式入流轉土地面積26.8hm2，占總流轉面積89%。同時，辦事處緊緊抓住寧國市為全省統籌城鄉土地使用制度改革試點縣（市）契機，積極探索土地股份化流轉形式，成立了一家汪溪村土地股份合作社，建立了“土地變股權、農民當股東、收益靠分紅、打工還賺錢”的土地流轉新機制。目前，這個土地股份合作社流轉土地面積33.33hm2以上，約占該村總面積的12%。

表1 寧國市汪溪辦事處農村承包耕地流轉

[＼&水田

面積（hm2）＼&農戶數＼&出讓方

農戶數＼&占農戶數比例

（%）＼&受讓方主體＼&土地流轉

面積（hm2）＼&占承包地比例（%）＼&流轉方式＼&渡口村＼&65.6＼&823＼&156＼&18.9＼&合作社、家庭農場＼&10＼&15.2＼&租賃、轉讓＼&汪溪村＼&141.13＼&1238＼&618＼&49.9＼&土地股份合作社、農民合作社＼&78.47＼&55.6＼&入股、轉讓＼&殷北村＼&101.53＼&1323＼&102＼&7.7＼&合作社、家庭農場＼&62.33＼&61.3＼&租賃、轉讓＼&聯合村＼&212.13＼&1130＼&327＼&28.9＼&大戶、合作社＼&74＼&34.8＼&轉包、置換、租賃等＼&姚高村＼&208.8＼&1290＼&329＼&25.5＼&大戶、家庭農場＼&18＼&8.6＼&轉包、置換、租賃等＼&古林村＼&163.6＼&1039＼&109＼&10.5＼&大戶、合作社＼&57.33＼&35＼&轉包、置換、租賃等＼&合計＼&892.8＼&6843＼&1641＼&23.98＼&＼&300.13＼&＼&＼&]

表2 寧國市汪溪辦事處農業經營主體流轉土地

[經營主體＼&流轉土地面積（hm2）＼&地點＼&經營項目＼&帶動農戶數＼&戶均增加收入（元）＼&寧國市徽王農產品與合作社＼&13.33＼&殷白村＼&茶葉等農特產＼&300＼&4500.00＼&寧國市燕山鴨業專業合作社＼&20＼&姚高村、古林村＼&家禽養殖、苗木＼&500＼&7000.00＼&寧國市五禾農產品專業合作社＼&14.67＼&汪溪村＼&蔬菜、葡萄＼&100＼&2000.00＼&寧國市汪溪古林香菇種植專業合作社＼&3.33＼&古林村＼&食用菌＼&50＼&3500.00＼&寧國市落花蕩蔬菜專業合作社＼&8＼&汪溪村＼&蔬菜＼&80＼&1500.00＼&寧國市姐弟蔬菜專業合作社＼&5.67＼&殷白村＼&蔬菜＼&60＼&1500.00＼&寧國市云上苗木種植專業合作社＼&20＼&聯合村＼&苗木花卉＼&200＼&5000.00＼&寧國市湖南沖生態家庭農場＼&10＼&渡口村＼&水果、蔬菜、養殖＼&100＼&3000.00＼&寧國市萬香家庭農場＼&3.33＼&古林村＼&食用菌＼&40＼&3500.00＼&寧國市眾輝家庭農場＼&14＼&聯合村＼&水梔子＼&150＼&2500.00＼&寧國市古林劉村農場＼&40.67＼&古林村＼&中藥材＼&100＼&3200.00＼&寧國市天順家庭農場＼&10＼&聯合村＼&水產養殖、休閑農業＼&100＼&2300.00＼&寧國市七彩世界家庭農場＼&16＼&聯合村＼&苗木等＼&150＼&3000.00＼&寧國市山北農場＼&43.33＼&殷白村＼&毛竹、新鮮竹筍＼&120＼&3100.00＼&金葫蘆家庭農場＼&4＼&聯合村＼&魚類養殖＼&10＼&1100.00＼&姚灣河農場＼&10＼&聯合村＼&魚、蝦養殖＼&21＼&1300.00＼&寧國市叫花沖家庭農場＼&8＼&姚高村＼&養魚、垂釣＼&18＼&1150.00＼&寧國市何家鳴家庭農場＼&1.33＼&汪溪村＼&種植蘭花＼&5＼&600.00＼&徐新元、桂連順（大戶）＼&33.33＼&汪溪村＼&種植苗木＼&250＼&3100.00＼&熊朝啟等（專業大戶）＼&21.13＼&汪溪村＼&中藥材＼&500＼&3000.00＼&合計＼&300.13＼&＼&＼&＼&＼&]

2 主要做法

2.1 組織引導 近年來，汪溪辦事處把土地流轉工作作為統籌城鄉發展的一項重要內容，明確提出了“搞好土地流轉，鼓勵規模經營”的總體思路，建立了辦事處農村土地流轉服務中心，負責土地流轉工作的方案制訂、業務指導、備案和糾紛處理等工作。各行政村無償為流轉雙方提供中介服務、監督管理等工作。同時明確1名村干部具體負責本村土地流轉服務工作，為積極穩妥引導農村土地流轉提供組織保證。

2.2 政策驅動 為引導鼓勵農戶發展規模經營，辦事處出臺了《關于引導鼓勵農戶發展規模經營意見》，對從事規模經營的種植專業大戶、家庭農場、合作社和龍頭企業，在項目、資金等方面給予重點扶持，支持他們改善農業生產條件，提高種田大戶規模化生產的積極性。在土地流轉過程中，靈活采用互換、轉包、出租、轉讓、委托代理等土地流轉形式，實施分類指導。在自愿的前提下，由村委會組織，用委托代理的形式，將土地流轉給種植大戶、家庭農場、合作社和龍頭企業等新型農業經營主體發展規模經營;對自愿放棄土地承包經營權的農戶，主要采取轉讓的方式，轉讓給其它農戶經營;對地塊零散的村，利用互換的形式，將土地并成大塊，提高機械化耕作率，為進一步流轉打好基礎。

2.3 示范帶動 選擇具有一定代表性的行政村試點開展土地流轉工作。在汪溪村將集中連片的13.33hm2土地流轉給五禾農產品專業合作社經營，在聯合村將集中連片的20hm2畝流轉給云上苗木種植專業合作社經營，利用城郊優勢，推出了以“體驗農事、豐富生活”為特色的“認養田”種植蔬菜項目，把傳統種植產業轉變為體驗式休閑產業，使土地的效益實現了最大化。為市民提供了休閑、觀光的理想去處，轉變了現代農民的生產生活方式，進一步拓寬了農民增收渠道、優化了農民收入結構，實現了土地流轉和勞動力轉移雙贏目標。

2.4 監管促動 建立了土地流轉糾紛調處機制，積極開展農村土地流轉糾紛的調解和仲裁活動，化解流轉矛盾，及時準確掌握土地流轉的熱點難點問題，將問題解決在萌芽狀態;制定了土地評估制度，為土地流轉確定租金提供了參考依據;建立了備案審查制度，對業主尤其是流入量大的業主的資信情況、履約能力、生產經營能力和項目的效益風險給予監管，對經營項目實施備案審查。

3 存在的主要問題

3.1 思想認識不到位 長期以來，受傳統農業影響，部分村干部群眾對土地流轉政策理解不到位，制約了土地流轉。在流轉過程中引導不力，方法不當。農戶存在顧慮，怕土地流轉會失去承包經營權，影響自己的利益，加上農民的戀土情結，寧愿粗放經營，也不愿意轉出去。

3.2 流轉合同不規范 少數規模土地的流轉，農戶雖然與業主簽訂了書面土地流轉合同，但合同文本不規范，內容過于簡單，對流轉雙方權利、義務及違約責任缺乏明確具體的規定，流轉雙方的權益得不到有效保障，增加流轉糾紛隱患;農戶之間的土地流轉，多為口頭協議，留下了發生糾紛的隱患。

3.3 流轉缺乏后續管理 少數土地流轉后，大戶缺乏對耕地的保護意識，對土地實行掠奪或經營，導致土壤肥力下降，或隨意改變土地農業用途，土地復耕困難，導致土地改變農業用途，流轉期滿退還給農戶后再不能耕種，引發矛盾和糾紛。

3.4 流轉機制不完善 由于土地流轉是農村新形勢下發展規模經營的趨勢，仍處在發展規范時期，村民委員會和村民小組的服務職能作用沒有得到發揮，尤其是對協調流轉，指導簽訂合同等服務不能及時跟上，缺乏必要服務。鄉鎮辦事處一級土地流轉市場沒有形成，制約著土地流轉。

3.5 土地流轉補償制度不健全 目前，鄉鎮辦事處一級未建立土地流轉補償制度，土地流轉收費的準確度沒有可操作的價格標準，未考慮物價上漲和土地增值因素，長期以固定價格支付土地流轉費，容易出現損害農戶利益的行為。

4 思考與建議

4.1 思考

4.1.1 推進土地承包經營權確權登記頒證工作 用5a左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

4.1.2 鼓勵創新土地流轉形式 鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。

4.1.3 嚴格規范土地流轉行為 沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。防止少數基層干部私相授受，謀取私利。

4.1.4 加強土地流轉用途管制 嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農田挖塘、栽樹及其他毀壞種植條件的行為。

4.1.5 探索新的集體合作經營方式 有條件的地方根據農民意愿，可以統一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，經營所得收益按股分配。

4.2 建議

4.2.1 組織領導 汪溪辦事處建立由辦事處主任擔任組長，分管領導任副組長，辦事處紀檢、財政、信訪、農業、國土資源、林業等部門負責人為成員的土地流轉工作領導小組。

4.2.2 設置機構 土地流轉服務機構應設在辦事處農經站，建立統一、規范的“一站式”土地流轉服務中心，配備必要的辦公設備。實現土地流轉工作有人抓，有人管，有具體的服務人員和服務項目。通過宣傳，能有效的解除農民的思想顧慮;通過建立服務機構，給土地流轉搭建了一個工作平臺，便于轉出方和流入方互通，促進了土地流轉的開展;另外，還能對流轉起到規范作用。

4.2.3 健全制度 為促進土地流轉工作的順利進行，建立嚴格的制度體系，包括《農村土地流轉服務中心的主要職責》、《農村土地流轉工作職責》、《土地流轉管理服務中心辦事流程》、《檔案管理制度》、《信訪接待制度》、《調解工作制度》和《村級土地流轉服務站職責》等制度，使農村土地流轉工作職責清楚，分工明確，為做好農村土地流轉工作提供制度保障。

4.2.4 政策激勵保障 為加快推進農村土地經營權流轉，促進土地流向規模經營市場主體，出臺《汪溪辦事處關于全面推進農村土地流轉工作實施意見》，建議對開展土地流轉雙方，年終進行綜合評比，給予獎勵。

4 結語

按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》規定，推進農村土地流轉，應堅持一下幾個原則：一是堅持依法、自愿、有償原則;二是堅持規模經營的原則;三是堅持因地制宜.分類指導的原則。做到因地制宜，分類指導，穩步推進。一言以蔽之，要堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，堅持依法、自愿、有償，堅持適度經營規模。

（責編：徐煥斗）