區域文化規劃的個案研究——基于對甘肅敦煌“產城文”融合發展的分析

基金項目：國家社科基金藝術學項目“民族地區新型城鎮化進程中對文化保護和傳承機制研究”(14EH159);博士后基金第56批面上資助(2014M560933);國家財政項目《新型城鎮化視域下文化建設指標體系及采集分析系統研發》(CASTI-2013-03);文化部“十三五”時期文化改革發展規劃前期研究課題:“十三五”時期新型城鎮化進程中文化建設指標構建研究

作者簡介：李霽,男,國家行政學院經濟學部博士后,主要從事城鎮化,文化產業研究;許華,女,中國藝術科技研究所基礎研究部研究人員,主要從事文化產業研究。

①胡惠林:《國家文化治理"發展文化產業的新維度》,載《學術月刊》,2012年第5期,第28-32頁。

區域文化規劃的個案研究
——基于對甘肅敦煌“產城文”融合發展的分析

李霽1,許華2

(1.國家行政學院 經濟學部,北京 100089; 2.中國藝術科技研究所,北京 100061)

國家文化治理是全面深化改革的重要組成部分,核心是處理好政府、市場與社會在文化建設的關系。在文化治理的視域下,如何推動“產城文”融合發展,具有重大的現實意義。

在我國西部民族地區,文化資源極其豐富,文化產業具有治理性①,西部地區正積極探索一條“以文促產,以產興城、以城揚文”的互動發展道路.本文在相關理論與研究基礎上,指出在文化治理視域下,“產城文”融合的問題并結合敦煌“產城文”融合模式,指出文化治理視域下“產城文”融合的路徑,以期望為絲綢之路經濟帶與區文化規劃的發展提供借鑒意義。

一、理論基礎與文獻綜述

對于治理的概念,簡·庫伊曼和范·弗利埃特認為,“治理可以被看作一種在社會政治體系中出現的模式或結構,它是所有被涉及的行為者互動式參與努力的共同結果或者后果”。格里·斯托克指出治理出自政府但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者。關于治理的描述,同協同理論內涵相近,1976年哈肯系統地論述了協同理論,該理論認為,整個系統中,各個子系統不一,但存在著相互影響而又相互合作的關系。大量子系統相互作用而會產生的協同效應,協同的好,系統的整體性功能就好,就能產生1+1>2的協同效應。反之,如果各子系統相互掣肘、離散,會阻礙子系統功能的發揮,進而使整個系統陷于一種混亂無序的狀態。

聯合國全球治理委員會提出“協同治理”的概念,指出“協同治理是個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和”。這一理論強調治理主體可以是政府,也可以是民間組織、企業,甚至是家庭、公民等,治理主體具有明顯的多元性特征*李漢卿:《協同治理理論探析》,載《社會經緯》,2014年第1期,第138-142頁。。結合協同理論與治理理論,政府、市場、社會是國家文化治理的子系統,國家文化治理需要政府、市場、社會的協同驅動。上述理論為我國文化治理提供了一定的理論依據。文化具有社會治理的功能與特征*胡惠林:《國家文化治理：發展文化產業的新維度》,載《學術月刊》,2012年第5期,第28-32頁。,文化治理是國家治理的重要組成部分。鐘起萬、鄔家峰(2013)指出文化治理是在國家-市場經濟-公民社會的三維結構框架下,來探討社會公共文化服務的供給模式。李玲、江宇(2014)指出有為的政府才能構建有機的社會,有機的社會才會誕生有效的市場,正確處理政府、社會、國家三者的關系,才能實現國家治理現代化。大多學者強調文化治理有別于文化管理,如范玉剛(2014)指出文化治理的重心落在發展上,而文化管理的重心落在規范上*范玉剛:《在全面深化改革中推動文化體制機制創新》,載《百家評論》,2013年第12期,第8-12頁。。

文化、文化產業均具有治理性,城市治理近年來成為公共管理學等學科的一個研究熱點,城市的發展離不開社會文化,在國家文化治理視域下,研究“產城文”融合具有一定的現實意義。產城融合的內涵可界定為“以產促城,以城興產,產城融合”。近年來我國的產城融合成為城市發展的一個重要范式。同時,我國的產城融合發展也面臨一系列困境。李守旭(2012)、羅守貴(2014)指出有業無城、有城無業、城市功能與產業不匹配的問題。王峰玉(2012)指出城市新區的建設也出現職住不平衡、生產服務與生活服務設施缺乏、以及所帶來的城市交通擁擠、潮汐式交通等問題。鄧智團(2012)、劉繼云等(2010)、吳建偉及毛蔚瀛(2009)指出了在產城融合中政府應發揮在城市規劃、公共文化服務、市場監管等方面的重要作用。王沛棟(2014)提出發揮市場的調節作用,發揮城市的產業集聚力和城市化的空間效應。李莉、劉曉燕(2010)指出社會組織可以有效彌補政府失靈與市場失靈,處于社會公共管理,有效的整合與配置資源。

綜上,在文化治理視域下,推動產城融合需要政府、市場、社會共同驅動。在我國西部民族地區,文化資源極其豐富,文化產業具有治理性*胡惠林:《國家文化治理"發展文化產業的新維度》,載《學術月刊》,2012年第5期,第28-32頁。,西部地區正積極探索一條“以文促產,以產興城、以城揚文”的互動發展道路,這些已有的研究成果對進一步分析國家文化治理視域下,實現“產城文”融合發展提供了良好的理論參考和素材依據。

二、文化治理與“產城文”融合發展存在的問題

在產城融合發展中,市場這只“無形之手”充分發揮資源配置和自動調節作用,使產業集群具備巨大的規模效應,從而促進城市經濟的快速發展。在我國,政府是“產城文”融合的主導力量,國家文化治理的重要目標是在文化事業方面建設社會主義核心價值體系,構建公共文化服務體系,創建合理的國家公共文化資源供給制度,以及在文化產業方面為市場對文化資源的基礎性配置創設穩定的外部條件,推動文化市場繁榮發展。多元社會主體的參與會進一步激發城市發展活力,調動企業生產積極性。政府、市場和社會三個不同主體系統的共同作用推動著產城融合的發展,然而三種力量的不協調,也帶來了一系列問題。

(一)市場作用過強,引發惡性競爭

在市場的作用下,缺乏政府管制,根據“新經濟地理”學派提出的市場擁擠效應,文化產業的過度集聚會引起生產資料需求大幅上升,生產要素價格上升,公共產品供給不足,生產成本加大,造成企業規模不經濟。企業的水平一體化集聚會使企業“搭便車”現象嚴重,尤其對于文化創意產業,產品成本較低,具有較強的差異性,使得文化產業的進入壁壘相對較低,知識產權易得不到有效保護,從而使得企業邊際生產利潤和創新利潤的下降。同時政府監管不力,易引發同業之間的惡性競爭,擾亂市場秩序,阻礙“產城文”融合發展。

(二)政府過度介入,降低市場運行效率

在我國地方經濟發展過程中,長期實行以GDP為中心的政績考核體制。這種考核體制使得很多地方政府為了短期利益,甚至以犧牲地方環境條件為代價,過度追求本地區的經濟增長。地區間的重復建設問題日益嚴重,阻礙了區域專業化的形成。各地區間產業結構趨同,不利于資源優化配置,限制了地區之間的分工與合作。同時,政府“尋租”行為會加大市場交易的成本,提高市場準入壁壘,造成生產能力閑置及資源浪費,導致市場運行效率降低。

(三)社會力量薄弱,難為政府和市場提供支撐

除政府與市場力量外,社會的作用日益明顯,十八屆三中全會《決定》明確要求“鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設,培育文化非營利組織”。我國多元主體共治的“文化治理”新格局正在形成。社會團體、行業協會、基層群眾、媒體機構等社會主體參與公共文化服務,能彌補政府公共文化服務供給的缺陷,大大提高服務的質量與效益。但我國的社會力量較為薄弱,資金來源不足,可持續性較差,造成了社會組織的行為多以政府指令為行為依據。我國大多社會組織存在發展不成熟,治理結構不完善,信息披露不透明等問題,難以發展壯大,在產城融合中還難以發揮溝通政府與市場的橋梁作用。*李莉、劉曉燕:《“協同治理”視角下的社會組織公共服務供給》,載《學術月刊》2012年第2期,第16-23頁。

三、文化治理視域下敦煌“產城文”融合發展模式分析

在文化治理理念下,如何推動“產城文”融合發展是我國文化建設的重要內容。敦煌依托豐富的歷史文化資源,成為“文城融合”“以文興城”的典型城市。2013年,國務院辦公廳正式批復甘肅省以“華夏文明傳承創新區”為平臺推進文化大省建設;黨的十八屆三中全會提出建設“敦煌國際文化旅游名城”,為敦煌的文化建設帶來重大機遇。2013年,全市注冊文化企業141個,敦煌文化產業增加值4.8億元,占GDP比重由3%提高至5.2%,在全省率先將文化產業培育成國民經濟支柱產業。敦煌采取了“以文促產,以產興城、以城揚文”的“產城文”融合發展模式,繼承和發展民族文化,提升城市核心功能,帶動敦煌經濟增長。“產城文”融合模式可以從核心區、協作區、特色資源區的不同分工進行分析:

(一)核心區——引領高端,強化城市功能

敦煌文化產業發展的核心以中心城區為主,通過城市服務功能與文化產業功能相融合,重點推動產業、市政設施、大力發展文博會展、文化貿易交流及相關產業,構建市域文化產業CBD(中心商務區),打造以“文化人才密集、文化項目集聚、文化企業眾多和文化產業集聚”為特征的主體功能區。主體功能區是展現敦煌文化特色的品牌形象區域,包括國際會展中心、文化博覽園、生態養生園、文化創意大廈等高端文化產業項目。同時大力發展文化旅游產業及相關產業,引入高端的生活性服務功能,強調城市生態系統、城市綜合服務功能與高端文化產業的融合,有效利用城鎮空間。

(二)協作區——融合發展,提升城市品質

敦煌以城市品質提升和空間優化為重點,在鳴沙山·月牙泉自然風景區的周邊區域,發展文化旅游及文化創意產業。在沙洲城區及外圍拓展區域,依托產業與用地空間,設立旅游綜合服務區,形成以黨河為界,“一區兩街、兩軸共展,各具特色”的功能結構。其中,南街為復古漢唐風格城市群,以文化會所、茶館、玉器等功能業態為主,北街以特色酒吧等休閑娛樂業態為主,南北兩街,城鎮功能各有分工,設施建設得到充分利用,“兩軸”指的是產業發展軸與城市功能軸,產業發展軸是指本地交通便利,四通八達,改變旅長游短的局面,城市功能軸是指城市空間互聯,公共服務設施串聯城市中心區與公共服務區,協作區城市居住區與商業區混合布局,區域空間協調。通過建設大唐文化街、文化產品商業街、敦煌大劇院等都市休閑項目及文化創意產業園,強化吃、住、行、游、購、娛等服務功能。協作區文化產業類型多樣,由多元市場主體參與開發,結構匹配,協作區強調文化產業功能與城鎮功能的結合,輻射周邊區域,改變以往孤立發展、職住分離的局面,推動了產業園區城區化的的建設,實現就業與產業、生產與生活有機結合。

(三)特色資源區——強化優勢,彰顯城市特色

在特色資源區,主要以莫高窟保護區與周邊區域為主,功能定位為“以文化為魂”,堅持保護、傳承、利用的原則,主要以傳承與展示歷史文化遺產為主,培育產業的核心競爭力。敦煌的文化遺產展示區、絲綢之路文化區依文化資源分布而建,重點是挖掘其文化內涵,鑒于文化遺產的脆弱性,在此區域,文化消費、文化市場等并非其核心功能。管理機構是直屬甘肅省政府的敦煌研究院,以政府的力量為主實施文化遺產保護。文化消費、文化產業則主要分布在核心區與協作區,其中敦煌數字中心(游客中心)位于特色資源區與協作區交界的“緩沖區”,成為連接點,強化了城市區域的功能定位,促進了區域間的分工與合作。

四、文化治理視域下“產城文”融合的路徑分析

在文化治理的視域下,“產城文”融合發展表現為繼承和發展民族文化,城市核心功能提升,城市資源得到優化配置,城市空間結構優化,城鄉一體化發展,經濟、社會、人文、生態的協同發展目標的實現。文化治理理念下的“產城文”融合發展,其路徑可從以下幾個方面進行分析：

(一)“產城文”規劃協同提升城市功能等級

政府要將舊城改造、新區建設、產業園區建設納入城市規劃中,以“人本”為導向,以“融合”城市功能為出發點,制定“產城文”融合規劃。將舊城區改造與城市特色并重,重點解決舊城功能逐漸弱化的問題,由先前分區的單一功能向復合功能城市轉變,利用衰落的歷史文化景觀發展文化創意產業,激活傳統街區與歷史空間,推動第三產業與生產性服務業發展,推動老城區向現代中心城市轉變;在產業園區的規劃中與實施中,以生態環境、科技創新、產業升級、綜合服務為引領對進行園區的整體定位,形成以創新產業、戰略新興產業、文化創意設計等相關產業為基礎的高新技術產業園區;在新城的規劃中,堅持“以人為本”的“內聚式”發展原則,加強城市交通的銜接,強化新城的綜合性建設,注重城市文脈的延續與再塑,構建產業、人口、消費結構相互匹配的城鎮空間。在新城、園區的規劃中,強調行住平衡,吸引中心城區人口的轉移,完善園區居民生活設施與公共文化服務體系,緩解大城市的壓力,建設宜業、宜居、宜商、宜游的綜合城區。

(二)發揮市場機制推動產業升級

要發揮市場的資源配置作用,通過市場機制,促進各類資源進入文化產業,通過自發競爭,兼并、重組,淘汰污染嚴重、經濟效益低下的落后企業,形成有利于企業成長和創新的資源集聚機制;通過科技創新逐步提升城市產業層次,積極興建智能化中央商務區;通過招投標、招商引資方式,鼓勵有實力的各類市場主體進入文化產業,吸引高素質人才和高質量資源要素入駐新區與產業園區,促進文化產業集聚。發揮產業的輻射帶動作用,帶動人口的集聚,推動產城融合發展。同時發揮政府對文化產業的產品和服務的質量監控和方向性監管,逐步降低和消除政策歧視和準入條件。文化創意是最為核心的競爭力,因此政府要采取必要的知識產權保護措施,建立平等、公平、有效的市場環境。

(三)發揮社會組織力量,推動城市建設多元主體參與

政府加強對社會組織的認識、管理與培育,通過政府獎勵、補貼或購買服務等方式,大力扶持“樞紐型”“草根型”社會組織的發展,搭建政府與社會交流平臺,發揮社會組織在政府與市場的橋梁作用。同時,社會組織要不斷提高專業化服務水平,繼續完善工作服務、信息披露等規章制度,努力提升創新與資源整合能力,充分發揮推動城市建設的積極作用。

(責任編輯彭何芬)