完善地方稅體系的探析

●程 瑤 郭 欣

完善地方稅體系的探析

●程 瑤 郭 欣

一、引言

1994年分稅制改革后，我國逐步形成了以營業(yè)稅為主體稅種、增值稅和企業(yè)所得稅為輔的地方稅體系。然而實踐證明，這種格局下的地方稅體系與地方所需財政支出嚴重不匹配，地方政府依賴其稅收收入很難有效履行其職責。尤其隨著“營改增”試點及在全國的逐步推開，營業(yè)稅面臨萎縮直至消失的命運，地方稅體系面臨重組的挑戰(zhàn)。本文正是基于這一背景，探討如何結(jié)合當前實際，建立以財產(chǎn)稅為主體稅種、資源稅為輔助稅種的地方稅體系。

根據(jù)財政分權(quán)理論，分散化提供公共產(chǎn)品具有比較優(yōu)勢。而從財政的三大職能來看，財政分權(quán)有其必要性，因為在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟和調(diào)節(jié)收入再分配上，中央政府確比地方政府更具控制力，而在合理配置資源上，由于地方政府更了解所轄區(qū)居民的偏好，因而比中央政府更具優(yōu)勢。財政分權(quán)通過稅種在各級政府間的分配而固定下來，由此便產(chǎn)生了所謂的中央稅與地方稅。

地方稅是為了實現(xiàn)地方政府職能，滿足地方政府財政支出的需要而由地方政府負責征收、管理和支配的一類稅收，而地方稅體系是由地方稅稅收收入、稅收制度、稅收權(quán)限與征管等組成的有機整體。我國當前的地方稅體系的基本框架是1994年分稅制改革后逐步形成的，對促進我國經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、理順中央與地方的財政關系、發(fā)揮中央的宏觀調(diào)控與主導作用、調(diào)動地方政府的積極性等方面做出過突出貢獻。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟體制改革的深入，現(xiàn)行的地方稅體系越來越凸顯出其局限性，無法解決地方政府財力與事權(quán)不匹配的矛盾，特別是“營改增”對地方稅系的沖擊，使得調(diào)整和完善現(xiàn)行的地方稅系已變得刻不容緩。

二、我國地方稅體系現(xiàn)狀及存在的問題

（一）地方政府事權(quán)與財力嚴重不匹配

1994年的分稅制改革理順了中央與以省級政府為代表的地方政府間的稅收收入分配關系，但是這次改革并沒有明確地方各級政府之間的稅收收入分配關系。20多年來，省以下的分稅制遲遲不能得以落實，這固然是由于地方政府層級過多的緣故，但與地方稅系缺乏整體設計不無關系。1994年的分稅制改革保證了中央與省級政府的稅收收入，省級以下稅收收入如何分配并不明確，而與此同時，大量的事權(quán)層層下移，地方政府尤其是基層政府面臨的財政困境可見一斑。

如圖1所示，地方的稅收收入分配比例在上調(diào)，到2013年接近50%，這說明地方政府的財力正在不斷增強，但與此同時，地方政府所承擔的事權(quán)也在不斷加大，財政支出占全國財政支出的比重也在不斷上漲，如圖2所示，截至2013年已超過85%，這與其財力嚴重不匹配。通俗說來，這種現(xiàn)象可稱為“小馬拉大車”，也許有人會強辯這可以最大限度地挖掘地方政府提高行政效率、降低行政成本的潛能，但毋庸置疑，這是違背客觀規(guī)律的。

圖1 2002-2013年中央和地方稅收收入占全國稅收收入比重

圖2 2002-2013年中央和地方財政支出占全國財政支出比重

（二）地方稅收管理權(quán)限小

世界各國對地方稅管理權(quán)限的劃分主要有三種，一是立法權(quán)和基本管理權(quán)屬于中央，地方政府只負責征收使用；二是立法權(quán)屬于中央，地方政府有較大的自主管理權(quán)限；三是立法權(quán)和管理權(quán)完全屬于地方，地方可以決定課征哪些稅種。我國現(xiàn)行地方稅體系則屬于第一種，稅收立法權(quán)和稅政管理權(quán)高度集中，這一制度安排可以保證我國稅收法令的高度統(tǒng)一以及為中央政府進行強有力的調(diào)控提供財力上的保證。但是各地資源稟賦不一，民眾的公共需求也不一，稅收立法權(quán)和稅政管理權(quán)的缺失使得地方政府無法根據(jù)本地稅源情況以及公共需求的情況來組織財政收入，勢必會限制地方政府的管理積極性，也不利于地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。

由于地方政府缺乏必要的稅權(quán)，稅收收入無法滿足地方政府的財政支出需求，這在客觀上又會刺激地方政府通過其他非稅途徑籌集財政收入，如隨意擴大行政性收費，發(fā)行公債，通過土地出讓換取收入等等，極大地破壞了我國財政體制的規(guī)范性與嚴肅性，更嚴重的是將會導致很多棘手的問題，如債務危機、土地財政等。

（三）地方稅系中缺乏有效的主體稅種

如表1所示，“營改增”之前，營業(yè)稅稅收收入占地方稅收收入的大頭，隨著“營改增”的逐步推行，營業(yè)稅將逐漸萎縮最終消失，雖然目前規(guī)定將由營業(yè)稅改征增值稅的那部分稅收完全返還給地方政府，但這畢竟不是長久之計，而且在操作上也面臨很多問題，例如返還的及時性如何保證，返還額是否會在國、地稅之間產(chǎn)生爭議等。“營改增”之后，如果按照現(xiàn)行稅法，增值稅占地方稅收收入的比重將躍居第一，但增值稅是共享稅，由中央和地方按75:25分成，這就勢必使得“營改增”后地方的稅收收入又面臨減少的困境。再者，一般來說，稅源穩(wěn)定，稅基較寬的稅種才適合充當?shù)胤蕉愔黧w稅種，增值稅作為流轉(zhuǎn)稅，易受市場價格和經(jīng)濟狀況的影響，難以有效保證地方財力的穩(wěn)定性。

（四）地方稅收收入對地方財政支出的貢獻程度較低

從圖3可以看出，地方稅收收入占地方財政支出的比重較低，對財政支出的貢獻程度較低。2002-2013年，幾乎都在50%以下，而2009-2013年比重更低，這主要是由于經(jīng)濟不景氣造成的，經(jīng)濟不景氣，商品貨物流轉(zhuǎn)額減少，使得以營業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅為主要收入來源的地方稅收收入大幅度減少。與此同時，為刺激經(jīng)濟，地方政府又擴大了財政支出，兩方面因素綜合起來，使得這一時段的地方稅收收入占地方財政支出的比重下降。

圖3 2002-2013年地方稅收收入占財政支出比重

地方財政支出與稅收收入間的巨大缺口，只能通過其他途徑來滿足，一方面中央會通過轉(zhuǎn)移支付彌補地方政府一部分財力上的不足，但我國轉(zhuǎn)移支付制度在設計和管理上仍然不夠科學規(guī)范，無法滿足不同地區(qū)的支出需求，而且轉(zhuǎn)移支付比重過大會帶來較高的制度運行成本，如信息不對稱、程序繁瑣等會極大地影響財政資源配置的效率。另一方面，地方政府會通過行政性收費、舉債、出讓土地等方式籌集收入，產(chǎn)生土地財政、債務危機等財政風險，最終也將不利于地方政治、經(jīng)濟、文化的健康發(fā)展。

（五）稅種結(jié)構(gòu)不合理

在現(xiàn)行的地方稅體系中，在地方財政收入中占主導地位的是營業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅，從表1可以看出，這三個稅種的收入占地方財政收入的比重超過60%，而從嚴格意義上來說，這三個稅種并不是地方稅，而是共享稅。而適合做地方主體稅種的財產(chǎn)稅如房產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的收入占地方財政收入的比重卻不高，只占20%左右。可見，真正屬于地方政府征管且收入屬于地方的基本上是一些收入規(guī)模小、稅源零星分散、征管難度大的稅種。雖然一直以來，營業(yè)稅收入中屬于地方的部分由地方征管，且占據(jù)了地方財力的三分之一，算是比較穩(wěn)定可靠的收入來源，但隨著“營改增”的逐步擴圍，預計在“十二五”結(jié)束之前將完成，因此作為地方財政收入支柱的營業(yè)稅將會消失，這一不合理的稅種結(jié)構(gòu)將會導致一場大的變革。

三、地方稅系國際比較與借鑒

（一）地方稅系的國際比較

鑒于世界主要由聯(lián)邦制與單一制國家組成，為使比較更加客觀全面，因此在聯(lián)邦制國家中選擇美國和德國，在單一制國家中選擇法國與日本來進行比較。

1、美國。分權(quán)程度很高，三級政府有獨立的稅權(quán)，獨立的主體稅種、獨立的稅收征管機構(gòu)。在稅權(quán)方面，州和地方政府有獨立的立法權(quán)，但各州法律不得與聯(lián)邦憲法相抵觸，地方政府的稅收權(quán)限由州法律所賦予，并且受到州的監(jiān)督，各州和地方的稅收政策差異很大。在稅種方面，三級政府可就同一稅源分率附征，如所得稅稅基共享。各級政府都有各自的主體稅種：聯(lián)邦政府為個人所得稅，州政府為銷售稅，地方政府為財產(chǎn)稅。在稅收征管方面，三級政府各有一套征管機構(gòu)，且不存在行政上的隸屬關系。各州和地方政府根據(jù)各自的稅法和稅源分布情況設立征管機構(gòu)，機構(gòu)名稱和職責范圍上存在差異，征管方式也有不同。

2、德國。稅收立法權(quán)集中、執(zhí)法權(quán)分散，以共享稅為主體，沒有各自獨立的征管機構(gòu)。在稅權(quán)方面，與美國不同，稅收立法權(quán)主要集中在聯(lián)邦政府手中，對于一些主要稅種由聯(lián)邦政府負責立法，地方負責征收管理。各州在聯(lián)邦法的授權(quán)下有一定的立法權(quán)，但僅限于一些地方性小稅種和具有地方特色的稅種。在稅種方面，主要有專享稅和共享稅，共享稅主要由那些稅基寬、稅收收入規(guī)模大的稅種組成，那些稅收管理權(quán)和收入權(quán)歸某級政府所獨享的稅種則被劃分為專享稅，各級政府的收入主要來源于共享稅。在稅收征管方面，州政府沒有獨立的稅收征管機構(gòu)。聯(lián)邦和州的財政部在州設立財政總局，由聯(lián)邦和州共同領導，底下分設聯(lián)邦管理局和州管理局，分別對中央專享稅和州專享稅以及共享稅進行征收管理。地方政府則設立地方稅務局，負責征收地方稅。

3、法國。稅收管理權(quán)限集中，地方稅比重小，以行業(yè)稅、居住稅為主體，沒有獨立的征管機構(gòu)。在稅權(quán)方面，法國屬于中央集權(quán)型。中央負責制定各種稅收法律與政策，地方政府的稅收管理權(quán)限較小，只能對歸屬于本級政府的稅收擁有一定的稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)以及在中央的授權(quán)范圍內(nèi)可以開征某些特定的零星小稅種。在稅種方面，法國不設共享稅，有中央稅和地方稅兩大稅系。中央稅主要是一些收入穩(wěn)定、稅源大的稅種，而一些稅源小的稅種則被劃分為地方稅，地方稅收收入較少。在稅收征管方面，全國只有一套稅收征管機構(gòu)，主要由財政部下設的稅務總署和公共會計局設在各地的分支機構(gòu)進行征收，然后再按照中央稅和地方稅種的劃分來劃分收入。

4、日本。地方政府稅權(quán)較大，地方稅稅種多、以流轉(zhuǎn)稅和財產(chǎn)稅為主，有獨立的征管機構(gòu)。在稅權(quán)方面，中央和地方政府兼顧。主要稅種的管理權(quán)在中央，但根據(jù)日本的《地方稅法》規(guī)定，地方政府有權(quán)起草征收條例，有權(quán)決定法定地方稅的稅率，還有權(quán)在規(guī)定的地方稅稅種之外另行開征稅種。在稅種方面，地方稅稅種非常多，日本共有50多個稅種，30多個為地方稅，主要是流轉(zhuǎn)稅和財產(chǎn)稅。在稅收征管方面，各級政府都有各自的稅收征管機構(gòu)，財務省負責征管國稅，總務省負責征管地稅。

（二）經(jīng)驗借鑒

1、稅權(quán)劃分。通過上述分析可知，西方主要國家對稅權(quán)的劃分基本都堅持了兩個原則。一是以法律形式明確劃分各級政府間稅權(quán)，其中聯(lián)邦制國家多在憲法中規(guī)定，單一制國家則通過專門法律予以明確。二是保證中央政府的主導地位，給予地方政府適當?shù)亩悪?quán)，以便充分發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控能力以及地方政府的主動性與積極性。

我國的稅權(quán)劃分也應該借鑒上述兩個原則，以一部基本法來明確各級政府的稅權(quán)劃分。我國是中央集權(quán)制國家，分權(quán)型的稅權(quán)劃分模式不適合我國國情，中央集權(quán)型稅權(quán)劃分模式則不利于發(fā)揮地方政府的積極性，降低了資源配置效率，唯有集權(quán)分權(quán)型稅權(quán)劃分模式兼顧兩頭，值得借鑒，但應注意分權(quán)的界限。

2、稅種設置。西方各主要國家的地方稅體系結(jié)構(gòu)完整，層次分明，主體稅種主要是財產(chǎn)稅或所得稅，輔助稅種一般為一些稅源分散、收入規(guī)模小的稅種，基本保證了各自履行職能所需要的財力。我國地方稅種類雖然涵蓋了流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財產(chǎn)稅等稅種，但缺乏有效的主體稅種。目前占我國地方稅收入比重50%左右的是營業(yè)稅和增值稅，但這兩個稅種不大適合做地方的主體稅種。營業(yè)稅由于“營改增”的推行已日漸萎縮，增值稅的共享分成比例較低，難以滿足地方支出的需要，因此地方亟需培育稅基寬、稅源豐富的財產(chǎn)稅，使之成為主體稅種。

3、稅收征收管理。當前在西方主要國家中，在稅收征管上，國、地稅分設機構(gòu)的有，只設一套征管機構(gòu)的也有，因此，具體的機構(gòu)設置，應該根據(jù)本國的政治體制、經(jīng)濟發(fā)展狀況、稅源分布情況以及征管水平進行科學合理的確定。目前我國實行國、地稅兩套征管機構(gòu)，但征管協(xié)調(diào)性較差，導致征收效率較低，征收成本較大，因此，應借鑒國外先進經(jīng)驗，合理劃分國、地稅的征管權(quán)責與內(nèi)容，并切實加強信息化建設，健全國、地稅之間信息共享機制，以便提高稅收征管效率。

四、完善地方稅系的建議

（一）在各級政府間進行科學合理的稅權(quán)配置

我國“十二五”規(guī)劃綱要中指出要“按照財力與事權(quán)相匹配的要求，在合理界定事權(quán)基礎上，進一步理順各級政府間財政分配關系，完善分稅制”，而要實現(xiàn)這一目標，首先要在各級政府間合理配置稅權(quán)。

1、中央與地方政府間的稅權(quán)配置。一般來說，財政分權(quán)程度是由政治制度、市場化水平及經(jīng)濟發(fā)達程度決定的，分權(quán)程度越高則財政競爭可能越激烈，可能導致地方因爭奪流動性稅基而引起部分地方公共收入下降和公共產(chǎn)品和服務供應不足等問題。實踐中，各國雖然分權(quán)程度不一，但中央都處于支配地位，并在此基礎上，適當?shù)亟o予地方政府權(quán)力。自古以來，我國都是中央集權(quán)制國家，同時我國市場化水平也有待進一步提高，按照與我國政體、經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的原則，我國適合采用“適度分權(quán)”模式，稅收立法權(quán)應主要集中于中央，但應適當考慮地方政府所承擔的職能，充分發(fā)揮地方政府積極性，在與事權(quán)適當對應的基礎上，給予地方合適的稅權(quán)。

具體來說，可以從以下三方面來操作。一是對于在全國統(tǒng)一開征的、對宏觀經(jīng)濟和社會發(fā)展影響大的稅種，如企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅等，應由中央統(tǒng)一立法并征收管理，為中央宏觀調(diào)控服務。二是對于在全國統(tǒng)一開征但是對區(qū)域經(jīng)濟和社會影響較大的稅種，如房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，應由中央立法，地方政府可以制定具體實施辦法，組織稅收收入。三是對于具有明顯的地域特征的稅種，如資源稅，立法、執(zhí)法、司法權(quán)都可以下放給省級人民代表大會，報中央核準即可。

2、地方各級政府間的稅權(quán)配置。我國是單一制國家，比較側(cè)重中央集權(quán)，稅收立法權(quán)高度集中，因此在省級以下各級政府之間的稅權(quán)劃分主要表現(xiàn)為收入權(quán)和征管權(quán)的劃分。對于分稅制下歸地方政府的稅收收入如何在地方各級政府之間劃分，各地因情況不同而差異較大，目前主要有三種模式，一是對于那些收入穩(wěn)定且規(guī)模較大的稅種主要由省與市縣共享，這些稅種有營業(yè)稅、增值稅等；二是對于那些稅源零星分散、收入不穩(wěn)定的稅種，收入則劃歸市縣，如資源稅、房產(chǎn)稅等；三是部分省（市）采取上述兩種方法劃分稅收收入的同時，還將一些主要行業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)的稅收收入劃歸省級政府。

由上述分析可知，地方各級政府之間的收入分配并沒有統(tǒng)一規(guī)范的機制，各省政府的自由裁量權(quán)較大，這既不利于對地方政府的財政監(jiān)督，也讓一些基層政府把目光更多地投注到預算外資金上，因此我國政府間財政關系的改革要求省級政府建立與省以下各級政府間收入分配的一般原則，增強其穩(wěn)定性和透明性。具體來說，就是按照各自的支出責任范圍建立相匹配的財政分配格局。

目前在實行分稅制并且政府間財政收入分配關系比較規(guī)范和科學的國家中，財政層級一般為三級，即地方財政一般劃分為兩級。目前我國地方政府有四級，如果財政層級過多，那么會導致稅源分散、征管成本加大。因此，借鑒國際經(jīng)驗，我國地方政府的財政層級應劃分為兩級。具體做法可以把市、縣兩級政府合并、把鄉(xiāng)一級政府變成市縣級政府的派出機構(gòu)。

（二）科學調(diào)整地方稅稅種結(jié)構(gòu)

1、培育以房產(chǎn)稅為代表的財產(chǎn)稅為地方主體稅種。一般來說，地方主體稅種主要由稅基寬且稅源穩(wěn)定的稅種來擔任，這樣才能保證地方政府有足夠穩(wěn)定的財力來進行有效地資源配置，促進政治、經(jīng)濟、文化的健康穩(wěn)定發(fā)展。房地產(chǎn)等不動產(chǎn)由于其固定性自然而然應成為地方主體稅種，結(jié)合理論以及西方稅收實踐經(jīng)驗，財產(chǎn)稅也比較適合充當?shù)胤降闹黧w稅種。第一，財產(chǎn)稅稅源比較穩(wěn)定，便于地方政府組織收入。第二，財產(chǎn)稅的征收有利于調(diào)節(jié)收入之間的差距，有利于實現(xiàn)共同富裕，促進社會和諧。但現(xiàn)實情況是，財產(chǎn)稅在我國地方財政收入中一直占比不高（只占20%左右），這主要與我國房產(chǎn)稅征稅范圍僅限于城鎮(zhèn)、計稅依據(jù)不科學、信息化建設程度不高、稅收征管能力有待增強有關。尤其是房產(chǎn)稅實行從價計征，按照房屋的歷史成本計算，而在當前房價居高不下的情形下，與房屋的市場價值嚴重背離，因此，房產(chǎn)稅占地方財政收入的比重的提高還存在很大的空間，隨著我國城鄉(xiāng)戶籍制度改革的深入、信息的逐漸透明、經(jīng)濟的不斷發(fā)展、房產(chǎn)存量的不斷增加，房產(chǎn)稅的財政職能潛力很可觀。而將房產(chǎn)稅作為地方組織稅收收入的主體稅種，也將倒逼房產(chǎn)稅的改革，以進一步優(yōu)化我國財稅體制。

具體來說，可以考慮如下方案：鑒于目前與房地產(chǎn)有關的稅種比較雜亂，導致征管成本大且征管效率低，可以在房地產(chǎn)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)分設2個稅種，將以前的相關稅種進行分類合并。在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)要繳納的城市土地使用稅、耕地占用稅、契稅、印花稅合并成一個稅種，便于納稅人繳納和稅務機關征管。在保有環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的作用，合理科學確定計稅依據(jù)。改革過去以歷史成本作為計稅依據(jù)的做法，以市場評估價作為計稅依據(jù)。放棄房產(chǎn)稅種的從租計征，由于對房產(chǎn)的租金收入計征房產(chǎn)稅目前缺乏有效的監(jiān)管手段，也缺乏活躍的租房市場，這一方式可以取消。

2、以資源稅作為補充。對于中西部地區(qū)，由于其經(jīng)濟發(fā)展滯后，財產(chǎn)價值不高，政府依靠財產(chǎn)稅組織的收入有限，但是中西部地區(qū)資源豐富，可以以資源稅作為補充。由于目前資源稅大部分是從量計征，這既不利于資源的節(jié)約利用和有效保護，也不利于地方政府稅收收入隨經(jīng)濟發(fā)展和物價增長而穩(wěn)定增長，資源稅的級差收益無法被地方政府有效利用。同時，目前的資源稅征稅范圍有限，很多需要保護的資源得不到有效的保護，而有一些則是通過費的形式來進行征收的，比如污水處理費，這不利于收入的穩(wěn)定持久性。通過資源稅在擴大征稅范圍、改變征稅方式、清費立稅等方面的改革，可以逐漸提高資源稅在地方財政收入中的比重，使之成為地方稅系的有效補充。

截至目前，石油、天然氣資源稅已改為從價征收，而且改革正在深入。2014年12月1日開始的煤炭資源稅改革已取得初步成效，由于采取從價計征，25個產(chǎn)煤省份的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國煤炭企業(yè)共申報入庫稅款65.9億元，比實行從量定額方式征收增加48.2億元，占地方稅收收入比重上升，隨著資源稅改革的逐步推開，資源稅必定會成為地方稅體系的重要輔助稅種。

（三）切實加強稅收征管，保障地方稅系科學合理

地方稅收收入比較分散隱蔽，征管難度較大，科學合理的地方稅體系的貫徹執(zhí)行需要加強稅收征管，主要應從以下幾方面著手。一是貫徹實施新《稅收征收管理法》，按照規(guī)定的國、地稅征管權(quán)限對地方稅實施管理，保證地方稅收的及時足額入庫。二是加快并完善信息化建設，實現(xiàn)對稅源的全方位嚴密監(jiān)控。建立并完善稅務機關與銀行、工商、海關、納稅人等各方的信息共享機制，不但有利于了解企業(yè)真實的生產(chǎn)經(jīng)營情況，而且可以促進稅務機關向服務型機關轉(zhuǎn)型，促進征納雙方關系的和諧。運用計算機對企業(yè)納稅情況進行征管，提高征管效率，降低征管成本。三是嚴格稅務執(zhí)法，加大稅收稽查和懲罰力度。違法成本過低往往會誘使企業(yè)為一時之利鋌而走險，導致稅收收入不能及時足額入庫，有效的稅務稽查和適當嚴厲的稅收懲罰是實現(xiàn)稅收收入的有力保障。而要做到這些，第一，必須提高稅務稽查人員的專業(yè)水準和業(yè)務能力，降低稅務執(zhí)法成本。第二，必須提高納稅人依法納稅意識，以違法的高成本進行威懾，促進納稅人守法納稅。■

(作者單位：南京財經(jīng)大學)