公益訴訟原告主體范圍之擴張

公益訴訟原告主體范圍之擴張

唐玉富

(浙江工商大學 法學院,杭州 310018)

摘要：公益訴訟法律化后的宏大法律圖景未能在行動中的實踐成為可視的制度實在,公益訴訟法律條款基本處于休眠狀態。主要原因在于立法者推崇實用主義和漸進式功利主義的改革路線和利益導向機制,嚴格限定公益訴訟的主體范圍,將大量主體阻隔于法院大門之外,割裂協調有序的公益訴權主體鏈條,致使公益訴訟無法實效發揮制度機能。公益訴訟的制度化或者再制度化可將權利生成和整體正義作為指引公益訴訟精細化發展和長遠性發展的基本功能導向,適當開放公益訴訟通道,建構行政機關、檢察院、社會組織和公民個人的多元互補的原告主體體系,并在現有法律框架內務實而理性地探求主體擴張的合理路徑。

關鍵詞:公益訴訟;公共利益;權利生成;整體正義;原告

收稿日期：2015-01-04

基金項目：浙江省法學會2014年重點課題“公益訴訟原告主體范圍擴張研究——基于浙江法院受理公益訴訟案件情況的分析”(2014NA10);浙江工商大學2014年校級重點課題“公益訴訟原告主體范圍之擴張”(x14—25)

作者簡介：唐玉富,男,浙江工商大學法學院講師,法學博士,主要從事民事訴訟法、證據法和ADR研究。

中圖分類號：DF72文獻標志碼：A

Expansion of Plaintiff of the Public Interest Litigation

TANG Yu-fu

(LawSchool,ZhejiangGongshangUniversity,Hangzhou310018,China)

Abstract:The grand vision as the outcome of legalization of public interest litigation is not becoming a visible reality in the judicial practice, and the provisions of public interest litigation are basically dormant. The main reason is that legislators who adopted reform path and interest-oriented mechanism of pragmatism and progressive utilitarianism, and strictly restricted the subjects of public interest litigation. As a result, many subjects were excluded from the public interest litigation, the coordinated right chain of action in public interest litigation was split and public interest litigation couldn’t perform multiple functions. In the institutionalization or re- institutionalization of public interest litigation, we should treat right generation and overall justice as the basic function-oriented guidelines for the elaborate and long-term development, appropriately open the channels to public interest litigation, construct multiple and complementary plaintiffs system of the executive, prosecutors, social organizations and individual citizens, and seek a reasonable and pragmatic paths of subject expansion within the existing legal framework.

Key words: public interest litigation; public interest; right generation; social justice; plaintiff

一、沉寂的公益訴訟與斷裂的公益訴權主體

受損權益的司法保障程度是衡量現代國家司法文明和法治進程的重要標尺。伴隨著人類歷史文明的車輪駛入現代工業化大生產階段,法律所規制和調整的對象已不再局限于以權利義務相對性為基準的一對一的可視性個人利益,不斷涌現的新型民事經濟權利和社會權利逐漸突破個人利益的傳統格局,凝集而成指向不特定歸屬主體的公共利益,亟需法律的制度化保障。然而,指涉利益的多元共享性和歸屬主體的不特定性致使充斥著滯后因素的現行法律和司法制度往往無法予以適時的制度反饋,實現公共利益的訴訟化也必然帶來救濟方式和司法格局的深刻變革,這更加促使制度設計者和制度運營者采取慎而又慎的態度。為打破公益訴訟長期游離于司法制度之外的現實窘境,利益主體只能擴張解釋或者合目的解釋現有法律規范運用擦邊球的方式將公益訴求裹挾進來,進而期待法官在具體實踐中的大膽創新和“能動司法”等個案博弈實現公益訴訟的突破。游走于制度夾縫之中的“非制度化生存”方式未能遮蓋公益訴訟的擴散性利益保障、權利生成和政策形成等功能,反而給予其釋放制度功能、張揚制度優勢的絕佳機會,公益訴訟為越來越多的人所接受,并逐漸贏得了司法者和立法者的制度共鳴。

實現公益訴訟的法律化是2012年民事訴訟法修改的基本共識。新《民事訴訟法》第55條“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”正式在法律上確立了公益訴訟,從而叩響公益案件進入司法制度的法律之門。運用正當武器維護既已遭受侵害或有遭受侵害之虞的公共利益終于有了現實法律依托。就此意義而言,公益訴訟的法律化推動了公益訴訟從無到有的飛躍性發展,是我國民事訴訟制度發展史的重大里程碑事件。擁護者抱持樂觀的態度期待民事訴訟法描繪的公益訴訟美好圖景轉化為行動中的實踐,遺憾的是,公益訴訟案件并未如預想的那樣呈現井噴式的增長。在付諸于實踐的一年半時間中,公益訴訟仍如入法前一樣普遍遭遇立案難的現實困境而大多被阻隔于法院門外。全國各級法院在2013年的前十一個月受理的環境公益訴訟僅有53件,*參見郄建榮:《各級法院受理環境公益訴訟案件53件》,http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2013-12/03/content_5082686.htm?node=20908,最后訪問日期:2014年7月18日。有的法院更是遭受零受案的尷尬。由此可見,公益訴訟面臨的制度障礙和司法環境并未有太大好轉,甚至比入法前更為嚴峻。與巨大的期待形成鮮明落差的是公益訴訟沉寂而落寞的身影,民事訴訟法所確立的公益訴訟條款基本上處于休眠狀態,尚待具體制度的激活。

制度設計者的漸進式功利主義改革路線以及制度利用者的“理性冷漠”現象和“搭便車”行為[1]等均是引發公益訴訟沉寂或低潮的重要因素,毋庸置疑,公益訴權主體缺位或者斷裂亦是非常關鍵的因素。新民事訴訟法采用概括性的立法技術在整體上宣示了公益訴訟原則,[2]充溢著開放性和限制性的看似矛盾性的規定:就前者而言,現有的公益訴訟只包括環境公益訴訟和消費者公益訴訟兩種類型,“等”字表明,隨著司法實踐的經驗積累,其他損害社會公共利益的行為亦可被吸納于此條款之下;就后者而言,第55條將公益訴權的主體嚴格限定于“法律規定的機關和有關組織”。這種指示性規定,意味著必須從單行法中找尋公益訴訟的授權規范。彼時,僅有《海洋環境保護法》第90條授權國家海洋監督管理部門(主要是國家海洋局)就海洋污染事件、《工會法》第20條和《勞動合同法》第56條授權工會就用人單位違反集體合同行為提起公益訴訟,享有公益訴權的法律主體非常有限。為呼應民事訴訟法的公益訴訟條款,2013年10月25日修改通過的《消費者權益保護法》第47條授權省級以上的消費者協會提起消費者公益訴訟,2014年4月24日修改通過的《環境保護法》第58條授權符合特定條件的社會組織提起環境公益訴訟。除此以外的行政機關、檢察機關和社會團體均被阻擋于公益訴訟的大門之外,公民個人的公益訴權更是從未現實地映入立法者的眼簾。即使是法律授權的主體,也很少具體實踐可能遭受制度內和制度外多重障礙的公益訴訟。多種因素的綜合作用,使得公益訴訟的原告主體被壓縮至極為有限的程度。開放性規范與限制性規范在公益訴訟條款得到了完美的融合,彰顯出立法者回應現實需求建構公益訴訟又加以一定限制的審慎立法思路。公益訴訟的立法技術充滿著工具理性和實用主義,在當下的法治語境下的確是非常高明的。然而,過度限制公益訴訟的原告范圍勢必切斷功能協調有序的公益訴權主體體系,斷裂的邏輯下形成的公益訴訟被壓縮到極小的范圍而歸于沉寂。

二、公益訴權主體擴張與現代權利重塑、整體正義實現

作為現代國家的法律治理手段和社會變革工具,公益訴訟應該擔負起供給有效的司法公共產品、引領現代權利理念更新并且倡導全新訴訟理念的時代重責。然而,公益訴訟的制度功能并未以正當的方式得以實現,反而在相當程度上被消解,甚至有功能導向錯誤之嫌。于此,必須以開放的姿態實現公益訴訟原告主體資格的適當擴張,從根本上彌合實在法所造成的裂痕,并在此過程中,深刻地改變現代權利的生成過程,推進整體正義的實現步伐。

(一)擴展私法權利的生成渠道

私法權利是民事實體法的基礎,亦是維系民事實體法存續的主要脈絡。它的生成邏輯表現為:某種特定的私法利益因其獨有的價值吸引社會成員的注意,引發社會成員不同的利益追求(稀缺特性決定其不能為所有社會成員共同享有),激烈的爭奪使其處于不確定的狀態。為明確利益的真正所屬,社會成員之間進行了多次博弈和妥協后達成共識,進而獲得相關利益主體的肯定性評價,劃定自我和他者的界限,由此形成的關系性存在被稱為權利。當這種觀念性權利被立法者運用國家機器吸納到正式法律之中,就生成為正當的法律權利。民事實體法是正當的私法權利的抽象性集合。“權利的生成意味著社會規范對稀缺性利益或資源的制度性界定”,[3]民事實體法直接指稱和保護的是正當的私法權利,稀缺利益或新型利益未能通過利益到權利的利益權利化或觀念性權利到法定性權利的權利法律化的轉化過程的任一階段,都無法納入到民事實體法的輻射范圍。兩個階段如同兩道門檻,規制民事實體法的保護限度。那些純粹的私法利益或者觀念性權利均不在民事實體法的保護范圍之內。經過正式法律制度積極肯定的私法利益或私法權利遭受不當侵害而陷入危險境地之時,司法制度才被現實地應用于法律實踐之中。

私法權利是單個個體性利益的抽象化集合,這意味著建構于個人權利基礎之上的民事實體法并未給超越個人利益的公共利益提供權利基礎。[4]公益訴訟是涉及不特定多數人利益的新型訴訟樣態,不但滿足了公共利益權利化的現實需要,而且在實質上更新民事實體法的權利內容,拓寬民事實體權利的生成渠道。公益訴訟重塑現代權利的生成過程,主要以三種不同的方式表現出來:

第一,同種類型個人利益的集聚。同一違法行為侵蝕眾多主體的個人利益,這種同種類型的個人利益因其主體的廣泛性和爭點的共通性匯聚到一起,結晶為集合性公共利益。于此而生的公益訴訟指向的對象不再僅限于單數的個人權利,而是將復數的公共利益吸入其中。此種方式帶來的是權利表現方式的改變,而非私法權利的實質性改變。

第二,既有實體權利的范圍拓展。民事訴訟作為民事私法權利制度保障裝置,所指向的對象是獨立可分割的個人權利,相應的制度安排亦以此為出發點。在經濟全球化和社會一體化的大背景下,越來越多的人被悄無聲息地被整合到一起,共享普遍認同的利益,承受同源發生的損害,形成傳統訴訟構造無法涵攝進去的公共利益。法官若合目的性擴張解釋既定的實體法律制度,將新出現的公共利益納入審判視野,展開積極性評價,公共利益在觀念上會被填補至原有私法權利之內。當新制定或修改的法律對新型的公共權利予以正式的肯定,這種公共權利就完成了權利法律化的跨越,取得正當性的法源,與此同時也極大拓展私法權利的適用邊界,典型表征是環境權的擴張。一般而言,環境權指稱有關環境的私人人格利益和財產利益。當現代工業化大生產引發的環境公共利益(無論是經濟性環境公益還是生態型環境公益)[5]愈發顯得重要時,正式的司法制度有必要給以妥適的制度反饋,環境公益訴訟適時登上法律舞臺,成為環境公共利益權利化的實現裝置。這種權利生成方式改變的是既定私法權利的實體內容和適用邊界,沒有重新創設或者確立新的實體權利。

第三,法官司法權力的實踐創設。設立公益訴訟制度的初衷是為既定實體法中沒有規定的新型社會權利提供制度供給和司法保障。沒有實體法的權利基礎,又缺乏程序法的制度安排,只能藉助于法官的自由裁量權依據在公益訴訟個案實踐中創設法律權利,這又為立法者提供了很好的制度實踐和權利規范,逐漸為后續法律所接受和確立。日照權、嫌煙權等均是通過公益訴訟的權利生成功能得以形成的。

綜上所述,公益訴訟之于現代權利觀念的重塑具有相當關鍵的作用。無論是制度設計者還是制度運營者均應秉承理性而開放的原則,正視公益訴訟重塑實體權利格局的現實功能,賦予公益訴訟適當的適用空間。我國公益訴訟法律化過程表明,立法者和裁判者均未能高度重視公益訴訟的這種制度效能,也缺少對程序法與實體法關系安排的反思性審視,沒有對現代民事訴訟的發展趨勢予以合理的應變。既定的實體權利生成過程仍是立法者長期固守的思維邏輯,并被當作約束和限制公益訴訟現實運用的法律依據,未經實在法明確授權的檢察院、行政機關和個人等均被阻隔于法院大門之外,即便是實體法明確授權的極少數公益訴權主體也常被法官以現行法無具體操作規則為由加以駁回。實踐運用率極低的現實,使得公益訴訟宛如鏡花水月,無法正當發揮重塑實體權利格局的制度實效。打破這一僵局的最佳途徑就是擴張公益訴訟原告主體范圍,允許更多的訴訟主體行使公益訴權,使一些長期遭受冷落而徘徊于法院大門之外的公共利益獲得有效的制度保護,豐富和發展私法權利體系。

(二)推進整體正義的實現步伐

為解決訴訟兩造間私權爭議而架構起來的民事訴訟程序將增進正義作為不懈追求的目標,民事訴訟私權保護的目的指向卻決定了其所達致的只能個體正義。一般所言稱的正義均指個體正義,這種正義偏重形式正義,忽視實質正義,是近代自由主義民事訴訟的結構性制度缺陷所在。隨著公共利益權利化時代的來臨,作為制度預設前提的個體正義愈發無法成為衡量法官、當事人或者其他社會成員的關鍵司法指標。現代市場主體的規模化運作和格式化處理使得同一違法行為可能侵害到為數眾多的社會成員的正當利益或有使其陷入危險之虞,一人利益受害往往意味著不特定多數人的利益同遭損害,受害者的受損利益呈現出高度的同質性和公共性。公益訴訟所要保護的不僅僅是易于分割的個人利益,更要“嘗試排除與原告處于同一立場的利益階層的人們的擴散的片段性利益的侵害”,[6]保護不特定多數人共享的公共利益。這種公共利益,無論僅指特定的社會公共利益,還是指涉國家利益和社會公共利益,[7]抑或大到容納國家利益、社會利益和特殊保護利益,[8]無疑都指向與比個體正義具有更大輻射面的整體正義或社會正義。概言之,整體正義或社會正義才是支撐和決定公益訴訟規范設計和制度安排的核心主旨。

“公益訴訟在世界范圍內的發展始終有一個不變的主線——為弱勢人而戰,即代理無人代理的和易受傷害的社會部分,通過運用法律手段,來謀求解決由于社會中存在的差別等級結構和不平的機會與授權分配所產生的社會問題——而這正是社會正義的主題,并且也是公益訴訟中公共利益的意涵。”[9]公益訴訟面臨著比傳統民事訴訟更加嚴峻的兩造事實主張能力和訴訟資料收集能力失衡的現實難題。公益訴訟的受害者往往是實力單薄的個體,被告卻常為資金和技術實力超群的大型企業或壟斷集團,信息不對稱和證據偏在現象成為橫亙在原告面前的重大難題。公益訴訟制度自從誕生之日起就不斷探索解決這些問題的合理路徑和增進弱勢群體利益的程序安排,終極目標在于實現整體正義/社會正義。為此,法官要采行職權探知主義,可以采納超越當事人主張范圍的要件事實或重要間接事實,適時妥當行使闡明權,亦要甄別案情合理適用證明責任倒置、文書提出義務、證明妨礙、表見證明與間接反證等有助于發現實質真實的證據制度。

公益訴訟作為實現整體正義/社會正義的公共話語平臺,有助于反思和質疑正在施行之中的法律行為或者公共政策的正當性與合理性,為社會成員提供釋放社會不滿、消解社會不公的正當渠道,很大程度上矯正了利益分配和資源占有上的失衡格局。公益訴訟將其規制觸角延伸至法律、政治、經濟、環境、歷史與社會等多種敘事情境下,成為推動現代社會整體變革的制度工具。基于此,公益訴訟被稱為解決時代困境的社會實驗工程。[10]我國在移植和建構公益訴訟時未能將整體正義理念融入到制度子系統,它只是作為訴訟裝飾而淹沒于立法者的工具理性之中,未能成為推動法治實質變革的有說服力的法律話語。否定公民個人和檢察院的公益訴權,意味著他們無法參與到社會共同體追求整體正義的制度試驗之中,限制行政機關和社會組織的公益訴訟主體資格,致使公益訴訟很難被付諸于法律實踐之中,更別提用以改變社會和法治試驗。我們對此不能無動于衷,應當改變公益訴訟華而不實的法律現狀,允許更多的訴訟主體參與到公益訴訟法治實踐中來,推進整體正義的實現和社會系統的變革。

三、建構多元的公益訴訟原告主體框架

適當擴張公益訴訟的原告主體范圍是公益訴訟制度發展的基本趨勢。倘若漠視這種開放性趨勢,拘泥于狹隘的公益訴訟主體規范,勢必嚴重掣肘公益訴訟的廣泛利用和實效發揮,進而無法遏制破壞公共生活環境、侵損不特定消費者正當權益等公害案件的持續發生,更加無助于塑造新型社會權利、增進整體正義。因此,有必要運用反思理性精神重新審視公益訴訟主體框架的正當性和局限性,探求行政機關、檢察院、社會團體和個人享有公益訴權的必要性和可能性,建構多元化的公益訴權主體體系,統合多元力量達致公益訴訟的多重效能。

行政機關是否有權提起公益訴訟是爭議很大的問題,贊成者有之,反對者有之。反對的主要理由是,行政機關承擔維護公共利益的法定職責,采用行政處罰和行政強制等手段即可督促違法者糾正違法行為,不必求諸公益訴訟,行政機關提起公益訴訟反而會引發行政權與司法權的功能錯位,造成訴訟結構的失衡,異化為遮掩行政失誤的合法手段,滋生權力尋租和利益勾兌行為。[11]這種觀點有失妥當,不應采納。首先,它混淆了行政權和司法權的界限。假如行政機關主動利用各種行政手段糾正違法者的不當行為,妥適維護受害者正當權益,再賦予其公益訴權確實多余。然而,我們看到很多案件中行政權沒有起到相應的規制效果,其中既有行政處罰的費用支出遠低于違法收益而致違法者對行政處罰等行政手段置若罔聞的原因,也有行政機關漠視法定職責行政不作為、致使公共行政執法不足、引發權力失位和政府失靈的原因。況且,行政權的公權本質要求行政行為建立在法律的明確授權基礎上,行政機關有時面臨著無權處罰或者制裁的困境,交錯盤結的權力造成政出多門,單一行政行為有時無法從根源上阻遏違法行為,反而導致違法行為持續發生,負外部效應的出現也就順理成章。其次,行政機關慣于運用行政化思維和政策性手段個案解決大規模的公害案件,并以制度外方式阻遏公益訴訟的現實利用。這樣的處理方式無法對違法企業形成真正有效的制度威懾和法律制裁,更無法產生示范性的法律效果。再次,公益訴訟的被告往往擁有極為雄厚的經濟實力和廣脈的社會資源,由行政機關提起公益訴訟并不存在訴訟兩造失衡的問題(即使被告為勢力單薄的企業或者個人,法律也建立各種實現實質性武器平等的手段)。最后,擔憂遮蓋行政失誤就事先截斷行政機關提起公益訴訟的通道是一種因噎廢食的非理性處理方式。我們應該抱持開放、樂觀的態度,開辟行政機關行使公益訴權的正當渠道。

《民事訴訟法》第55條對檢察院的公益訴訟主體資格語焉未詳,各單行法又沒有明確授權,事實上的缺位成為制約檢察院行使公益訴權的重大阻礙。無論是出于鴕鳥政策的主動放棄權利,還是利益博弈后的選擇性讓步,檢察院都沒有擔負起代表國家維護公共利益和保衛社會的責任。我們共同生活于行政權力極度泛化而公共性制度供給又相對貧乏的時代,行政機關時常伴有消極不作為和選擇性執法,社會轉型過程中又出現大量的市場失靈和政府失靈情況。特殊的法律現實呼喚掌握更多權力資源并能將其轉為實效的強勢公共利益捍衛者。在我國獨特的權力構造中,惟有檢察院可對行政權形成有效的權力干預,給以違法者嚴厲的法律震懾。賦予檢察院公益訴權契合保障國民公共福祉的功能定位,亦能滿足飽受法律父愛主義精神熏陶的國民和社會的殷切期待。誠如科恩所言,“那些成長于國家總是積極、主動干預社會生活這樣的環境中的個體民眾,曾寄希望這個國家會很仁慈,能夠如父母那樣擁抱、呵護他們。”[12]在我國的法治語境下,既要限制檢察權的不當運用,更為重要的是強化檢察院的公權運作。訴訟信托、訴的利益等理論為檢察院提起公益訴訟提供了正當的法理基礎。檢察院提起公益訴訟具有充足而正當的理由,應當成為一種制度實在。

社會組織公益訴權法律化是公益訴訟制度發展史上的重大突破,理所當然,作為組成部分的社會團體、民辦非企業單位和基金會在應然法律層面上似乎都獲得了公益訴權資格。然而,各單行法的制度化或再制度化才是決定社會組織享有公益訴權的關鍵環節。新修改的《消費者權益保護法》和《環境保護法》均采取嚴格限制的審慎態度。只有省級以上的消費者協會/消費者權益保護委員會才有資格提起消費者公益訴訟,其他主體均被排除在外,環境公益訴訟的原告也被限定于在設區的地市級以上民政部門依法登記且專門從事環境保護公益活動連續滿五年無違法記錄的社會組織。筆者不反對為社會組織提起公益訴訟設定一定的條件,像這樣加諸多重要件層層壓縮享有公益訴權的社會組織范圍卻是不贊成的。準許社會組織提起公益訴訟的主要目的就在于打破行政權條塊分割式的壟斷性,[13]彌補行政監管中的政府失靈,回應大規模現代型糾紛解決的需要,維護不特定主體的公共利益。省級以上的消費者協會/消費者權益保護委員會排他性獨占消費者公益訴權,因其特定的半官方屬性勢必形成新的壟斷,即便將其主體資格放寬到地市一級消費者協會/消費者權益保護委員會,[14]也仍然無法實質性改變這種現狀。沖破團體壟斷的最佳方式是引入民間消費者保護團體,*客觀地說,我國民間消費者保護團體極少,但正在不斷發展之中。2014年7月21日,全國首家民間消費者維權組織——西安市消費維權聯合會正式成立。參見鄧月娟:《西安市消費維權聯合會成立》,載《陜西日報》2014年7月23日第4版。建立多元社會組織的競爭機制。《環境保護法》要求環境公益訴訟主體須經地市一級以上民政部門登記,實質上將很多的民間環保組織、環保基金會等排除在外,還可能將自然之友這樣登記在區級民政部門的環保組織予以排除,實是有些嚴厲,無益于環境公益訴訟的長遠發展。因此,應當放寬社會組織提起環境公益訴訟的準入門檻,允許某些民間環保組織和環保基金會參與到環境公益訴訟的合作治理中來。

關閉公民個人通向公益訴訟的通道是立法者在制定公益訴訟過程中秉持的原則,立法者擔憂,一旦公益訴訟向公民個人敞開懷抱,會導致很多與案件無實質利害關系的人濫用公益訴權,堵塞公益訴訟通道,形成公益訴訟的無序化。[2]國家對公民個人深深的不信任而延展開來的結果主義價值取向以及僅將公民個人視為受治者而非共治者的法律態度表露無遺。其實是一種揚湯止沸的錯誤做法,建立一種新制度就希望它能被廣泛運用,達到最大化的效能,不能創立一種制度又擔憂其副作用,將其作為美麗的擺設。更何況,立法者擔心的濫用公益訴訟從未成為現實,始終只是臆測而已。有學者統計了30起公益訴訟案件,僅有1件為公民個人所提起,比率低至3.3%。[15]我國長期缺乏基于私人主導權的法律實現手段,[16]將法律實施的主導權高度集聚于公權主體。成熟的法治社會有義務為公民提供系統化的司法保障,鼓勵權利斗士通過公益訴訟捍衛公共利益。落實到制度實踐中,原子化的受害者進行公益維權,成本相當之高,在成本與利益的分析后極可能放棄公益訴訟,真正付諸于公益實踐的公民個人微乎其微。正是這些敢于挑戰公共政策正當性或者違法行為合理性的公民個人,為行政機關、違法企業甚至立法機關反思其行為或政策的正當性提供了適當機會。公益訴訟法律規范還存在著無法自圓其說的邏輯悖論:與案件無實質利害關系的社會組織有權維護包含個人利益在內的公共利益,而真正利益受害者卻無權維護自己的正當利益。因此,允許公民個人提起公益訴訟是回應公益訴訟制度發展和現實需求的重要步驟。

四、擴張公益訴訟原告主體范圍的合理路徑

建構行政機關、檢察院、社會組織和個人的多元公益訴訟原告主體資格,推進多元互補主體之間的協力合作是深化公益訴訟權利生成和整體正義制度效能的重要保障。描繪未來的制度藍圖只是做好了原告主體擴張的前期準備,駐足美好的制度構想不去勾畫合適的實現路徑,所做的一切探討、一切準備都是徒勞無用的。只有將多元主體的公益訴權從觀念性權利上升為法定性權利,成為刻印于法典之中的制度實在,才真正打穿他們走向公益訴訟的現實通道。于此,在現有法律制度框架內尋找合理的突破點,探求公益訴訟原告主體范圍擴張的現實路徑成為當下亟需展開的重要課題。立法者所采取的依賴于單行法明確授權的公益訴訟立法范式決定了無法尋找到一勞永逸的擴張方式,應當依據訴訟主體的不同程序運作機理和法律適用規范,斟酌確定不同的實現路徑。

實在法授權是行政機關取得公益訴權的必經途徑。此處所言之“法律”乃由全國人大或者全國人大常委會正式通過的狹義法律。依此,行政機關取得公益訴權主要有兩種方案:一為修改《消費者權益保護法》和《環境保護法》對行政機關加以賦權,該方案一步到位,只是兩部法律新近修改,短期內可能不會再次修改,無法達到立竿見影的效果;二為修改特別法或者關聯法。可以考慮通過正在修改之中的《水污染防治法》《大氣污染防治法》《放射性污染防治法》《環境噪聲污染防治法》《固體廢物環境污染防治法》《防沙治沙法》《森林法》《草原法》《礦產資源法》《土地管理法》等特別法以及正在醞釀制定的《土壤污染防治法》等新法明確相關行政機關的公益訴訟主體資格。為矯正《消費者權益保護法》中行政機關的公益訴權缺位之弊端,建議修改《食品安全法》等法律時明確食品藥品監督管理部門和工商行政管理部門等的公益訴訟主體資格。至于大規模的環境污染和消費侵權之外的現代型糾紛,亦可在《文物保護法》和《著作權法》等法律中確定相關行政機關的主體資格。此種方案具有實施可能性,因為《民事訴訟法》第55條對擴大公益訴訟的客觀范圍持開放態度,在《消費者權益保護法》和《環境保護法》未予明確規定之時,依據特別法優于一般法的規范適用邏輯,行政機關提起公益訴訟具有正當的法律依據。

確立檢察院的公益訴權主要有三種方案可供選擇:一為修改《民事訴訟法》第55條直接授權。這種方案直截了當,因民事訴訟法新近有過較大修改,在一段時間內不會出現大改動,短期內不能寄希望于此種方案。二為修改《人民檢察院組織法》賦予檢察院公益訴權。《民事訴訟法》第55條對檢察院公益訴訟主體資格的模糊態度反倒為單行法明確授權提供了法律空間和制度可能。《人民檢察院組織法》作為規范檢察院法律權能和運行程序的專門法律,完全可以承載起規范檢察院提起公益訴訟的任務。建議在該法第5條檢察院法定職權中增加一項“對于侵害不特定多數人公共利益的案件,進行訴訟”。此種方案最為務實,值得充分考慮。三為依托支持起訴制度維護公共利益。《民事訴訟法》第15條允許檢察院對損害國家利益或集體利益的行為支持受害者向法院起訴,阻遏不斷發生的公害案件,救濟頻遭侵蝕的公共利益。此種方案極為巧妙地利用現有制度,可以達致相同的法律效果,不過,檢察院在支持起訴過程中僅是特定主體的輔助者,無法代替案件當事人,亦即檢察院支持起訴不是檢察院提起公益訴訟的變相形式,[17]該方案對檢察院公益訴訟的開展無實質的推進,只能是退而求其次的選擇。

現行法已在一定程度上肯認了社會組織的公益訴訟主體地位。欲將更多社會組織拉入公益訴訟之中,只能在現行法制度縫隙之中尋找適當的空間。社會組織的公益訴權主要有三種方案:第一,以司法解釋方式賦予更多社會組織公益訴權。一方面,落實既有司法解釋中社會組織提起公益訴訟之規定。《最高人民法院民事審判庭關于中國音樂著作權協會與音樂著作權人之間幾個法律問題的復函》很早就以司法解釋形式認可了中國音樂著作權協會的公益訴訟主體資格。另一方面,制定新的司法解釋擴大提起公益訴訟的社會組織范圍。《環境保護法》第58條要求提起環境公益訴訟的社會組織須在設區的市級民政部門依法登記,沒有顧及直轄市下設的區級建制與設區的地市建制同級,使得在直轄市的區級民政部門依法登記的環保組織可能喪失公益訴權。建議制定環境保護法實施細則時明確,在直轄市的區級民政部門依法登記的環保組織合法享有公益訴權。第二,修改《消費者權益保護法》和《環境保護法》擴大提起公益訴訟的社會組織范圍。修改《消費者權益保護法》,允許地市一級消費者協會提起消費者公益訴訟,肯定民間消費者維權組織的訴訟主體資格;修改《環境保護法》,放松依法登記要件,變為依法設立或者依法登記,輔以其他限制性條件,允許民間環保組織和環保基金會提起環境公益訴訟。此種方案適宜作為長期選項。第三,修改特別法或者關聯法。建議修改《水污染防治法》《大氣污染防治法》和《礦產資源法》等特別法以及醞釀制定《土壤污染防治法》等新法時授權特定社會組織提起環境公益訴訟。也可于修法或者創設新法時創設新型的公益訴訟形態,例如通過修改《文物保護法》賦予符合特定條件的文物保護組織提起文物保護公益訴訟,修改《著作權法》授權符合特定條件的著作權組織(如中國音樂著作權協會、中國文字著作權協會、中國電影著作權協會等)提起知識產權公益訴訟。

公益訴訟應當擁抱公民個人,法律應當敞開大門迎接公民個人。那么,應以何種方式實現公民個人的公益訴權呢？筆者歸納總結了五種主要方案:方案一是修改《民事訴訟法》確立公民個人的公益訴權。公益訴訟制度本乃一種深刻改造社會的大規模實驗工程,在持續不斷地摸索和發展之中。現行公益訴訟立法只是公益訴訟制度變革的第一步,一段時間的摸索運行與制度反思后可能將公民個人吸收進去。這種方案為最佳選擇,即使各單行法未確立公民個人的公益訴權,按照上位法優于下位法的法律邏輯,亦可達至目的,卻只能期待下次修法時才能真正實現。方案二是修改各單行法承認公民個人的公益訴權。與前一方案一樣,這兩部法律短期內不會再次修改,公民個人也難以憑借這種途徑短期內取得公益訴訟主體資格。與此不同,修改《大氣污染防治法》和《文物保護法》等法律法律化公民個人的公益訴權倒是具有現實可能性,值得一試。方案三是合目的性擴張解釋《民事訴訟法》第119條,通過私人訴訟實現公共利益,這是當前最為務實的實現方案。很多法治發達國家均將公民私人訴訟作為維護公共利益的法律手段。“在美國的制度中,即使是在民事訴訟的‘公共’領域,它仍然是私人性的,個人當事人塑造并控制著公共訴訟。”[18]在我國,這種方式為法律所禁止,在司法實踐中也不受鼓勵和支持。要知道,個人利益常常裹挾于公共利益之中,個人利益訴求的實現可能伴隨著公共政策或者行為策略的改變。公民個人只要在訴訟請求中增加停止侵害、排除妨礙或者改變既定政策等請求即可有效鏈接起公共利益。方案四是以司法解釋形式實現公民個人的公益訴權,最高人民法院2012年出臺的《關于審理因壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》就允許公民個人提起反壟斷公益訴訟。司法解釋的規定與民事訴訟法有所出入,法律位階亦低,在法理上本不應適用,但是這些造法性司法解釋在司法實踐中卻具別有洞天的發揮空間。方案五是法官個案賦權。法官在具體個案中掙脫實在法的羈絆,依靠自由裁量權創造性地確認公民個人享有公益訴權。此種方案僅具有個案意義,因不具廣射效力而無法推廣適用。

五、結語

擴張公益訴訟的原告主體范圍是不可阻擋的公益訴訟制度發展趨勢。現代權利生成和整體正義實現奠定了主體擴張的基本功能導向,公益訴訟的制度化或再制度化應以實現這兩項制度機能為核心脈絡,促使公益訴訟真正駛入精細化和長遠化發展的軌道。下一步的重要課題是賦予行政機關、檢察院、社會組織和公民個人以公益訴權,使其能以適格主體參與到公益訴訟改造社會的系統工程中,藉助多元力量形成的共治合力推進公益訴訟的多重效能。必須承認,公益訴訟原告主體擴張將是漸進式的長期發展過程,要有精細化和長遠性的發展眼光,力求在現有法律框架內探求合理的實現路徑。無論是基本法和一般法的根本修改,還是特別法或者關聯法的主體引入,抑或法官個案實踐中的合目的性擴張解釋或者適當的規則突破,均需務實和理性的細致分析。所提供的選擇方案或可短期實現,或可長期實現,或大幅改動,或小幅改動,制度設計者應當慎重選擇。當然,這只是筆者基于自己的知識譜系和制度思考對公益訴訟未來所作的初步分析。筆者希望,學者不僅僅充滿激情地倡揚公益訴訟的主體擴張,更要秉承終極關懷精神理性闡釋主體擴張的現實路徑,將多元主體的公益訴權升華為確切的制度實在。

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(責任編輯陶舒亞)