新階段農村貧困發展的問題及對策

唐寧

改革開放以來，國家通過八七扶貧攻堅、實施十年扶貧綱要以及工業反哺農業等一些列重大舉措，扶貧開發工作取得舉世矚目的成就，扶貧開發轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。2011年國家制定《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》（簡稱新十年綱要）提出全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村特別是在貧困地區。當前，重慶市有14個國家扶貧開發重點區縣、4個市級重點區縣、有15個非重點區縣（含萬盛經開區）有扶貧開發任務。按照農民人均純收入2300元的扶貧標準，2013年底有農村扶貧對象165萬人，貧困發生率8.5%，常年因災因病返貧率在5%左右，貧困村2500個。重慶市委、市政府把扶貧開發作為第一民生工作，以前所未有的重視程度聚力攻堅減貧，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區全面建成小康社會的步伐。

一、制約貧困地區發展的“瓶頸”

（一）扶貧對象數量大，相對貧困突顯。重慶市12個國貧縣位于武陵山和秦巴山片區，兩大片區聚集了81.6%的貧困人口，其中，65%的貧困人口居住在高山、深谷和石漠化地區。這些地區的共同特點是資源缺乏，自然條件惡劣，基礎設施滯后。遠離城市市場，貧困人口知識和技能缺乏，貧困程度深，貧困發生率和返貧率較高。近年來，重點貧困縣和非貧困縣農民人均純收入差距逐年拉大，由2006年的1228元擴大到2012年的3195元。

（二）輻射作用弱，經濟發展差距拉大。綜合貧困地區情況看，一是基礎設施欠賬仍然較大，“瓶頸制約”問題還沒有根本解決。主要表現為綜合交通滯后，農田水利設施滯后，如武陵山重慶片區有效灌溉面積只有22%。二是缺乏高端要素聚集的戰略平臺和帶動性較強的重點產業支撐。實現增強重點縣發展能力、縮小發展差距、同步實現小康目標的難度大。三是“抽血”效應導致貧困地區要素聚集能力弱。在市場經濟條件下，市場配置資源遵循效率優先原則，資源流向趨勢是落后地區的優良資源向發達地區流動，農村的優良資源向城市聚集。農村人力資源、高端消費外流嚴重。14個國貧縣人均固定資產投資與24個非貧困縣的絕對投入差距由2006年的5354元擴大到2012年的15720元。貧困地區由于投資乏力，拉動經濟增長的動力嚴重不足，既增大扶貧成本，又增加增收難度。

（三）產業支撐不穩定，增收難度較大。由于貧困戶普遍缺乏專業知識和技能，產業項目實施能力較弱，農戶增收難度較大。從已經驗收的1166個貧困村看，只有1/3的村有產業支撐；1/3的村產業支撐不穩定，還需后續扶持；1/3的村產業方向不明，主要依靠傳統種養業收入。從農民收入看，首先，農戶主要是外出務工收入占70%上，其次，靠糧豬型傳統農業收入占20%，沒有財產性收入，增收渠道較窄、難以持續。

二、貧困地區發展的對策建議

（一）培植壯大產業，提升貧困地區的發展能力。加大基礎設施、公共服務設施的投入，改善扶貧對象的生產生活條件，進一步加快貧困地區綜合交通、能源、農田水利等基礎設施布局和建設，切實解決發展“瓶頸制約”問題。

按照面上保護、點上開發的要求，加快重點縣市場、特色產業園區、旅游景區、現代農業園區等建設開發力度，構筑產業發展戰略平臺，培育有區域競爭力和影響力的支撐產業。對重點縣縣城及重點鎮，從規劃、土地、投入等方面加快推進城鎮開發建設，完善城鎮體系，增強城鎮功能。

培育新型經營主體，創新經營模式，提升產業扶貧效率。針對農村勞動力空心化、貧困戶勞動力弱、單個家庭實施產業化項目能力弱、增收效果差的實際，大力發展專業合作社，特別是股份合作社這一農民自己的經濟組織。例如將鄉村旅游作為扶貧重點產業加以培育，著力推進農旅結合，鼓勵農戶或社會投資者興建鄉村酒店、星級農家樂，并以此為依托增強農業的觀光、體驗、參與功能；除發展股份合作社之外，還可引入品牌酒店發展連鎖、加盟等經營模式，鼓勵農民家庭旅館或農家樂之間發展聯盟經營模式，加快軟件服務標準化、規范化建設，提升檔次、做大規模、形成品牌。全方位夯實發展基礎，最終提升貧困地區高端要素集聚及市場對資源的配置能力，解決造血功能和自我發展的動力問題。

（二）完善教育支助體系.提高貧困地區勞動力素質。切實改善貧困地區辦學條件，提升義務教育質量。進一步調整優化農村中小學布局，實施農村義務教育薄弱學校改造計劃，加大貧困地區中小學建設和危房改造力度，穩步推進城鄉學校一體化發展。認真落實農村義務教育免費政策和貧困家庭學生的資助政策，解決貧困家庭學生寄宿就讀及減免費用，逐步建立“政府資助為主、企事業單位、民間組織、社會公眾等多渠道資助為補充”的農村貧困家庭學生資助體系。

進一步加大“雨露計劃”扶貧力度。探索與高等院校合作方式，逐步提高資助標準，不斷擴大受益對象。圍繞主導產業發展，繼續開展針對高山貧困地區鄉村旅游開發和旅游產品營銷為主的創業培訓，積極培養鄉村旅游帶頭人；圍繞支持扶貧對象創辦微型企業的政策，大力開展經營型人才培訓，引導貧困家庭創業致富；加大政府培訓服務力度，調動各類培訓主體開展訂單、定向、崗前等形式多樣的勞動技能培訓，提高貧困勞動力就業能力。

加大科技扶貧力度。進一步完善專家團組織及運行機制，擴大專家隊伍，增加服務覆蓋面；建立和完善農村公益性科技服務體系；制定和完善鼓勵政策，進一步推進市內外大專院校、科研院所到扶貧重點縣開展產學研合作模式。

（三）搭建大扶貧平臺，廣泛吸納社會扶貧資源。進一步強化東西扶貧合作。在進一步爭取東西對口支援以GDP增長為基數動態調整資金（實物）量之外，加大項目策劃、商務服務平臺建設，通過招商引資探索合作互贏的新支援作方式。

進一步深化集團扶貧和圈翼幫扶合作。根據新的情況和要求，進一步明確扶貧集團和成員單位的扶貧責任、幫扶方式、目標及任務。在此基礎上，建立嚴格的考核制度，考核對象主要以區縣、幫扶單位為主。重點考核社會扶貧工作規劃和資金增長點（量）。并將激勵機制納入其中，將考核結果作為扶貧開發工作目標考核結果的重要依據。營造引導社會各界參與扶貧，良好氛圍。充分利用國家主流媒體廣泛宣傳，利用機關刊物、信息平臺深化宣傳，運用典型示范宣傳，影響和帶動社會各界自覺參與扶貧開發。尋求與媒體互動合作，例如聯系《重慶日報》開設扶貧專題版面，每月宣傳1至2個扶貧集團開展的工作、取得的成效，定期公布募集資金。

（四）創新體制機制，加強貧困地區扶貧政策支持。加快農村產權制度改革，賦予農民更多的財產權利，推進農村資源要素資本化，增加包括貧困戶在內的農村居民財產性收入。擴大農村資源要素確權范圍。除了耕地、林地和宅基地使用權之外，把荒坡地和溪河塘堰等要素納入確權范圍，由“三權”擴大到“五權”。

推進農村小型水利工程產權制度改革。變更權屬，把上世紀70年代以前，以農民投工投勞為主修建的農村小型水利設施，包括小（Ⅰ）型、小（Ⅱ）型水庫、中小河流及其堤防、小型農田水利工程及設備、大中型灌區末級渠系、小型農村飲水安全工程等設施的權屬確權到村集體，并量化到村民個人，作為集體建設用地進入市場流轉。

把農村撤鄉建鎮、自然村合并過程中空置的農村學校等公建項目土地及房屋資產確權到村集體，并量化到村民個人，作為集體建設用地進入市場流轉。探索搬遷對象宅基地置換創新，除了繼續實施地票政策之外，對于有條件進城鎮的高山移民，其農村宅基地可置換到城鎮，直接轉為城市建設用地，通過建設用地資本化解決居住等問題，同時戶籍隨之轉變，與城鎮居民同等享受社保、就業等公共服務待遇。

責任編輯：胡越