農村水環境社會治理與城鄉環境正義訴求

收稿日期：2015-01-28

作者簡介：張祝平,男,杭州市社會科學院社會學研究所副所長、副研究員,華中科技大學中國鄉村治理研究中心兼職研究員,主要從事社會學研究。

農村水環境社會治理與城鄉環境正義訴求

張祝平

(杭州市社會科學院,杭州 310006)

水環境是生態文明的重要元素之一,水環境問題直接關系城鄉居民的身體健康和經濟社會的可持續發展。當下,我國的水環境保護實踐及其進步主要表現在城市,在城市水環境不斷受到重視和改善的同時,農村生態資源破壞和水環境污染加劇,城鄉環境公平問題日益凸顯。有資料顯示,我國的環境污染防治投資幾乎全在工業和城市,在我國絕大多數農村地區,缺乏必要的污水收集、輸送和處理設施,村莊點源污染與面源污染共存,農村內部問題與工業和城市污染轉移問題同在的狀況趨重,農村水環境尤其是平原地區的村莊有水皆污、有河皆干的情形并不鮮見。*蔣紹輝:《農村水污染防治應立足當前 切實做好因村制宜》,《中國環境報》2013年5月2日。正是基于這樣一種“城市中心主義”的環境治理理念,我國以往的水環境保護立法和監管資源配備也少有對鄉村的關照。日趨嚴重的農村水環境污染問題直接威脅著鄉村居民的生產生活安全,遏制了鄉村經濟的健康發展。當然,也必然對城市居民的用水安全和區域性的經濟發展構成潛在危險。因此,系統的考慮和治理農村水環境問題,不僅是建設社會主義新農村的應有之意,也是統籌城鄉一體化發展和促進城鄉環境公平的必然要求。

一、農村水環境問題的緣由

農村水環境是指分布在廣大鄉村的河流、湖沼、溝渠、池塘、水庫等地表水體、土壤水和地下水體的總稱,它是農村大地的脈管系統,對旱、澇起著調節作用,又是農業生產和農村生活的生命之源*馮騫、陳菁:《農村水環境治理》,河海大學出版社2011年版,第2頁。。伴隨著城市化的推進和農村現代化進程的加速,一批批規劃整齊、設施配套、村域特色明顯的美麗新農村讓人耳目一新,然而以水環境為重點的農村生態環境問題日益突出卻也成為了一個無可回避的事實。尤其在部分城市郊區農村,往往是城市低端小型制造業和加工業的轉移地、城市流動人口日常生活起居的集聚地、城市生活垃圾及工業廢渣的堆放地,水環境面臨巨大壓力。依據相關專項調查和媒體的大量報道,農村水環境存在以下幾個明顯問題:(1)水環境質量下降,污染程度不容樂觀;(2)工業和生活污染嚴重,污染物中有機污染物和氮污染程度高;(3)村莊總體布局較為混亂,環?；A設施十分薄弱,農村環境衛生狀況有待提高。*參見馮騫、陳菁:《農村水環境治理》,河海大學出版社2011年版,第52-54頁?！?20世紀)50年代淘米洗菜,60年代洗衣灌溉,70年代水質變壞,80年代魚蝦絕代,90年代身受其害”,*轉引自孫中杰:《“癌癥村”的由來》,中國質量新聞網,http://www.cqn.com.cn/news/zgzlb/diba/34099.html。這句至今依然留傳于廣大鄉村民眾間的順口溜其實就是對農村地區水污染程度不斷惡化的形象描述。有資料顯示,江西省環鄱陽湖區1286萬村鎮人口,每年產生農村生活污水近3億噸,絕大部分污水就近直排進入河道,最終入湖,排入的氮磷總量分別達到29200噸和5840噸。監測顯示,2003年以后,鄱陽湖水質急劇下降,湖盆全年水質Ⅰ類、Ⅱ類水平均僅47.3%,Ⅲ類和劣Ⅲ類水平均52.7%*參見文瑰婷:《人工濕地“洗白”生活污水 江西推廣障礙重重》,《江西日報》2014年6月16日。。江蘇全省地表水有一半以上達不到功能區要求,鄉村河道、溝渠水質符合Ⅲ類以上的達不到50%,部分村莊河塘水質完全處于Ⅳ類-劣Ⅴ類范圍。*參見馮騫、陳菁:《農村水環境治理》,河海大學出版社2011年版,第52頁。農村水環境和水質的持續惡化,不但使農村居民的飲水安全難以保障,而且對農業生產和生存環境造成了較大影響。

究其原因,主要有四個方面:(1)農村現代化進程加速,城市化生活特征越加明顯,而農村環境管理嚴重滯后,環境基礎設施接近空白,成倍增加的生活污水成為影響農村水環境的內生性的巨大污染源;(2)農村生產生活方式的變遷,致使河道溪流結構與功能退化,鄉村群眾對溝塘河水的保潔維護意識趨于淡漠,尤其是村鎮的無序開發和村鎮企業的廢水直排,嚴重破壞了農村水生態系統;(3)因農業生產方式和管理水平落后而導致的農業面源污染也是影響農村水環境惡化的重要因素。據相關報道,全國有20%~30%的耕地氮養分過量,農業生產中氮肥的利用率僅為30%~35%,磷肥利用率僅為15%~20%,鉀肥利用率為40%~45%,約有25%的氮元素,通過地下滲透、農田排水和暴雨徑流進入河流,同時農藥的過度使用,使得約80%~90%的農藥流失在土壤、水體和空氣中,造成鄉村河道水塘的污染;*《中國的糧食安全問題究竟怎樣解決》,http://zhidao.baidu.com/link?url=TVg2Trq6x4nC-ZYRZj-IlY3f92rHE3vVLR5T6eNUefGBW59RNUvnXvGfdKfkFEAmZty-aTwKW18qX5MPfnxO5MvZpKCTYhDlYHvzN7dsZiu。(4)集約化養殖、城鎮垃圾的轉移也是導致農村水環境污染惡化的不可忽視的一個方面。目前,在一些農村地區建有較大型的畜禽或水產養殖場,雖購置有相應的污染處理設施,但污染往往未能得到有效地控制,尤其是一些小規模的養殖場,根本無能力處理污染物,對農村水環境產生嚴重影響,甚至造成污染事故,引起群體性事件。此外,隨著城市環境準入條件提高和環境管理加強,農村漸漸成為城市的垃圾場,生活垃圾、工業建筑垃圾、醫療廢棄物被轉送鄉下,造成二次污染,垃圾圍路圍河在農村許多地區普遍存在。*參見薛秀泓:《垃圾圍村:農村環保困局待破》,《中國改革報》2012年2月13日。同時,一些規模較小或具一定污染的難以進入工業園區或被工業園區淘汰的企業,便逐步向農村轉移,加劇了農村水環境的惡化,“美麗的鄉村,正遭遇垃圾圍村、污水橫流的尷尬困境”*參見《警惕城市垃圾向農村轉移》,《浙江日報》2012年02月28日。。

二、農村水環境問題的癥結

通過前文的闡述,不難發現,幾乎所有的造成農村水環境污染的“緣由”都可以從城鄉環境公正缺失及農民環境權益意識不足中得到解釋。為此,必須正視廣大農村和農民在水環境問題上承受著諸多不公正的現實。(1)“農村的環境支出大于其所得到的環境收益,而城市的環境支出遠小于其得到的環境收益”*參見李景龍:《建設社會主義新農村所面臨的環境問題及對策》,載《環境科學與管理》2007年第11期。,這種不成比例且有擴大趨勢的“城鄉環境差”現象體現了城市的環境服務和農村的環境污染存在著明顯的不公正。在我國長期存在農村支持城市、農業支持工業的政策取向,在某種程度上,城市的快速發展是以犧牲農村的生態環境為代價的。然而城市的環境支出并沒有轉移到農村,而是用于城市自身的建設;(2)城鄉居民人均消耗資源數量差異明顯,以用水情況來看,城鎮居民為219升/日·人,農村居民僅為89升/日·人。一般而言,能源和資源的消耗量大、污染物排放就多。同時,城鄉居民存在消費結構差異,農村居民總體上是一種以谷物為主的“生存性消費”、而城市居民則體現為以副食為主的“舒適性消費”,而后者往往較前者更消耗資源。由于自然資源和環境容量在一定時空范圍內是有限的,農村居民相對于城市居民來說較少使用資源、相應較少排放污染物,這實際上是農民對自己應享有的環境使用權向城市居民讓渡的生態享有權的缺失;*賈鳳姿、楊馭越:《城鄉環境公正缺失與農民生態權益》,載《大連海事大學學報》(社會科學版)2010年第4期。(3)城鄉收入差距的持續拉大、農村社會保障和公共醫療服務的長久缺位,加之等級制的“天然合理”、“合乎天道”倫理觀的束縛,一定時期內,經濟本位成了鄉村管理者和民眾的主導價值取向,在引進和開辦鄉鎮企業時往往就對環保問題視而不見,原本在城鎮的一些企業也將有污染的設備出租或出售給鄉村企業,或轉移到農村進行生產,加劇了對農村原本脆弱的水環境生態系統的破壞;(4)一直存在的城鄉二元結構不僅使城鄉經濟社會發展產生差距,而且由于在環境問題上對二者采取了截然不同的政策,導致一定時期內呈現出了城市水環境逐步改善與鄉村水環境逐步惡化的局面;(5)由于城鄉差距的存在,農村人口流出意愿明顯,鄉村精英外流較為普遍,這使得原本就較為薄弱的農民環境參與和維權意識進一步弱化,傳統鄉村中的留守者對于水環境污染現象,力不從心,最多只是報怨報怨而已,多數持著能忍則忍、能拖則拖的態度,而且鄉村社會的環境維權成本極高,既要花費大量的人力,更要花費大量的物力,還可能影響鄉鄰關系和舊有的村落人際格局,這些可能的成本、潛在的巨大代價和難以預期的結果也往往使農民望而卻步。*張祝平:《論農民環境權實現的困境及發展走向—基于浙北地區三個農村的調查》,載《社會科學研究》2014年第6期。

三、農村水環境問題的出路

國際社會至遲在19世紀末就已開始關注和研究水環境問題,并更多地體現在行動上;國內的水環境保護實踐也早已開始,而學者層面較多地集中關注農村水環境問題應該是在本世紀初開始。從國外來看,較具代表性的理論和實踐成果主要有:(1)水環境問題的分析,如美國學者哈丁在《公地的悲劇》一文中對水環境這一公共資源進行了制度經濟學的分析;(2)以立法形式對水環境的保護,如法國早在1919年就頒布了《水法》,日本政府則制定了《公害對策基本法》《自然環境保護法》《環境保護法》和“環境基本計劃”等多項有關水環境保護的法律和行政計劃;(3)實施水環境治理工程,如著名的“泰晤士河治理計劃”“萊茵河行動計劃”,以及日本政府實施的農村集落排水工程建設等。從國內來看,在國家立法層面,我國于20世紀50年代開始著手水環境立法,1976年頒布了《環境保護法(試行)》,1984年頒布了《水污染防治法》,并適時而修。我國現行的與水環境、水資源保護的相關法律還有《環境保護法》《海洋環境保護法》《環境影響評價法》《城鄉規劃法》《固體廢物污染環境防治法》《清潔生產促進法》《森林法》《水法》《水土保持法》《防洪法》等。新世紀以來,國內學者對農村水環境的研究,主要集中在現狀及意義、農村水環境的特點、農村水環境對農村的影響、中國農村水環境治理政策等方面,理論界在分析中國農村水環境問題時,通常把成因歸結為人口壓力過大、農民環保意識薄弱、環境執法力度不足、粗放式的農業生產等因素。

目前,美、日及歐洲發達國家的城鎮化水平較高,經濟較發達,城鄉居民的環保意識較強,水環境立法較健全,水環境保護工作起步較早,水環境治理也取得了較好地效果,并形成了較完善地農村水污染防控體系?？傮w來看,它們的主要經驗有:(1)建立以政府為主導的農村環境保護投入機制,設立專項資金支持農村水源保護、污水和垃圾處理、養殖業污染防治等農村水環境基礎設施建設;(2)制定較完善的稅收調控、政府補貼、優惠貸款等政策措施,用好各種環境經濟手段,發揮其杠桿作用,引導農業生產方式變革轉型,促進環境友好型農業經濟模式的生成;(3)特別重視發揮法律法規的強制約束作用,重視環保部門執法能力建設,建立覆蓋全國的農村環境監測體系,以法規標準實施嚴格的農村水環境監管;(4)通過政府宣傳、基層農業技術單位指導和培訓等方式,強化對農村居民環保行為的教育、培訓和指導,推廣農村環保技術,為農村水環境保護和治理提供有力的支持。新世紀以來,我國的農村水環境問題不斷受到關注,在政府部門的引領和各方努力下,也開展了諸多的實踐,在統籌城鄉水利建設、拓展農村水環境治理資金渠道和促進農村水環境建設資金市場化良性運作等方面進行有效的嘗試，積累了經驗。但是,我們應該看到,在我國,日益嚴重的農村水環境問題是環境不正義的具體體現,是城鄉發展不公的產物。*參見賈鳳姿、楊馭越:《城鄉環境公正缺失與農民生態權益》,載《大連海事大學學報》(社會科學版)2010年第4期。要解決好農村水環境問題,最根本的還應在促進城鄉環境公正和實現農民環境權上多下功夫。

環境權是現代文明社會公民的基本權利,更是農民的重要權利,可以將其分為由低到高三個層次:一是享有無害于身心健康和生命安全的環境的權利;二是享有適宜于健康生活的環境的權利;三是享有優美的環境生活的權利。*參見張祝平:《論農民環境權實現的困境及發展走向—基于浙北地區三個農村的調查》,載《社會科學研究》2014年第6期。如果農民環境權不能有效實現,那么農民的其它權利也就難以得到真正的保護,農村生態環境建設的主體必然殘缺,城鄉環境公正自然也就無從談起。就當下而言,或許應著重從以下幾方面努力:(1)建立農村生態補償機制,加大農村環保投入?！敖洕鲩L不能以犧牲弱者的利益為代價,否則社會體制就是不正義的”*轉引自賈鳳姿、楊馭越:《城鄉環境公正缺失與農民生態權益》,載《大連海事大學學報》(社會科學版)2010年第4期。,“環境正義保障環境不正義的受害者能夠受到完全的賠償、傷害的修繕以及良好的醫療服務?！雹俎r村和農民在水環境保護中處于弱勢地位,“國家為了農業的發展和平衡農民和其他群體的利益,需要將其給予農業一定補償的價值取向變為國家和法的價值取向,從而將農業生態補償的正當利益以權利的形式確定下來?！雹跓o論是各級政府、還是企業,對農村實施生態環境補償都是維護農民環境權益和實現城鄉環境公正的重要環節。同時,應在總結借鑒已有實踐經濟的基礎上,發揮好政府農村環保專項帶動資金作用,進一步優化整合各類鄉村環境建設資金,并形成政府、企業、社會多元化資金籌集和良性運行機制;(2)從“城鄉二元”走向“城鄉一體”,建立城鄉環境規劃和環境設施一體化體系。消除城鄉環境不公,必須加強統籌城鄉,優化農村產業結構和布局,促進城鄉環境規劃一體化、城鄉環境政策一體化和城鄉環境設施一體化,實現城鄉在環境政策和環境監管資源配置的平等、產業發展上的互補和國民待遇上的一致,讓農民與市民一樣在水環境保護和治理中受益,共享文明與實惠。我們應當注意到,水環境治理和修復是一個長期復雜的系統工程,要進一步明確農村水環境隱患排查、治理和防控的責任主體、組織實施機構,以及技術和管理規范,健全農村污染排放標準,堅持農村水環境建設與農村自然資源相結合、與農田水利建設相結合、與鄉(鎮)村的政績評價相結合,因村制宜探索優化水環境治理方式;(3)喚醒農民主體意識,實現和發展農民環境權。農民是農村水環境建設的主體,也是農村生態文明成果的享有主體。長期以來,我國的大多數民眾無視自身的環境權益,農民對于侵犯自身環境權的行為缺乏保護意識或參與不足、保護不當,甚至處于失語的地位。因此,必須喚醒農民環境權的主體意識和覺悟,使其自覺按照一定的程序，自由平等地對影響自己的環境政策進行公開且充分的討論,對侵犯自身環境權益的現象進行依法維護。當然,農民個體作為環境權益主體的能力是有限的,對政府和企業的主動監督也是難以有效實現的,這就需要加強民間環保組織建設,鼓勵和推動草根環境維權組織合法化。同時,政府部門應完善信息公開制度,建立環境信息公開平臺和農村環保信息披露制度,確保農民的環境知情權。

收稿日期：2015-01-15