關于我國行政事業性收費改革的思考

●崔 軍 傅培瑜

關于我國行政事業性收費改革的思考

●崔 軍 傅培瑜

財政是國家治理的重要組成部分，想要治理好一個國家，有賴于良好的財政管理，這是一個國家能否有效治理的重要依據。同時,良好的財政管理又是一個國家安定發展的重要支撐與保障。行政事業收費標準與社會公民的切身利益密切相關。因此,行政事業性收費受到社會各界人士的廣泛關注，嚴重的亂收費現象成為社會各階層面臨亟需解決的幾大問題之一。為此,我國政府對亂收費現象進行了全面治理與整頓。通過對我國行政事業性收費狀況分析可以發現，我國行政事業性收費存在著諸多問題，其主要特點是收費項目種類多，涉及金額較大，收費標準不一，資金缺乏規范化管理等。開展收費清理改革是一項龐大的工程，它涉及國家管理各方面的內容，比如國家財稅體制、政府機構改革，等等。此外，還與我國經濟體制改革有著密切的聯系。

對我國近幾年行政事業性收費和政府性基金的情況 （主要選取2013年至2015年中期之間的數據）進行詳細分析發現，我國對收費清理進行了整頓與規范，其中涉及取消和減免的收費標準就高達420項。這一舉措給企業和個人帶來了較大的福利，大大減輕了他們的負擔。而在2014年我國各個省市取消收費的項目多達600項。除此之外，還對依法合規的行政事業性收費進行縮減，據統計目前已經縮減到10項左右。在全面深化改革的新形勢下，我國財政稅收體制改革也面臨著一系列的問題，如何構建公開透明的收費制度？如何深入推進我國行政事業性收費改革？

一、我國行政事業性收費現存問題剖析

（一）財政管理體制改革不到位，致使亂收費現象禁而不止

上世紀八十年代，我國對財政體制進行了大幅度改革，使我國各級財政收入得到較大提高，也使其他改革在資金方面得到了有力的支持。但是近幾年來，由于我國財政管理體制改革不到位，出現了很多亂收費的現象。這與我國近期經濟建設有著密切的聯系。一方面，由于財力不集中，中央對國家重點項目建設缺乏足夠的財力支持；另一方面，地方政府在進行項目建設時往往忽略國家利益，為了開展經濟建設，常常利用職權設置各種名目的收費項目以增加財政收入。

（二）財稅體制的不完善，使行政事業性收費不斷膨脹

上世紀九十年代中期，我國進行了財稅體制改革，主要針對稅收收入的形式進行了調整。眾所周知，地方要想取得較快的發展，離不開地方財政的支持，但是目前經濟下行壓力不斷加大，地方財政收入減少，地方經濟發展也相應地受到限制。為了增加地方財政收入，地方政府不得不將行政事業性收費作為一個重要的收入渠道。

（三）政府職能轉變遲緩，使收費范圍不斷擴大

對傳統政治體制進行詳細的分析可知，其最大的特點就是一切事物均由政府全權負責，這是非常不利的。政府在這個過程中設立了眾多崗位，并吸納了大量不必要的工作人員，給財政狀況帶來了較大的負擔。

（四）缺乏健全的收費資金管理制度，進一步助長了亂收費現象的產生

通過對收費資金管理研究可以發現，我國的收費資金非常雜亂。盡管國家對預算外資金進行全面改革，重點對資金的收繳和撥款進行了嚴格的控制，但由于尚未建立起健全的收費資金管理制度，地方政府仍然會追逐收費帶來的利益，致使這種收費管理格局始終無法改變。

（五）法規及監管機制的不完善，致使收費亂象屢禁不止

目前雖然有些省市出臺了一些地方性的法規和制度，但是由于收費涉及行政事業單位、地方政府利益，導致監督部門查處違法收費行為難度加大，往往只能隔靴搔癢，查處不了問題的根源，即使再深度追查，也往往只是處以經濟處罰，無法追究領導和相關責任人的責任。缺乏完善的法規和監管機制是一些亂收費現象屢禁不止、此消彼長的重要原因。

總而言之，目前的收費機制是一種不完善的利益驅動機制。地方政府、各職能部門乃至個人利益均與收費改革密不可分。收費管理制度不完善，監督管理力度不足以及其他各方面原因導致這種利益驅動機制失衡，使亂收費現象愈演愈烈。

二、我國行政事業性收費改革的基本思路、原則與政策措施

（一）改革的基本思路

在推進行政事業性收費改革的過程中，最重要的工作就是明確改革的大體思路，詳細考察各個收費項目。首先，根據實際狀況取消個別重點的收費項目。然后，根據收費的性質對我國的各項收費進行取消、減收、保留一系列分類，對于不合理的收費應該堅決地消除，但是對于發展較慢的地區可以實施減收政策，對于非常重要的項目可以保留下來。具體有以下三方面：

1、不斷完善行政事業性收費管理體制，推進經濟體制改革。當前我國收費管理體制是在我國計劃經濟條件下產生的，具有以下幾大優點：一是該體制能夠有效地調節國家和集體以及個人之間的關系。二是它能夠促進我國生產力的發展，并對我國經濟進行有效的調控。三是收費資金雖不屬于預算內資金，但在當前國家政策狀況下，收費資金可以作為當地政府發展的重要支撐。對行政事業進行收費是我國經濟發展的必然要求。我國正處于社會主義發展初級階段，在當前經濟發展狀況下，各個事業單位的資金無法保證自身的正常運轉，需要社會集體以及個體貢獻自己的力量，遵守國家各項收費標準，嚴格按照規定繳納相關費用。因此，我國保留一些服務性、公益性收費項目具有一定的必要性。由于收費對象具有多種類型，政府如果不能夠清晰地區別開，將會造成不良影響，甚至可能陷入惡性循環。為此，要建立有效的、明了的收費管理體制，確保各項收費工作順利進行。

2、嚴格限制收費部門的職責，建立完善的制約機制。完善我國收費體制，必須進行收費清理改革，主要從以下幾個方面進行。第一，對我國的收費管理體系進行改革，從大處著眼，小處著手，對每項具體的收費獨立考慮其收費準則，制定可行的措施。第二，廢除舊體制，調整原來行政事業收費所有權，對各個部門權力進行明確劃分，避免相互間產生糾葛，建立相互制約機制。第三，將政府的收費與支出嚴格分開，建立收費管理部門以及費用支出部門，兩個部門各自履行職責與義務，收費部門收取的繳納費用及時上交管理部門，如果需要支出費用就去費用支出部門進行申請。在整個收費過程中，不存在人與人之間的利益糾紛，政府評價收費人員的貢獻不在于收取費用的多少，以營造良好和諧的收費風氣。

3、建立完善的法規制度，不斷加強執法監督的力度。行政事業收費資金主要用于我國社會主義事業的發展，要防止這些資金的不正當流失，因此，建立收費執法監督體制十分必要。這樣既可以防止政府亂收費，也可以阻斷政府內部不正之風的蔓延，這是我國收費體系不可缺少的一部分。首先，完善我國收費標準，推進收費體制化建設，嚴格按照國家收費標準，統一安排收費工作。其次，針對事業性收費建立相應的法規，使我國收費工作更加法制化，逐步推進現代化發展進程。只有這樣，我國收費人員才能夠嚴于律己，嚴格按照國家規定準確收費。最后，成立抽查小組，抽查組成員將隨時抽查各部門的收費情況，并且上報國家。其目的主要在于監督各級政府嚴格執法，按照國家規定收取費用，不可私自收取多余費用，從而保證收費工作的有序進行。

（二）改革的原則

在推進收費清理改革中，要嚴格遵循以下原則：

1、遵循市場經濟規律的同時兼顧公平。收費項目主要分為兩種：符合市場經濟發展要求的項目和不符合市場經濟發展要求的項目。對于前者，應該采取果斷的手段將其保留下來，實行費改稅，以稅收的方式進行征收，在改革中逐步將其規范化、法制化；對于后者，要堅決取消，不可將其延續，否則將在一定程度上阻礙我國社會主義市場經濟的持續發展。

2、合理補償成本并使社會承受能力與之相適應。在推進整體改革過程中要堅持改革的目的：緩解企業的資金困難，保證企業正常有序發展，進一步發展生產力。同時也應該堅持改革的原則：公平公正、合理補償成本，使社會承受能力與之相適應。不可一味地進行行政事業收費改革，而不考慮我國社會的真正承受能力，只有將其有效地結合在一起才能促進我國經濟的發展、國家的繁榮昌盛。

3、勇于突破的同時遵循合理有序的原則。在舊體制中可能存在很多不合理的收費，對于這些收費項目，應該將其按批分配，立即處理。同時相關人員也應該遵循國家的改革原則，勇于創新，探索出更加合理有序的收費體系。

（三）改革的政策措施

政府財政體制包含很多方面，其中行政事業性收費管理體制是其重要的組成部分。行政事業收費是我國政府收入的重要來源之一，也是維護政府蓬勃發展的重要力量。在我國政治經濟不斷發展的過程中，應該努力探索一種新型的、符合中國特色社會主義發展的收費管理體制。在對政府收費進行改革的過程中應注意以下幾個方面。

1、屬于政府公共管理職能的部分不收費。根據我國的實際狀況，政府收費具有一定的標準，并不是所有的服務性事業都需要收費，如公共安全、公共利益性的活動以及大眾娛樂性器材，一般不會收取個人費用。值得注意的是，在我國的財政收入中，稅收始終是財政收入的主要來源，而政府收費只是財政收入的重要來源之一，不能作為財政收入的主要形式。

2、嚴格控制行政事業性收費規模。整體來看，我國政府收費的對象只是群體中的一小部分，是特定的繳費者，同時也是特定的受益者。這種特定性決定了征收范圍的局限性，同時也決定了政府收費只是財政收入中的一小部分。在整個財政收入中，收費規模比較小，目前僅僅占我國財政收入的百分之五左右。特別是近年來，國家大幅度清理規范收費管理，對于那些剛剛起步的企業來說，大大減輕了其財務負擔。

3、構建科學公正的收費形式。行政事業性收費具有一定的合理合法性，國家在制定收費標準之前已經將行政事業收費規范化、合法化，但是在執行的過程中可能會出現種種不利于企業、個人及社會發展的現象。由于收費形式具有多樣化，不同地區的收費形式也各不相同，但是為了推進我國行政事業收費有序開展，應將各地區的收費形式和實際發展狀況相結合，保證科學公正，使收費結構簡單化。科學公正的收費形式是政府收費的前提，只有這樣，才能保證我國行政事業性收費規范運行，才能進一步促進我國服務事業的發展，促進我國社會主義現代化的穩步前進。

4、構建嚴格規范的行政事業性收費管理制度。在一些發達國家，如美國在實施收費方案之前會依據繳納人的意愿制定合理的標準，主要目的在于維護繳納人在繳費過程中合法的發言權。只有當這些方案征得繳納人同意之后，政府才會實施各項政策，這就保證了收費的合理性，避免了政府和民眾之間的摩擦。根據國家發展的實際情況，如果政府要出臺一項新政策，如增設新收費項目、增加收費率等，在各項決策制定之前，政府會綜合考慮各方面的因素。如果該項政策一定要執行，那么政府就應該向繳納人詳細地說明政策實施背景，解釋國家制定該政策的特殊性，盡可能得到繳納人的理解和支持。同時，政府也應該將重心放在如何有效地控制收費準則上。上述兩種做法是新政策有效實施的前提。在控制收費標準方面，如果繳納人和當地政府出現誤解，就應該及時地予以解決。這時，政府可以設定獨立的答辯程序，并開展民眾監督。監督的內容主要有以下幾個方面：第一，為了給收費工作打下良好的基礎，在收費政策出臺以及實施之前，相關人員就應該耐心詳細地向繳納人員講解收費項目相關情況以及國家的收費標準，確保該項收費能夠得到民眾的理解。第二，各地政府應該詳細地保存各項收支費用，在每年的年終報告中提交詳盡的收支費用清單。第三，各級政府在不同的區域設定民眾意見搜集站，主要聽取繳納人的心聲，保證國家各項政策的有效實施。

行政事業性收費是我國財政收入的主要方面之一，我國的財政收入主要用于我國社會主義現代化事業的發展。因此，為了國家有序健康發展，合理的收費是必不可少的，政府應該嚴格執行收費標準，將收取的費用用于各項服務性事業，為我國公民提供滿意的服務。

為了更好地推進我國行政事業性收費，各個政府應該嚴格按照以上幾個方面完善自身管理，同時也應該從以下兩個方面予以加強：一是對于經濟發展比較穩定的地區，可以對其進行適當的調控，將收取的一部分稅收和行政事業性收費用于支持其他貧困地區的發展；而對于貧困地區，也可以相應地降低收費標準，以做到具體問題具體分析，保證各個地區的協調發展。二是政府應將收費運用于國家的服務性事業，提高人民對行政服務事業的滿意度。人民是國家治理中不可或缺的力量，政府在百姓心中保留良好的印象有助于我國各項事業的積極推進。因此，在加強行政性事業收費改革的過程中，應將人民群眾的滿意度和政府的貢獻結合起來，這樣才能有效地推進深化體制改革，促進我國社會主義不斷發展。■

（作者單位：中國人民大學公共管理學院）

（本欄目責任編輯：尹情）