城鄉一體化背景下的土地流轉狀況研究

寇敏婕

摘要：目的：本文從統籌城鄉發展的背景下來研究西部農村土地經營流轉后產生的問題，運用可行性分析和馬克思地租理論原理來分析土地經營流轉狀況，根據在渭南市大荔縣的具體調查及研究，對當地所產生問題提出應對措施和解決方案的分析。結論：得出研究土地流轉的意義：為更好的統籌城鄉與區域經濟的良好發展，解決當前土地流轉存在的瓶頸和問題，促進現在農業蓬勃發展，解決土地問題，改善農民生活。

關鍵詞：土地流轉城鄉一體化；大荔縣；農業產業化和現代化

一、土地流轉的含義與研究背景

（一）土地流轉的背景和含義

1農村土地流轉的宏觀背景：黨的十一屆三中全會以來，家庭聯產承包責任制在黨中央的大力倡導下逐步在全國推開。隨著農村經濟的發展和市場體制改革的推進，分散經營為主要特點的家庭承包責任制已經越來越無法適應以市場化、規模化、信息化等為主要特征的現代農業的發展要求。因此，在堅持農村土地承包經營政策長期不變的基礎上，加快土地流轉，促進土地和其他生產要素的合理配置和優化組合，是轉變農業生產方式，推進農業產業化、現代化的客觀要求。

2農村土地流轉的含義：農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規模化、集約化、現代化的農業經營模式。世界銀行一份研究報告指出：當人均GDP 小于500 美元時，農民以分散的自給自足經營土地為主，這種傳統方式的目標實現只能是單純循環的自然經濟。只有當人均GDP 大于1000 美元之后，農村土地的商業運用和市場價值才能顯現出來，表現在土地擁有者有轉移土地的強烈愿望，而土地經營者又有擴張規模的迫切需求，二者的共同促進了土地使用權出現流轉。2003 年，我國人均GDP 突破1000 美元，但總體上而言，我國農村土地流轉狀況仍處于較低的水平。[1]

（二）西部農村土地經營權流轉現狀

西部地區農村土地流轉的總體狀況不理想，主要體現在以下幾點：

一是土地流轉的總規模不大。截至2010 年底，全國累計流轉土地17 億畝，占到全國承包耕地總面積的12%。而西部地區多數省份低于全國平均水平。貴州省2009 年農村土地流轉面積為223 萬畝，占其總耕地面積的88%。甘肅省甚至低至24%。[2]

二是戶均經營的土地規模偏小。

三是市場發育緩慢。根據國務院發展研究中心課題組對全國17個省（市、自治區）2749 個村莊的調查，平均每個村出租土地農戶的比例為202%，東部省份達到274%，中、西部地區出租土地農戶占全村農戶的比重分別為118%和141%。該調查顯示，土地流轉以村內流轉為主，流轉到外村的較少。在發生土地流轉的農戶中，638%的農戶將自己承包經營的土地全部流轉給了本村村民，其中東部為551%，中部為755%，西部為658%。村內流轉的比例中西部明顯高于東部，這表明我國土地流轉的市場發育程度總體上比較緩慢，且中西部更差，導致土地承包經營權流轉的半徑受到限制。[3]

另外，在已經進行的農村土地流轉過程中，還存在以下幾個重要問題：一是農民利益沒有得到有效保護。在農業產業化經營和農業產業結構調整過程中，有些整理后的土地被龍頭企業統一管理，用途盡管沒變，但農戶對承包地的經營自主權被剝奪了；二是土地流轉程序不規范，糾紛增多。隨著土地流轉規模的不斷加大、流轉的形式日益多樣化，土地流轉中出現的糾紛也日漸增多；三是土地流轉缺乏適合本地實際的流轉模式目前，農村土地流轉尚處于自發階段，缺乏有效的流轉模式，對市場化的土地流轉機制探索也不夠；四是缺乏土地流轉中介服務組織。一個完備的市場中介組織能夠打破區域和階層的局限，促進土地承包經營權的流通。這一系列的問題一方面導致有的地方大面積撂荒地無人承包開發，影響了土地資源的合理流動和有效配置；另一方面導致最稀缺的生產要素土地的真實價值難以實現，農民利益難以得到合理實現既保護。

（三）大荔縣鄉村土地經營權流轉現狀

1大荔縣農村土地流轉的背景

可以從三個方面來把握：一是農村改革面臨新抉擇，二是社會主義新農村建設蓬勃發展，三是國家宏觀政策的合理調整。具體來說，隨著大荔縣社會生產力提高，農村招商引資以及本身二三產業的發展以及農業現代化、產業化、規模化對農村承包土地流轉的要求日益迫切。通過土地流轉，可以把分散的土地集中整合起來，有利于優化土地資源配置，實施農業規模經營，降低生產交易成本，在一體化的基礎上實現對土地潛在收益最大程度的挖掘，增加農民收入，促進農村發展。

2大荔縣農業土地流轉現狀

大荔縣近年來為了適應規模化、信息化為主要特征的現代農業發展的要求，更好地推進農村改革，迎接新的挑戰，在堅持農村土地經營承包政策長期不變的基礎上，加快土地流轉，促進土地和其他生產要素的合理配置和優化組合，取得了農民增收、農業增效的積極效果，為廣大經濟欠發達地區發展農業產業化提供一種可以借鑒的范例，創造了不少成功的經驗。

二、土地流轉的可行性分析以及理論研究

（一）大荔縣農業土地流轉可行性的分析

1大荔縣勞動力數量可以滿足土地流轉后的農業專業化生產的量化分析

對于現實中縣域農業專業化生產所需要的大量勞動是否能得到有效的補充， 需要測算農業剩余勞動力的數量。對于農業從業人員中剩余勞動力的量化估算， 這里借鑒陳先運的計算方法。陳先運認為， 在目前的自然、社會、經濟和技術條件下， 農業資源尤其是耕地資源對農業勞動力資源需求具有決定性的作用， 這樣計算較為合理。以1957 年作為農業勞動力充分利用的固定期， 則根據歷史數據估算農業剩余勞動力計算公式可定義為： SL t = L t - S t /Mt， Mt = 0 579 2 @（ 1+ B） （ t- 1 957）。式中， SL t 表示第t 年農業剩余勞動力；Lt 表示第t年農業實際勞動力； St 表示第t年實有耕地面積；M t 表示第t年人均耕地面積； B為經營耕地變動率（以描述農業生產技術進步對農業生產率的影響） 。根據這一方法測算出我國農村剩余勞動力總量依然很大， 基本在1 2到1 8億， 占我國農村勞動力4 5億的1 /3 。大荔縣63萬農業人口中有21萬剩余勞動力。因此， 土地流轉之后大片的土地實現了規模經營， 土地這種農業資源實際上是集中在了更少的經營者手中， 那么土地上的農業人口就成為了剩余勞動力， 數量之大， 足以有效地補充縣域農業專業化生產對勞動力的大量需求。

將大量的潛在剩余勞動力盡可能地吸收到農業專業化生產中取決于2個條件： 一是農業產業化的制度安排， 包括土地流轉和農業產業化項目的數量和質量； 二是農業剩余勞動力外出務工機會成本的大小。農業和農村其他收入的增加會導致農民工機會成本的提高， 從而造成外出務工人員下降。對大荔縣的調查結果顯示（數據參見表二）有相當一部分農民有外出務工的意愿， 卻因無技能、年齡偏大等原因而放棄， 只能在家務農， 還有一部分農業勞動力素質偏低， 外出務工不穩定、工資收入低， 因而不愿放棄農業生產， 在經濟形勢較好時， 選擇外出務工， 而經濟衰退時， 土地承包權的穩定又為他們提供了一個躲避市場風險的退路。[5]

2馬克思的地租理論分析

馬克思主義認為，土地價值是地租的資本化，其基本計算公式為：

（1） 土地價格= 地租/ 利息率

如果流轉土地的用途被限定在耕地范圍之內，可以用下式計算它的價格。

（2） 土地價格= （一年總收入- 經營者正常利潤- 稅金- 國家補貼） / 利息率+ 耕地上附加資產值

如果流轉土地的用途是非農用地，可以用以下方法進行價格計算：

（3） 地價= 建筑物價格- 建筑成本- 利潤- 稅金+ 建筑物價格×通貨膨脹率

大荔縣土地流轉一般的用途是用于發展現代農業工業園區，屬于農業用地。對農戶土地征用的租金基本在一畝一年500-1000元之間，發展現代農業每畝的收入大概每年在萬塊左右，根據計算公式可得，可見利潤被放大，土地流轉產生了資本效應，有利于農業經濟的可持續發展。

三、大荔縣土地流轉產生的問題和解決措施

（一）大荔縣土地流轉存在的問題

土地是民生之本，發展之基。我國是一個人多地少的發展中國家，土地問題仍是現代化建設進程中一個帶有全局性，戰略性的主要問題，保護18億畝耕地紅線，仍是國土資源管理中的首要問題。如今還有很大一部農村存在人多地少，資源缺乏的問題。無論是在保護耕地方面還是在集體流轉方面都還存在一些問題，如何解決這些問題，是我們當前全面推進新農村建設進程中急需調研的新課題。

1土地流轉程序和流轉合同不盡規范，制約著土地流轉的健康發展

目前，大荔縣農村土地經營權的流轉，以政府規劃流轉為主，形成了集中連片的、有組織的流轉；以農戶與開發業主之間的大批量流轉為主；以中長期的流轉合同為主。在流轉過程中，大部分沒有簽訂規范的承包合同，按照相關規定進行了口頭協定。一些流轉情況較好的鄉鎮的承包合同相對正規，但是其合同的規定指標具有隨意性和地方性，并沒有一個統一的標準來衡量。例如大荔縣灃區現代園區：兩村共流轉土地1100畝，按三十年合同，一家一戶按每畝500元的年租金進行商業租用，三年一簽；朝邑鎮平羅村農業現代園區，一家一戶按每畝最低700元的年租金進行土地租用，一年一簽。可見，流轉程序的自由性和隨意性較大，雙方的權利、責任、利益并不是十分明確，容易引發合同糾紛。“一證一書”是體現土地承包關系最具法律效力的重要文書和憑證，也是土地承包工作順利進行的關鍵環節。二輪土地承包中，全縣共印發《土地經營權證書》1486萬份，但發放到農戶手中的僅有624萬份。通過對城關、兩宜、官池、韋林4個鄉鎮12個村200戶群眾的問卷調查統計，沒有經營權證書的有76戶，占38%；因土地面積與承包合同證書不符合和分戶新增地等原因需補發證書的有32戶，占16%。一些村組在法律規定的承包期限內，不與農戶簽訂土地承包合同，不發放土地經營權證書，特別在對機動地承包上，常常搞“口頭合同”、“收據合同”；有的雖然簽訂了合同，但不夠規范，雙方責、權、利不明確，不斷引起糾紛；有些村組對機動地的發包收入實行“暗箱操作”，侵占、貪污、挪用現象時有發生。土地流轉涉及的利益群體包括政府、農民、商業企業，三方的關系若沒有在合同中具體的說明，就可能在流轉的過程中出現大量的問題。

主要原因有：一是國家實行種糧直補政策，流轉雙方為得到直補收入而發生糾紛；二是流轉的主體不明確。根據農業部關于《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定，農地流轉沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權以任何方式決定農戶的承包地流轉。但在實際生產過程中，大部分是以村為單位造花名冊，農戶在花名冊上簽字表示同意流轉，以簽字代委托，農戶容易反悔。特別是在當前農產品價格不斷上漲的情況下極易發生糾紛；三是合同不規范。農地流轉合同應包括雙方當事人姓名、住所；流轉土地的名稱、坐落、面積、質量等級；流轉期限和起止日期；流轉后土地用途；雙方當事人的權利和義務；流轉價格的確定和支付方式；違約責任等內容。但實際簽訂的流轉合同是業主或農戶與農戶之間簽訂的，多數是按照業主的意圖，內容不全面、不規范，而農戶對《土地流轉法》極為不了解也成為了規范缺失的重要原因。

2國家對土地流轉的賠付政策缺乏明確的制度規定和法律基礎

農村土地流轉本屬于市場行為，但土地流轉一部分是農戶間的自發流轉，一部分是通過政府的強制執行，真正通過市場流轉的還比較少，這就需要政府作為橋梁和紐帶在企業和農戶之前進行溝通和協調。但是根據我們在當地的調查發現，土地流轉的瓶頸在于國家并沒有統一的標準對租用農戶土地的賠償問題有明確的規定，造成了農戶與企業之間的矛盾和糾紛。一些農戶并不是自發流轉土地，他們認為自身的利益收到侵害，成為了這場交易中的受害者，就有了“釘子戶”的產生。根據我們在大荔縣鄉鎮的調研中發現，大部分企業認為在征用土地時，賠償制度的缺失是造成突出問題的根本原因。一些群眾對土地流轉的認識不夠深刻，對于地面附著物（果樹等）的賠償“漫天要價”，而企業因為有迫切的征地需求，且沒有國家法律制度可以依存和參考，常常付出高額賠償代價。而大部分農戶也認為土地才是生活之源，土地流轉后就會失掉利益、失去收入，失去生活的保障線，所以在與企業合作時也缺乏良好的信任和溝通。

3企業融資渠道窄，人才引進意識缺乏

大荔縣的特色農業發展已經處于全省領先地位，“大荔瓜果菜、綠色無公害”聞名遐邇，全縣設施農業面積25萬畝、時令水果30萬畝、瓜菜35萬畝、牛豬羊存欄110萬只。同時大荔縣也是西北地區最大的反季節瓜果菜生產基地，盛產西瓜、哈密瓜、水蜜桃、圣女果等特色蔬菜瓜果。但據走訪調查的情況來看，大荔縣的鄉鎮企業的發展也遇到了突出的問題：融資渠道較窄，不能保證企業的可持續發展。大部分資金來自于企業自身資金積累和政府的財政支持，除農村信用合作社之外，與外界的金融機構幾乎沒有合作關系，更不要提引進外資。這樣的情況不能有利配合現代農業科技的發展。究其原因，銀行等金融機構對于農業項目的關注程度非常低，不愿意投入大量的資金在農業生產上。其實這也說明我國的很多金融機構對現代農業和土地流轉制度的認識不夠完善和全面，仍然把它們與傳統耕作農業混為一談，這更需要政府的大力宣傳和引導，企業之間的共同促進。其次，在土地流轉后，發展現代農業園的生產技術需要大量的知識性、技術型人才的支持，但大荔縣的實際情況并沒有形成良好的人才培養機制和條件，大部分在農業園區工作的人群仍是自家流轉土地后閑賦在家的農戶且多為中老年人，他們接受新技術和新思想的能力較弱，不能滿足現代化農業對先進技術和精密操作的需要。如何吸引人才和吸引外出務工的年輕人是土地流轉后的農業可持續發展要思考的重要問題。

4農戶對土地流轉政策認識的缺乏和法律意識淡薄

據所做的調查問卷顯示，300戶農戶中有法律意識而不是出于利己心進行土地流轉和維護的農戶大約可以占十分之一左右，可見大部分農戶對土地流轉政策和法律概念的認識十分缺乏，一些反對流轉土地的農戶實際上也并不清楚什么是土地流轉，什么是土地流轉法和土地流轉后會發生怎么樣的變化。農戶對土地流轉政策認識的缺乏和法律意識淡薄阻礙了農村土地流轉的順利進行。而年輕人的新需求是農業收入無法滿足的，大多進城務工和學習，造成了農業年輕勞動力的缺失。隨著時間的推移和人口的增減變化，在土地問題上出現了一些新的矛盾：一些人口較多的家庭缺少土地或長期沒有土地，而個別家庭承包著大量的土地。受此影響，部分群眾產生了調整土地的強烈愿望，一些村組干部為了多收承包款，也在調整土地上打主意，違反法定程序，擅自調整土地，引起群眾不滿，一些農戶進行單獨或集體上訪或毀壞青苗、果樹，對農村穩定帶來不利影響。主要原因在于：大量農民滯留在農村需要土地，戀土情節較深，形成土地流轉的重要制約因素；二是改革開放后，農民長期受到分產到戶理念的影響，對集體經濟的認識不夠，缺乏主動聯合的意識；三是政府的努力不夠，制度上的規定和保障不完善，法律上界限不清晰，政策上缺乏鼓勵政策，實際操作上對農民的引導也不夠。

5政府的鼓勵政策、執行政策、扶持政策不夠完善

政府的政策的不完善性表現在三個方面：其一，是對農戶流轉土地的引導和鼓勵政策。在企業征收土地時，政府在與農戶溝通中起著十分重要的作用，一些鄉鎮政府采取強制執行方式征收農戶土地，易引起農戶不滿，阻礙土地流轉政策的深度發展。政府對農戶流失土地后的福利政策還沒有落到實處，福利制度機制的執行較為緩慢。其二，是對企業的扶持政策。政府對企業的扶持不應該僅僅局限于資金支持，還需要在技術、資源、合作、制度規范等各個方面進行。政府的內部機構人員和基層領導人員也應做到廉潔公正，嚴格按照法律法規進行貫徹，不應被利益蒙蔽了雙眼，造成無謂的損失。最后，對于失去土地的農民進城落戶的具體政策。城市與農村的兩級分化問題仍然十分嚴重，如何以城市經濟發展帶動農村經濟發展，是現如今全中國都要考慮的城鄉發展問題。隨著城市化的進程加快和農村土地流轉的火熱進行，農村人口向城市的轉移政策也應該落到實處。不能不說，城市實際是排外的，如何保障農村人口在城市的和諧生活是政府要提上日程的重要問題，最終實現城市經濟反哺農村經濟到城鄉一體化的自然過渡。

表一 農戶土地流轉合同的簽訂情況 （n=300）

簽訂情況比例（%）

簽訂合同27

流動土地時有，流出土地時無2

流出土地時有，流入土地時無1

沒有簽訂合同31

其他情況39

表二 農戶流出和流入土地的原因

指標選 項頻次頻率

農戶滾出（或打算流出）土地的原因

土地經營效益低56188

勞動力不足56188

太辛苦68228

長期在外工作50166

土地太分散722

土地流出的收益高1447

隨大流1447

由于政府做思想工作1756

被迫2378

其他106353

農戶流入（或打算流入）土地的原因

土地經營有一定的效益82272

土地規模經營效益高1963

勞動力過剩31103

隨大流2375

由于政府做思想工作1138

被迫413

其他86288

（二）解決問題的措施

1切實保護農民土地承包權和流轉收益權。農村土地承包經營權是國家法律賦予農民的權力，屬于用益物權性質，農民依法享有占有、使用、流轉和收益等權利，任何組織和個人不得剝奪和非法限制。因此，要“將土地承包經營權作為用益物權類型加以確立”。農民依法自主決定其承包土地是否流轉，流轉形式和對象，任何組織和個人不得強迫或阻礙農民依法流轉其承包地，保護農民承包土地流轉收益權，除支付必要的流轉中介費之外，農村土地承包經營權流轉收益全部歸農民所有，任何組織和個人不得侵占，截留或扣繳。

2建立農村土地承包經營權流轉服務平臺縣一級以農業局為依托，縣土地、林業部門參與，建立土地承包經營權流轉指導中心，負責指導全縣土地承包經營權流轉工作。鄉鎮以工作站為依托，建立鄉鎮土地承包經營權流轉服務中心，負責土地承包經營權流轉備案、登記和檔案管理；建立土地承包經營權流轉信息庫，及時搜集并發布土地承包經營權流轉信息，健全土地承包經營權流轉動態管理臺賬；按照市場供求關系，合理確定流轉土地承包經營權指導價格標準。村一級要明確村報賬員為農村土地承包經營權流轉管理員，負責土地承包經營權流轉的中介、信息和流轉后的服務工作。

3加大對農村土地承包經營權流轉的扶持力度（1）信貸扶持。對實力強、資信好的規模經營主體，應給予一定的信貸授信額度。有條件的地方，要積極開展農村土地承包經營權抵押貸款和農村土地承包經營權流轉保險試點，激活土地資本，助推土地承包經營權流轉。（2）項目扶持。鼓勵業主在其獲得使用權的土地上投資興建農田水利基礎設施，修建直接用于種植養殖業生產的非永久性固定建筑物，其占地不視為建設用地，免辦相關手續，免收相關費用。（3）財政扶持。對土地連片流轉面積達到一定規模的流轉農戶和經營主體，各級財政要安排專項資金用于農村土地承包經營權流轉的政策補助。對有關組織和個人按照全縣產業布局規劃，成片集中從事土地規模經營開發，符合大荔縣農業產業化條件的按照現代農業獎勵補助標準實行獎勵。（4）技術扶持。對流轉土地達到一定規模的經營主體，農業等部門應選派科技人員實行“一幫一”的技術服務或技術承包。

4完善農村土地承包經營權流轉的組織管理制度（1）成立領導機構。農村土地流轉工作涉及面廣、政策性強，關系到廣大農民、各經營主體的切身利益和農村改革、發展、穩定大局。縣委縣政府一定要高度重視，切實加強組織領導，主要領導要親自抓，分管領導具體抓，要配備專門人員開展流轉管理和服務工作。要成立農村土地承包經營權流轉工作領導小組，全面負責農村土地流轉工作的組織協調工作，領導小組下設辦公室，辦公室設在各級工作站。要積極為土地承包經營權流轉管理和服務提供必要的工作條件，做好機構、職責、人員、經費的落實，做到有章理事、有人管事、有錢辦事，以推動大荔縣農村土地承包經營權流轉工作順利開展。（2）加強宣傳引導。要充分利用廣播、電視、報刊、網絡等多種媒體，大力宣傳有關土地承包經營權流轉的法規政策和致富典型，提高廣大干部群眾對土地承包經營權流轉重要性、必要性、可行性的認識，增強農民自愿參與土地承包經營權流轉的積極性，讓農民了解政策，轉變觀念，消除誤解，大膽流轉。（3）規范管理制度。有關部門要盡快完善相關管理制度，引導農村土地承包經營權流轉規范、合法進行。

5不斷創新農村土地承包經營權流轉模式（1）積極鼓勵農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種方式流轉土地承包經營權，鼓勵承包農戶委托發包方和土地流轉中

介服務組織流轉其承包土地。（2）積極鼓勵有資金、懂技術、善經營、會管理的種養大戶、工商企業、農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、農業科技人員等農業經營主體投資效益農業，連片開發農戶流轉的土地。（3）要積極引導，科學規劃，通過鼓勵農民自主創業和招商引資等方式，將分散的土地集中流轉，大力發展休閑觀光農業和農家樂、漁家樂，提高土地整體效益。

6完善就業和社會保障。放手發展農村二、三產業，構建多渠道、多層次、一體化的農村勞動力轉移就業體系，拓展農村勞動轉移空間。完善新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險、農村五保供養、最低生活保障等制度，搞好農村群體救濟扶助，探索解決長期外出務工農民及其子女在城鎮的住房、醫療、養老、最低生活保障、失業救濟等實際問題，消除農民流轉土地的后顧之憂。積極探索農民以宅基地使用權和土地承包經營權換城鎮住房、換社會保障，換穩定就業的方法和途徑。

參考文獻：

[1] 用馬克思地租理論指導我國農村土地流轉，韓雄

[2] 《陜西省渭南市大荔縣政府關于對農村土地流轉問題的工作摘要》

[3] 我國農村土地經營權流轉的現狀與對策研究，卞同洋，張玉林

[4] 西部地區農民土地轉出意愿影響因素的實證分析，趙曉秋

[5] 土地流轉對縣域農業產業化發展的影響研究——以陜西省大荔縣為例，姚濤