關(guān)于“三公”經(jīng)費公開相應(yīng)的會計和審計問題

唐小玲

摘要：2011年，國務(wù)院要求“三公”經(jīng)費公開，實施政府公費透明化；2012年國務(wù)院再次強調(diào)“三公”經(jīng)費的公開。由于“三公”經(jīng)費公開實施的時間較短，有些政府部門只是形式上的公開一部分經(jīng)費的收支，并且在公開的經(jīng)費項目中缺乏相應(yīng)的會計和審計，引起廣大群眾的一片質(zhì)疑，違背了“三公”經(jīng)費公開的初衷，本文對經(jīng)費公開的相應(yīng)會計和審計問題進行總結(jié)，并提出一些改進意見。

關(guān)鍵詞：“三公”經(jīng)費；公開；會計；審計

“三公”經(jīng)費是指國家行政單位、事業(yè)單位和其他單位把國家財政撥款用在因公出國出境、公務(wù)招待以及公務(wù)車購置及其運行產(chǎn)生的費用。2011年的兩會上，溫家寶總理在做政府工作報告時，明確指出要實行財政預(yù)算公開，要讓百姓們知道，政府辦了什么事，花了多少錢。2012年兩會再次強調(diào)“三公”經(jīng)費公開，中央采用了中央示范、地方跟進的方針對“三公”經(jīng)費的公開做出了具體的部署。經(jīng)費公開制度建立之后，許多政府部門都公開的自己的經(jīng)費支出項目，但是，許多部門公布的數(shù)據(jù)過于籠統(tǒng)，群眾一無法確定所公開的經(jīng)費項目的可信度，二依然無法知曉每筆經(jīng)費的具體去向及緣由。例如，中國紅十字總會公布的2010年的財政支出總額為15257萬元，其中接待費為1538萬元；而其公布的2011的財政支出總額為15116萬元，其中接待費為3萬元，這不得不讓人懷疑其可信性。雖然我國“三公”經(jīng)費審計工作在寧夏銀川、云南昆明、江蘇淮安等地已經(jīng)開展，但是 “三公”經(jīng)費審計與會計還存在很多問題，目前還缺乏健全的審計標準和完善的法規(guī)體系，具體分析如下：

一、“三公”經(jīng)費公開的必然性

今年來，行政成本引起了社會的廣泛關(guān)注，隨著微信、微博等新媒體的出現(xiàn)，信息的傳遞出現(xiàn)了廣泛性、快速性、雙向性、多元性等特點，“三公”經(jīng)費的浪費、揮霍、腐敗等現(xiàn)象，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就在傳播的過程中被無限放大，就會造成群眾的不平心理。2011年，中央做了一個嘗試，將“三公”經(jīng)費公開，引起社會的一致好評。政府經(jīng)費公開是財政信息公開的質(zhì)的飛躍，也是政府職能轉(zhuǎn)變以及接受社會監(jiān)督的重要突破，邁出了建設(shè)“責(zé)任政府、法制政府、透明政府、誠信政府”進程中的一大步。但同時，“三公”經(jīng)費公開之后，多角度的、尖銳質(zhì)的問題隨之而來：細則不明、概念不清、標準不一、公開的口徑模糊……，而“三公”經(jīng)費也確實缺乏可比較的參照系，公眾還是無從了解真實的用途；此外，一些政府部門對公開“三公”經(jīng)費制度也頗有微詞，心存難言之隱，勉強提供一些數(shù)據(jù)，群眾對其真實性抱有疑慮也就不足為奇?！叭苯?jīng)費的公開必然會涉及一些權(quán)力部門的利益，揭露一些部門不愿意公開的“秘密”，因而遇到一些人為的干擾或阻撓，使經(jīng)費公開工作一波三折；另外，經(jīng)費公開制度實施初期必然在程序化、制度化、科學(xué)化等方面存在許多破綻，導(dǎo)致許多部門有空子可鉆。但是，經(jīng)費公開有助于增加政府的透明度、可信度和誠信度，有利于社會的安定，不會因為存在某些方面的阻力和瑕疵就夭折，黨和政府的堅定信念、公眾的滿心期待、社會全力支持，都注定了“三公”經(jīng)費公開制度會越來越完善。因此，經(jīng)費公開勢在必行。

二、審計制度的構(gòu)建與會計制度的優(yōu)化至關(guān)重要

雖然國務(wù)院對“三公”經(jīng)費公開有明確指示并示范，但是“三公”經(jīng)費公開不僅涉及到政府權(quán)職的構(gòu)架調(diào)整、對權(quán)力的制約與監(jiān)督、政府信息公開等議題；同時也是一個技術(shù)性、政策性很強的問題，還涉及到對“三公”經(jīng)費的界定、計量、歸集、整理、核算、監(jiān)督以及其所反映的管理活動的監(jiān)控、問責(zé)等一系列操作性與管理性的議題，要想經(jīng)費公開制度實施的更好就要將其所涉及到的問題逐一解決，而其中最重要的就是政府會計制度構(gòu)建和審計制度的完善。例如，本次公開“三公”經(jīng)費雖然啟動于國務(wù)院常務(wù)會議，并由中央示范，但是各級政府部門對此的主動性和積極性都不高，其原因是政府會計制度中并沒有規(guī)定必須要向社會公開“三公”經(jīng)費會計信息，政府機關(guān)部門可以“三公”經(jīng)費能反映政府行政活動、屬于內(nèi)部機密為由而拒絕公開經(jīng)費支出情況；此外，本次“公開”雖然有國務(wù)院的明確指示，但是什么時候公開、以什么樣的形式公開，都沒有細則規(guī)定，也沒有納入會計制度和審計監(jiān)督，因此公開只是為了完成任務(wù)，不注重公開的質(zhì)量。再如，“三公”經(jīng)費公開的僅僅是收支的情況，其收集、整理的

過程并不公開，這就導(dǎo)致部分政府只有選擇的公開，只公開能公開的項目，公眾沒有其他的信息來源加以證實，導(dǎo)致“三公”經(jīng)費公開的概念被異化。再比如，“三公”經(jīng)費目前并沒有專項的審計，即使部分部門有審計也沒有相應(yīng)的預(yù)算標準、審計標準，合不合理沒有一個統(tǒng)一的尺度，部分部門“三公”經(jīng)費不降反升，其中原委僅從數(shù)據(jù)本身是找不到答案的。這就異化了公開“三公”經(jīng)費的本意，“出國學(xué)習(xí)”、大吃大喝、公車私用等現(xiàn)象依然會被改變名頭出現(xiàn)在社會生活之中。所以規(guī)范“三公”經(jīng)費的會計制度，監(jiān)控“三公”經(jīng)費全程運行和制定精密嚴厲的審計制度，在公開“三公”經(jīng)費中發(fā)揮著極其重要的作用。2012 3 中

三、筑建透明、公開、完備的政府會計體系

“三公”經(jīng)費在目前的財政支出預(yù)算體系中并沒有單獨的列示，在政府收支分類的科目中也沒有專門的“三公”經(jīng)費科目，各部門只是在期末根據(jù)要求將“三公”經(jīng)費項目進行重新甄別、整理、歸集起來，其中難免存在一些自由裁量和“伸縮活動”的空間，所以必須從制度、技術(shù)層面和政策等方面將此漏洞填平。首先要做好預(yù)算工作。在財政支出中預(yù)算是“大綱”，政府機關(guān)應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)管理活動匹配經(jīng)費然后將其列入預(yù)算中，如果預(yù)算虛了，公開就實不了，所以要加強預(yù)算的規(guī)范化、科學(xué)化、程序化建設(shè)。而在這一過程當中，預(yù)算必須是全口徑的，其中包括政府部門的全部經(jīng)費，不能留有缺口，也不能先花后補、先做后報，或直接利用職權(quán)向下屬單位攤派、要求報銷費用。中央反復(fù)強調(diào)的要進一步壓縮“三公”經(jīng)費，要從從預(yù)算開始，控制預(yù)算數(shù)在合理的范圍之內(nèi)。并將做好的預(yù)算當成一種剛性約束，即預(yù)算的執(zhí)行必須不折不扣。導(dǎo)致某些單位“三公”經(jīng)費不降反升的原因往往不是預(yù)算的問題，而是在預(yù)算的執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏差。因此，落實預(yù)算責(zé)任的重要環(huán)節(jié)就是落實預(yù)算的執(zhí)行責(zé)任：“三公”消費必須有預(yù)算來源；“三公”消費必須納入核算體系；每一筆“三公”經(jīng)費支出必須進行完整的記錄；“三公”經(jīng)費必須與“三公”活動保持一致；“三公”經(jīng)費預(yù)算若要調(diào)整必須經(jīng)過嚴格的審批，否則不可予以更變；“三公”經(jīng)費支出時要有動態(tài)跟蹤審核，以便及時發(fā)現(xiàn)并糾正偏誤；將“三公”經(jīng)費作為專項加以列示，這樣預(yù)算執(zhí)行完畢即可自動生成年度“三公”經(jīng)費總數(shù)，而無需對會計資料再進行加工，以保證“三公”經(jīng)費數(shù)真實性，利于社會監(jiān)督?！叭苯?jīng)費決算的目的不僅是報賬、結(jié)賬，還有將“三公”經(jīng)費歸集起來公布于眾。因為公開透明是完善政府會計體系的重要標志。要改變目前經(jīng)費公開的被動性、部分性、就要完善財政支出的預(yù)算制度、統(tǒng)一公開標準、嚴格預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，因此政府會計制度改革和創(chuàng)新有助于政府職能轉(zhuǎn)變和國家政治體制改革。

四、構(gòu)建科學(xué)的問責(zé)機制和審計監(jiān)督

健全對“三公”經(jīng)費及“三公”行為審計監(jiān)督機制，是“三公”經(jīng)費公開制度的必然選擇。首先，要加強“三公”預(yù)算的事前審計，并提出對財政預(yù)算改革和創(chuàng)新的審計建議。迫于要將“三公”經(jīng)費公開的壓力，政府機關(guān)難免在做財政預(yù)算時人為的加大“三公”經(jīng)費的基數(shù)，以免造成期末決算時被動；還有的政府部門將“三公”經(jīng)費的支出分散或隱匿在其他預(yù)算之中，例如以培訓(xùn)、科研等名義組織出國出境、公款吃喝、購置車輛等，更有甚者直接向下級機關(guān)和管轄單位平調(diào)車輛、列支經(jīng)費，將本政府機關(guān)支應(yīng)該出的“三公”經(jīng)費轉(zhuǎn)移到下屬單位，達到虛減“三公”經(jīng)費的目的。所以加強審計的事前監(jiān)督，可以有效地防范上述現(xiàn)象的發(fā)生。其次，要加強事中的審計監(jiān)督工作。主要是為了促進政府部門建立健全關(guān)于“三公”經(jīng)費開支的內(nèi)部管理和內(nèi)部控制制度，從而構(gòu)建經(jīng)費管理的正常機制，降低管理風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險；同時加大對重大“三公”經(jīng)費開支的監(jiān)督力度，審查有無超出預(yù)算、有無鋪張浪費、有無公飽私囊等現(xiàn)象發(fā)生，如有應(yīng)予以披露，以儆效尤。最后也是最重要的還是做好“三公”經(jīng)費的事后審計工作。其主要內(nèi)容有兩點：一是把審核的重點放在“三公”經(jīng)費的真實性上，以提高政府的公信力。二是關(guān)注在現(xiàn)實中，一些黨政機關(guān)將出國出境、公車購置與運行以及公款吃喝等費用轉(zhuǎn)移至所屬單位或管轄單位，導(dǎo)致其賬面僅僅反映一部分甚至非主要部分的“三公”經(jīng)費。三是在審計的過程中不僅要監(jiān)督“三公”經(jīng)費、“三公”行為的真實與合法性，還要審計“三公”活動以及“三公”經(jīng)費的用途和效益。審計納稅人的錢到底花在什么地方，是否產(chǎn)生了應(yīng)有的經(jīng)濟效益、社會效益和管理效益。四是發(fā)揮群眾監(jiān)督的效應(yīng)，公眾反應(yīng)的有關(guān)對經(jīng)費公開的質(zhì)疑，政府要成立專門的小組，開展專項調(diào)查，以加速政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化廉政、勤政機制，以保證黨和國家各項政策的貫徹和落實。

總之，在我國現(xiàn)階段，公開“三公”經(jīng)費還處在起步階段，任何新事物的出現(xiàn)都不可能一觸而就，都會不可避免存在著或多或少的弊端或漏洞，我們要在探索中前進，將這一制度不斷的完善、這一機制不斷地健全，以更好的建設(shè)節(jié)約型社會、消除群眾心里的疑慮、穩(wěn)定社會秩序、增加政府的公信力。基于此，我們要在“三公”經(jīng)費公開制度的實施過程中不斷的發(fā)現(xiàn)新問題、解決新問題，做好“三公”經(jīng)費公開的會計與審計工作，對經(jīng)費公開作出系統(tǒng)的安排，并科學(xué)嚴謹?shù)膱?zhí)行，才能不違背“三公”經(jīng)費公開的初衷，使其起到其應(yīng)有的作用，保證其在其軌道上一直走下去，達到真正公開的目的。

參考文獻：

[1] 尹平基于“三公”經(jīng)費公開的審計會計問題研究（J）會計之友，2012，03（15）

[2] 劉志國，孟繁星我國“三公”經(jīng)費問題淺析商業(yè)經(jīng)濟，2012，4（10）