以目標(biāo)管理為導(dǎo)向 提升預(yù)算管理績效——上海市嘉定區(qū)教育局2014年度人才柔性流動(dòng)項(xiàng)目績效前評價(jià)解讀

●上海市嘉定區(qū)財(cái)政局上海市嘉定區(qū)教育局上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

績效前評價(jià)是在立項(xiàng)前對財(cái)政項(xiàng)目支出展開的評價(jià)。它以目標(biāo)管理為導(dǎo)向，以合法性、合規(guī)性和合理性為核心，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目可行性、預(yù)算編制準(zhǔn)確性和績效目標(biāo)設(shè)定合理性三個(gè)方面。隨著上海市嘉定區(qū)財(cái)政局預(yù)算績效管理工作的深化推進(jìn)，嘉定區(qū)預(yù)算單位的績效意識逐步增強(qiáng)，財(cái)政局聯(lián)合教育局率先針對績效前評價(jià)展開了探索和試點(diǎn)工作。為進(jìn)一步明確上海市嘉定區(qū)教育局2014年度人才柔性流動(dòng)項(xiàng)目財(cái)政資金績效目標(biāo)，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，嘉定區(qū)教育局委托上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰居?013年8月開展了“上海市嘉定區(qū)教育局2014年度人才柔性流動(dòng)項(xiàng)目財(cái)政資金績效前評價(jià)工作”。

一、項(xiàng)目背景介紹

為更好地貫徹落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》，嘉定區(qū)教育局計(jì)劃于2014年實(shí)施人才柔性流動(dòng)項(xiàng)目，以促進(jìn)教育改革，加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)，提升教師教學(xué)水平，實(shí)現(xiàn)教育的現(xiàn)代化。人才柔性流動(dòng)項(xiàng)目是指由學(xué)校申請財(cái)政資金聘請市、區(qū)專家開展師資隊(duì)伍建設(shè)，包括學(xué)科建設(shè)指導(dǎo)、教研組建設(shè)、骨干教師培養(yǎng)等。2014年該項(xiàng)目共涉及83 所學(xué)校，其中初級中學(xué)28 所，小學(xué)22 所，幼兒園33 所。各學(xué)校申報(bào)的預(yù)算總金額為1645.9萬元。

二、項(xiàng)目評價(jià)思路

本次績效前評價(jià)思路如下：首先，圍繞“合法性”、“合規(guī)性”和“合理性”開展項(xiàng)目可行性分析。然后，在可行性分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度、教育局相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，重新評估項(xiàng)目投入成本合理性，對預(yù)算進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整；并根據(jù)項(xiàng)目內(nèi)容和調(diào)整的預(yù)算金額重新梳理分解績效目標(biāo)。最后，對83個(gè)子項(xiàng)目按指標(biāo)體系評分結(jié)果進(jìn)行重要性排序，按項(xiàng)目重要性確定是否立項(xiàng)，切實(shí)保證財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性和效益性。

項(xiàng)目可行性分析是財(cái)政支出績效前評價(jià)工作的第一步，也是預(yù)算調(diào)整和目標(biāo)修訂的基礎(chǔ)和前提。可行性分析圍繞合法性、合規(guī)性、合理性展開。其中，合法性重點(diǎn)考察項(xiàng)目是否符合相關(guān)法律、政策規(guī)定；合規(guī)性重點(diǎn)考察項(xiàng)目內(nèi)容是否符合計(jì)劃要求，項(xiàng)目管理要素是否齊全；合理性重點(diǎn)考察項(xiàng)目的急需程度以及預(yù)算與目標(biāo)的匹配程度。

在實(shí)際操作過程中，人才柔性流動(dòng)項(xiàng)目因涉及到83個(gè)子項(xiàng)目，需對83個(gè)子項(xiàng)目一一進(jìn)行可行性分析。為科學(xué)考量各個(gè)項(xiàng)目的主要內(nèi)容，評價(jià)組圍繞合法性、合規(guī)性、合理性，根據(jù)項(xiàng)目基本情況及特點(diǎn)，從立項(xiàng)決策（合法性）、項(xiàng)目管理（合規(guī)性）和預(yù)算與績效目標(biāo)匹配性（合理性）三個(gè)方面設(shè)計(jì)指標(biāo)、權(quán)重、評分標(biāo)準(zhǔn)，形成完整的項(xiàng)目可行性評價(jià)指標(biāo)體系。項(xiàng)目立項(xiàng)部分包含“政策相關(guān)性”、“項(xiàng)目內(nèi)容符合程度”和“項(xiàng)目必要性”三個(gè)評價(jià)指標(biāo)，考核各子項(xiàng)目在項(xiàng)目設(shè)立的目標(biāo)、必要性以及內(nèi)容方面是否符合《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《上海市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》等文件精神。項(xiàng)目管理部分通過考量是否具備“培訓(xùn)方案計(jì)劃”、“管理制度”和“人員安排”三個(gè)指標(biāo)考核項(xiàng)目的開展條件。預(yù)算與績效目標(biāo)匹配性部分通過考量“受益教師覆蓋率”、“師資隊(duì)伍建設(shè)成果”等指標(biāo)考核項(xiàng)目預(yù)算編制是否規(guī)范準(zhǔn)確、是否與績效目標(biāo)匹配。針對83個(gè)子項(xiàng)目，以得分80分以上的項(xiàng)目為完全可行，60-80分的項(xiàng)目根據(jù)扣分情況定義為部分可行部分不可行，60分以下的項(xiàng)目為不可行為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于項(xiàng)目涉及的預(yù)算單位較多，為節(jié)約評價(jià)成本、提高評價(jià)效率，依據(jù)指標(biāo)體系、各個(gè)學(xué)校根據(jù)考核要素提交相關(guān)材料，評價(jià)組以一定的比例進(jìn)行復(fù)核后根據(jù)材料進(jìn)行可行性評分、預(yù)算調(diào)整和重要性排序，并針對每個(gè)子項(xiàng)目出具可行性分析報(bào)告，最終形成績效前評價(jià)結(jié)論。

圖1 嘉定區(qū)教育局2014年度人才柔性流動(dòng)項(xiàng)目財(cái)政資金績效前評價(jià)邏輯路徑

在可行性分析的基礎(chǔ)上，前評價(jià)進(jìn)入到下一環(huán)節(jié)，即對預(yù)算進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，依據(jù)項(xiàng)目可行性分析結(jié)果調(diào)減不可行以及部分可行項(xiàng)目預(yù)算。預(yù)算調(diào)整是立足地區(qū)發(fā)展和部門規(guī)劃，運(yùn)用成本效益分析等方法測算項(xiàng)目切實(shí)所需的成本投入，規(guī)避與績效目標(biāo)無關(guān)的支出內(nèi)容，核減單價(jià)或數(shù)量不合理的支出內(nèi)容，進(jìn)而確定合理的財(cái)政預(yù)算。此次前評價(jià)的預(yù)算調(diào)整從以下角度展開：其一，政策依據(jù)的充分性；其二，與績效目標(biāo)的匹配性；其三，資源價(jià)格的合理性；其四，與歷史成本的對比性。具體步驟為：

首先根據(jù)《教育系統(tǒng)人才柔性流動(dòng)項(xiàng)目要求》、計(jì)劃內(nèi)容、績效目標(biāo)和歷史成本，將不符合文件規(guī)定、與績效目標(biāo)不匹配的支出科目剔除。其次參考嘉定區(qū)教育局支出科目標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整支出科目的單價(jià)。例如：行業(yè)權(quán)威或享受國家津貼的高級職稱專家的咨詢講課費(fèi)用以2000元/人次為標(biāo)準(zhǔn)。其三根據(jù)項(xiàng)目的內(nèi)容與實(shí)際情況，調(diào)整支出科目的數(shù)量。例如為節(jié)約資源，語、數(shù)、英科目的學(xué)科建設(shè)最多聘請3名指導(dǎo)教師；為確保代教效果，高級職稱專家（行業(yè)權(quán)威或享受國家津貼專家）至少帶教4名受訓(xùn)老師。最后根據(jù)調(diào)整后的單價(jià)和數(shù)量，計(jì)算出總價(jià)。

預(yù)算績效管理的核心是目標(biāo)導(dǎo)向。制定科學(xué)合理的績效目標(biāo)是實(shí)施預(yù)算績效管理的起點(diǎn)。經(jīng)過可行性分析和預(yù)算調(diào)整，評價(jià)組對各子項(xiàng)目的基本情況有了更為深入的了解，在此基礎(chǔ)上評價(jià)組遵循SMART 原則（績效目標(biāo)必須是具體的、可衡量的、可達(dá)到的、相關(guān)的、有明確時(shí)限的）、匹配性原則（績效目標(biāo)必須與預(yù)算、計(jì)劃、職能、時(shí)間、歷史情況、行業(yè)特點(diǎn)、學(xué)校實(shí)際情況相匹配，必須與項(xiàng)目管理的成本管理、進(jìn)度管理、質(zhì)量管理和風(fēng)險(xiǎn)管理四大要素相匹配）對績效目標(biāo)進(jìn)行完善。績效目標(biāo)的調(diào)整和修訂，使績效目標(biāo)更為科學(xué)、合理、可行，為項(xiàng)目的開展以及后續(xù)的跟蹤、后評價(jià)工作提供了依據(jù)。

最后，評價(jià)組依據(jù)評分體系的得分情況、調(diào)整后的預(yù)算、修訂后的目標(biāo)，對各子項(xiàng)目進(jìn)行重要性排序，并在此基礎(chǔ)上，給出2014年度建議實(shí)施的項(xiàng)目。

三、評價(jià)結(jié)果運(yùn)用

經(jīng)過嚴(yán)格篩選，可行性分析與重要性排序最終結(jié)果為：

人才柔性流動(dòng)83個(gè)項(xiàng)目中27個(gè)項(xiàng)目完全可行、44個(gè)項(xiàng)目部分可行、12個(gè)項(xiàng)目不可行。根據(jù)可行性分析結(jié)果，人才柔性流動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算資金取消了不可行項(xiàng)目預(yù)算，并從財(cái)政依據(jù)充分性、預(yù)算與績效目標(biāo)的匹配性、資源價(jià)格的合理性、與歷史成本對比進(jìn)行預(yù)算合理性分析，對完全可行以及部分可行項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行了調(diào)整。最終，人才柔性流動(dòng)項(xiàng)目總預(yù)算從1 645.9萬元調(diào)整至892.32萬元，下調(diào)幅度為45.79%。

四、案例總結(jié)

總體而言，上海市嘉定區(qū)的此次探索樹立了績效前評價(jià)的典范，方法科學(xué)，評價(jià)結(jié)果有效指導(dǎo)了嘉定區(qū)教育局2014年的預(yù)算安排工作，為項(xiàng)目后續(xù)跟蹤管理和績效評價(jià)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，具有推廣價(jià)值和借鑒意義。

首先，“一上”前引入績效前評價(jià)，科學(xué)核定預(yù)算，合理設(shè)定目標(biāo)，事前控制彰顯預(yù)算績效管理價(jià)值。嘉定區(qū)財(cái)政局和嘉定區(qū)教育局分別作為財(cái)政資金的管理部門和項(xiàng)目的主管部門，積極探索預(yù)算績效管理的實(shí)踐路徑與方法，借助第三方評價(jià)力量，有效推動(dòng)了績效前評價(jià)工作的深化。該項(xiàng)前評價(jià)工作于2013年8月啟動(dòng)，預(yù)算“一上”之前開展，確保績效前評價(jià)工作在預(yù)算管理中能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，而不是流于形式。

其次，將績效管理與項(xiàng)目前評審有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)了創(chuàng)新性。項(xiàng)目前評審重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目是否可行、預(yù)算是否合適；績效管理關(guān)注績效目標(biāo)是否合理科學(xué)，項(xiàng)目績效是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性要求，從績效的角度考察預(yù)算的合理性。嘉定區(qū)績效前評價(jià)融合了績效管理與項(xiàng)目前評審，以績效為核心開展前評價(jià)，真正實(shí)現(xiàn)了預(yù)算與目標(biāo)的匹配。

再次，評價(jià)路徑清晰，邏輯嚴(yán)密，四個(gè)評價(jià)步驟層層遞進(jìn)。此次績效前評價(jià)，首先要求預(yù)算單位申報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)，以明確項(xiàng)目所需達(dá)到的最終狀態(tài)；其次，圍繞合法性、合規(guī)性、合理性要求，設(shè)計(jì)出評價(jià)體系以分析項(xiàng)目可行性；再次，結(jié)合項(xiàng)目計(jì)劃和績效目標(biāo)，進(jìn)一步調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算；最后，依據(jù)評分體系的得分情況和調(diào)整后的預(yù)算，進(jìn)行項(xiàng)目重要性排序。四個(gè)步驟層層遞進(jìn)，得出架構(gòu)清晰、邏輯嚴(yán)密的績效前評價(jià)。

最后，化繁為簡，建立了科學(xué)統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此次績效前評價(jià)涉及83個(gè)預(yù)算單位和項(xiàng)目，數(shù)量繁多。在實(shí)際操作中，評價(jià)組將預(yù)算單位和項(xiàng)目按類別加以分類，并找出其中的共同點(diǎn)，建立科學(xué)統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，大大提高了評價(jià)效率，使評價(jià)工作得以在1個(gè)月內(nèi)高質(zhì)量完成。