水環境社會治理的法制建設——“五水共治”長效化的思考

作者簡介：劉國翰,男,浙江理工大學法政學院副教授,博士，主要從事地方治理和非營利組織管理研究。

①紀駿杰：環境正義:《環境社會學的規范性關懷》，宣讀于第一屆環境價值觀與環境教育學術研討會，臺北成功大學臺灣文化研究中心籌備處,1996年，轉引自曾建平:《環境公正三題》,載《中共中央黨校學報》2007年第12期。

②李長健、邵江婷等:《農民權益保護視角下的農業生態補償法律研究》,載《重慶科技學院學報》(社會科學版)2009年第2期。

水環境社會治理的法制建設——“五水共治”長效化的思考

劉國翰

(浙江理工大學 法政學院,杭州 310018)

改革開放三十多年以來,我國的經濟建設成績舉世矚目,但是隨之而來的水污染、空氣污染、食品污染等問題也日益嚴重。如果不能建設一個安全、健康、美麗的生態環境,我們的經濟建設和社會發展成果很可能前功盡棄。黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面社會改革若干重大問題的決定》中就明確提出要建設生態文明,用制度保護生態環境。水是生命之母,它是重要的生活必需品,也是重要的資源,還是重要的生態載體。對水污染的治理和水環境的保護是生態文明建設不可或缺的內容。水環境的治理充分顯示了現代社會中環境治理的復雜性,它不僅需要環境監督部門的執法決心,也需要各種社會主體的廣泛參與。

正如環保部副部長潘岳在2014年4月27日接受《光明日報》采訪時更是明確指出,新修訂的《環境保護法》在推進環境治理現代化方面邁出了新步伐,它改變了以往主要依靠政府和部門單打獨斗的傳統方式,體現了多元共治、社會參與的現代環境治理理念。生態環境建設中的社會治理主要體現在:各級政府對環境質量負責,企業承擔主體責任,公民進行違法舉報,社會組織依法參與,新聞媒體進行輿論監督。“五水共治”就是運用社會治理的思路促進生態環境建設的典型例子。“五水共治”是浙江省委第十三屆四次全會做出的決策,具體內容包括“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水”等五項內容。

五水共治不僅是政府部門和企事業單位的職責,同時也是一次全民參與的治水工程。在五水共治中,政府是主導,群眾是主體,充分體現了多元共治理念在水環境治理問題上的運用。但是從水環境社會治理的實踐來看,公眾參與仍然存在積極性不高,法律規范和制度建設不夠健全,參與效果不佳的問題。因此,為了讓“五水共治”的政策能夠長效化,讓水環境的社會治理取得更好的生態效果,非常有必要在法制建設上進行相應的加強和調整。

一、積極的公民環境權能

和通常社會問題中的公眾參與不同,水環境社會治理中的公眾參與經常需要參與者付出時間或者經濟成本,而且常常會涉及到不同社會主體之間的利益沖突。如果沒有明確的權能保障和權能激勵,公民在環境問題中的參與很難持續進行。我國現行的法律規范中和水環境直接相關的主要有2002年實施的《水法》、2008年實施的《水污染防治法》和2015年即將實施的新《環境保護法》。前兩部法律對水環境治理中的公民權能和公民參與沒有做任何規定。新《環境保護法》有比較大的進步,在第三十五條明確規定:公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。但是,由于我國的法律沒有正式承認公民的環境權,也沒有對環境權進行任何界定,導致新《環境保護法》所規定的公民的獲取環境信息的權利、參與和監督環境保護的權利很難得到保障。參與環境保護是公民的一項權能,即法律賦予公民有能力從事環境保護的相關活動,如果有企業、政府部門、其他機構或者個人妨礙了這項權能,那么就應當承擔相應的法律責任。因此,現有的法律把公民參與環境保護界定為一種公民的權利并不準確,因為公民參與環境保護并不一定是因為其利益受損。相反,公民在參與環境保護的過程中一旦傷害了企業或者其他組織和公民的具體利益,卻很有可能受到法律的懲罰。

水資源的所有權結構對公民參與水環境社會治理的積極性具有決定性的作用。我國的《水法》第三條規定:水資源屬于國家所有。而且該法第二條規定,本法所稱水資源,包括地表水和地下水。按照這樣的規定,所有江、河、湖、海、冰川中的水以及地下水都屬于國家,這個規定讓水環境社會治理中的公民參與陷入一個怪圈,即公民需要花費時間和精力去保護根本不屬于自己的資產。由于水資源的特殊性,世界上幾乎所有國家的法律都不主張水資源私有化,但是也很少有國家直接規定所有的水資源都屬于國家,大部分國家都主張水資源屬于公共產權,或者產權不明。

我國憲法規定自然資源屬于國家所有。但是水資源和典型的自然資源(如石油、礦產等)有區別。水資源是否屬于國家不應該僅僅依據水的物理性質來判斷,而應該依據水資源的具體用途來判斷。按照用途來劃分,水資源主要有三種:(1)經濟用途的水資源,發電、航運、工業用水等；(2)生態用途的水資源,景觀、生態多樣性、生物棲息區等；(3)生活用途的水資源,人畜飲水、生活用水。經濟用途的水資源屬于國家,生態用途的水資源屬于公共產權,生活用途的水資源屬于產權不明。這樣的所有權歸屬劃分比較符合水資源的實際情況。此外,《水法》僅僅用所有權來規范水資源的權利歸屬也過于粗放。從《物權法》的角度來看,所有權是最強的一種物權,它包括了租賃權、管理權、獲益權等,而事實上國家又無法對領土范圍內的所有水資源有效行使如此嚴格的權利。對于水資源這樣一種流動的自然資源,國家的所有權應該根據實際的管理情況進行合理的分解。例如,水資源的所有權可以分解為流域規劃權、經營權、獲益權、享有權、損害賠償權等,國家、公共企業、營利性企業、附近居民、一般公眾分別享有不同的權利組合。

二、有序的公眾參與渠道

賦予公民足夠的環境權能并不能保證有效的公民參與,更重要的是建立制度化的公眾參與渠道。在“五水共治”的實踐中,已經出現了像“民間河長制”“吾水共治圓桌會”等新型公眾參與方式,這些形式的公眾參與也取得了很好的社會效果。不過,現階段我國水環境社會治理中的公眾參與仍然缺乏制度上的明確規定。大部分的公眾參與項目處于“環保活動”和“民間活動”的層次,很多環保項目只能夠起到宣傳環保知識、提高環保意識的作用,對于污染企業無法形成有效的制度制約。如果公民參與環境治理并不能夠對污染企業和破壞生態環境的行為形成剛性的約束,那么久而久之這種公民參與的熱情就會慢慢消退,重新回到沒有公民參與的狀態。發達國家在水環境社會治理的各個環節都建立了制度化的公眾參與渠道,主要包括決策、管理、項目實施、沖突解決等四個重要環節中的公眾參與。

第一,水環境生態決策過程中的公眾參與。現代社會是法治社會,一切關于公共事務的決定都應當以法律、規范、制度的形式出現。由于涉及到專業技術和眾多的利益相關者,水環境的公共政策制定更加需要不同形式的公眾參與。例如,澳大利亞維多利亞州的《委任立法法》就規定政府部門制定規章制度必須征詢公眾意見,特別是要與有利害關系的人或團體協商,有些法規、規則還要交民間的咨詢委員會或技術機構予以論證(姜明安,2010)*姜明安：《新行政法:公中有私,私中有公》，載朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，商務印書館2010年版。。在環境問題的決策過程中強調公眾最大限度地知情權和參與權已經成為世界各國推行環境社會治理的共識。1998年歐洲經濟委員會通過的《在環境問題上獲得信息、公眾參與和訴諸法律的公約》(亦稱奧胡斯公約)中的第八條規定,公眾參與擬定規章和/或有法律約束的通用準則文書,每個締約方應大力促進公眾能夠在各種備選辦法確定之前的一個適當階段有效參與公共當局擬定的可能會對環境產生重大影響的執行規章和其他有法律約束力的通用準則文書。發達國家公眾參與環境保護的方式和渠道比較多,主要有:公告、非正式小型聚會；一般公開說明會；社區組織說明會、咨詢委員會；公民審查委員會；聽證會；發行手冊簡訊；郵寄名單；小組研究；民意調查；全民表決；設立公眾通信站；記者會邀請意見；發信邀請意見；回答公眾提問；座談會等(葉俊榮,2003)*葉俊榮：《環境影響評估的公眾參與:法規范的要求與現實的考慮》，載《環境政策與法律》，中國政法大學出版社2003年版，第211頁。。

第二,水環境生態管理過程中的公眾參與。水資源是一種區域性的公益品,發達國家對于水資源的生態管理主要依靠當地社區和共同體的力量。以法國為例,1992年的水資源法確立了對于跨流域的水資源實現協商治理的管理方案。根據水資源治理和管理方案,各地都建立了地方水資源委員會,由選舉的委員、行政部門和水資源使用者聯合會代表(農民、漁民、環保主義者等)組成,這些由多種行動者參加的委員會負責對流域內水環境的問題做出診斷,并提出一些建議,如制定一些規章制度或由公眾共同參與的行動(皮埃爾-伊夫·吉厄納夫,2011:104)*皮埃爾-伊夫·吉厄納夫：《地方協商與治理:加強協作的關鍵問題》，載法國更新治理研究院編:《治理年鑒:2009—2010》，吉林出版集團有限責任公司2011年版，第103-109頁。。日本對于河道的日常管理也經常委托給流經地的社區組織或者地方公共團體。當地社區的居民一方面能夠享受干凈的水資源帶來的生態福利,另一方面通過直接的管理活動能夠提高自身的責任感和榮譽感。

第三,水環境項目實施中公眾參與。為了促進水環境社會治理,最直接的方法就是由政府部門發起和實施相關的水環境保護項目,這些項目能夠把企業、事業單位、非營利組織、社區和公民個人動員和組織起來,形成一個持續的治理框架。美國的水效率聯盟(Water Alliance Efficiency)就是一個致力于提倡節水、提高用水效率的非營利組織,這個組織與美國國內的大學合作,倡導在大學校園普及節水的技術、觀念、以及開展相關活動。另外,該組織還為商業機構用水、政府機構用水、工業用水等制訂了詳細的指南和操作標準。水效率聯盟是美國環境保護局(EPA)的重要合作伙伴,接受美國環境保護局的資助。環保部門發起或資助改善水環境的社會治理項目,并吸納社會組織、企業和其他機構參與其中。這樣的做法不僅能夠提高財政資金的使用效率,而且能夠為水環境社會治理中的公眾參與提供更多規范化的渠道。

第四,水環境沖突解決中的公眾參與。有保護是因為有破壞,所以環境保護是一個在沖突中前進的事業。解決水環境保護中的沖突需要按照現行的《水法》《水污染防治法》《環境保護法》等法律規范。不過,但凡一個社會沖突發展到訴諸法律的程度,可能已經達到一種非常深刻和尖銳的狀態。就水環境的問題而言,可能已經產生了非常嚴重的水污染危害。因此,水環境的社會治理應該致力于在沖突的早期就發現問題,運用合適的程序和方案化解環境沖突,這樣對于環境危害事件才能夠真正做到防范于未然。例如,法國在1995年就成立了國家公共辯論委員會,讓人們能夠對大規模治理規劃的決策過程提出質疑,高速公路、鐵路、港口以及高壓線的建設方案都應當交由公眾進行討論,在討論的過程中,工程負責人要向普通公民介紹他們的計劃,辯論過程的綜述將會提交給公共權力機關(皮埃爾-伊夫·吉厄納夫,2011:104)*皮埃爾-伊夫·吉厄納夫：《地方協商與治理:加強協作的關鍵問題》，載法國更新治理研究院編：《治理年鑒:2009—2010》，吉林出版集團有限責任公司2011年版，第103-109頁。。在環境治理中使用這樣的辯論機制可以有效防止“先污染后治理”的局面出現,把破壞生態環境的行為扼殺在萌芽狀態。

三、結論

黨的十八大四中全會提出了建設“法治國家、法治政府、法治社會”的目標。水環境的社會治理只有按照依法治國的原則才能夠得以持續、穩定的推進。浙江省的“五水共治”是一個動員全社會的力量,節約用水,建設良好的水環境的項目。“五水共治”的長效化給當前我國水環境治理中的法制建設提出了新的挑戰和更高的要求。水環境社會治理中的法制建設應該采取實事求是的原則,吸收發達國家在環境保護領域的法治經驗,在水權理論上有更多的突破,在環境權立法上有更多的公眾賦權,在治理過程中有更多的公眾參與和協商。

(責任編輯彭何芬)