我國房產稅實施的可持續性研究
——基于OECD成員國經驗與現實國情的綜合考慮

●蔡旺清

我國房產稅實施的可持續性研究
——基于OECD成員國經驗與現實國情的綜合考慮

●蔡旺清

關于是否應對個人住房征收房產稅，近幾年來一直成為老百姓熱議的話題。2011年1月28日，國務院責成滬、渝兩市率先試點，拉開了我國房產稅改革的序幕。從試點的情況看，兩市雖做了一些工作，但效果亟待提升。于是，關于房產稅究竟該如何征，又引起了軒然大波，批評之聲不絕于耳。由于對個人住房征收房產稅將涉及民眾的切身利益、經濟的持續發展、社會的長治久安及“中國夢”的早日實現，對此進行深入研究具有十分重要的理論意義和現實價值。

一、我國房產稅征管現狀

（一）基本概況

我國現行房產稅設立于1986年，它以城鎮經營性房屋為征稅對象，以房產的計稅余值（房產原值減除一定比例）或租金收入為計稅依據，向房屋產權所有人或經營者征收的一種財產稅。當時設置該稅的初衷是為滿足城市住房制度改革的要求，以便籌集到更多的地方財政收入和更好地調節財富分配。時至今日，房產稅已經施行30年，但成效如何呢？通過分析2006—2010年的數據（見表1），不難發現，我國房產稅收入占地方財政收入的比重很小，平均只有2.46%，而2010年僅占2.20%，貢獻從何談起？

表1 2006—2010年我國房產稅收入占地方財政收入的比重 單位：億元；%

然而，與房地產相關的稅收除了房產稅外，還有契稅、印花稅、營業稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、城市維護建設稅、企業所得稅和個人所得稅9種。另加教育費附加，則達到了10種。此外，還存在大量的收費項目，如廣為人知的“土地出讓金”。長期以來，我國土地出讓金一直扮演著兩面角色，一面是地方政府如膠似漆地“愛”著它，另一面是老百姓咬牙切齒地“恨”著它。2010年，我國土地出讓金收入達到2.7萬億元，約占當年4.06萬億元地方財政收入的66.48%，屬典型的“土地財政”。過多的稅、費，不僅推高了房價，而且還催生了各種家庭矛盾和社會矛盾。

可見，針對我國房地產市場，房產稅的收入分配和財產配置功能并沒有真正凸顯出來，地方稅體系也尚未成型。

（二）滬、渝兩市房產稅改革試點效應

針對我國房產稅稅制設計和征管上存在的諸多問題，滬、渝兩市“敢為中國先”，率先進行改革試點。2011年1月起，上海開始對本地居民新購二套以上住房和非本地居民新購住房試點征收房產稅，而重慶則從2011年10月起對主城9區的存量獨棟別墅、高檔商品住房和外來人員新購二套以上住房開征房產稅。

1、改革效果。與試點前的2010年相比（見表2），2011—2014年滬、渝兩市房產稅收入在總量上均呈增長態勢，但其占地方稅收入的比重并沒有發生根本性的變化，上海基本圍繞0.82%上下浮動且成下降趨勢，而重慶則在2.80%左右徘徊，房產稅收入對地方財政的貢獻仍是杯水車薪，并沒有達到真正意義上的“破冰之效”，甚至在許多場合遭到否定、質疑和批判。

表2 2010—2014年滬、渝兩市房產稅收入占地方稅收入的比重 單位：億元；%

2、共同之處。綜觀滬、渝兩市的房產稅稅制要素設計，從表面看，似無相似之處，然而從深層次分析，仍存在以下共同的地方。

一是選成交價，棄評估價。眾所周知，以成交價為計稅依據，計算簡便，征管便利，但價格極易被交易雙方所操縱，從而導致稅負不公，引發民眾抗稅情緒。因為同樣的房產，如果其獲得的方式、時間不同，將會形成巨大的價格差。另外，房產作為一種資本性的貨物，其價值將隨著時間的變化而不斷變化。因此，房產稅的計稅依據應首選不斷變化的評估價而慎用甚至棄用靜止不變的交易價。

喜 娘 新娘踏進門呀，養子中狀元；新娘過門墊呀，姑爺做府又做縣，姑爺走在前呀，起厝又買田……一拜天地，二拜高堂，夫妻對拜，送入洞房…….

二是稅基狹窄，蛋糕不大。關于房產稅的征稅對象，上海僅涉及新購商品房，而重慶則主要針對獨棟別墅和高檔商品房。稅基過窄，這嚴重背離了我國一以貫之的“寬稅基”稅改原則。此外，稅基太窄將導致房產稅稅收總量偏小，在地方稅收入中所占比重不高，小“蛋糕”身輕言微，難以發揮大作用。

三是稅率較低，未接國際。上海房產稅稅率雖定為0.6%，但減按70%征收，折后稅率實為0.42%。而重慶規定除交易單價在1.5萬元以上的稅率定為1—1.2%外，其余的則為0.5%。可見，兩市房產稅稅率均界于0.4%—0.5%之間，大大低于國際1%的平均稅率，未與國際有效接軌。

四是征收額少，假相繁生。表2隱藏了一個秘密，滬、渝兩市房產稅收入實由兩部分組成，一部分為1996年開始實施的原制度下對經營性房產征收的房產稅，另一部分則為2011年改革試點后對個人住房征收的房產稅。因此，在2011—2014年的增加額中，如果剔除掉對經營性房產征收的房產稅，則真正屬于加征的個人住房房產稅很少，這給人一種“猶抱琵琶半遮面”的感覺。

二、我國房產稅實施的可持續性

（一）縱觀OECD成員國經驗，我國房產稅可擔重任

2010年，在34個經合組織 （OrganizationforEconomic CooperationandDevelopment，簡稱“OECD”）成員國中，有13個國家的房產稅收入占地方稅收入的比重超過50%。其中，英國、愛爾蘭和澳大利亞等三國，這一比重甚至高達100%，房產稅已成為這些國家地方稅的唯一來源。而在OECD的亞洲成員中，韓國這一比重為45.22%，日本雖相對低一點，但仍高達30.90%。可見，國際上許多經濟發達國家的地方稅結構中，房產稅均已占據了主體地位，具有普遍性。因此，我國的房產稅也應被寄予厚望，使其成為地方政府最主要的財源。

（二）綜合考慮我國國情，房產稅征收具備可持續性

圖1 1978—2014年我國GDP增長速度變化情況

2、住房需求有增無減，征收潛力巨大。目前，我國的新型城鎮化建設正在如火如荼地進行且已取得舉世矚目的成就。2011年，我國城鎮化率首次超過50%，被譽為“中國社會結構的一個歷史性變化”。欣喜之余，放眼世界，另一個不爭的現實是大部分發達國家的城鎮化率早已達到甚至超過80%。與它們相比，我們還有比較大的差距。同時，城鎮住房需求量的變大也如影隨形，主要體現在以下三個方面。

一是農民工城鎮化引起的住房剛性需求增大。隨著新型城鎮化進程的加快，農民工向城市遷移總量將不斷增多。據人社部統計，2013年全國農民工數量達到2.69億，其中80后、90后的新生代農民工占農民工總數的70%以上。年輕而富有活力的新生代農民工受教育程度較高，又掌握一定的技能，他們不愿意再重復父輩“昨天的故事”，深信“明天會更好”，絞盡腦汁欲融入城鎮新生活。但由于收入較低和房價偏高等原因，加上受戶籍限制、住房限購和銀行限貸等多種因素的影響，大量農民工在其所工作的城鎮根本無力或無法購房。目前，農民工城鎮自有住房擁有率僅為0.7%。因此，從長遠來看，拋開40歲以上的大齡農民工不談，僅就近2億的新生代農民工來說，他們在城市的住房剛性需求就是一個天文數字。

二是城鎮家庭小型化引致的住房剛性需求增長。由于生育觀念的轉變及生活壓力的加大，我國城鎮家庭人口的結構正在發生顯著變化，家庭結構日趨小型化。《中國家庭發展報告2015年》指出，我國家庭戶均人口已由2010年的3.10人降至2012年的3.02人，家庭戶數由40152萬戶升至44836萬戶，短短三年間增加了4684萬戶。“先有房，再有家”，這是許多中國人的傳統觀念。按2012年我國的城鎮化率52.6%計算，可大概估算出城鎮新增家庭2464萬戶，也就是說尚有近2500萬戶家庭迫切需要在城鎮擁有新的住房。因此，城鎮家庭結構小型化將使城鎮住房剛性需求與日俱增。

三是城鎮現有居民改善性住房需求不斷擴大。截止2012年底，我國城鎮家庭人均住房面積雖然達到了32.91平方米，但還有近50%的家庭人均住房面積不足30平方米。尤其是一些老工業城市的棚戶區，人均住房面積不到10平方米。這表明，我國住房市場還存在大量的改善性需求空間。中國指數研究院據此估計，即使不考慮外來人口，在未來若干年內，全國城市現有居民至少還有7000萬套以上的改善性住房需求。

3、住宅用地需求旺盛，房價持續上揚。由于缺乏強有力的工業支撐，導致許多地方財政增長乏力。當地官員為了多出政績，快出政績，以達到步步高升之目的，只能天天盯著轄區內的“一畝三分地”，變著戲法高價賣地。從圖2可看出，2010—2014年第四季度，我國東、中、西部地區城鎮住宅平均地價一路高歌。如東部地區由2010年第四季度的每平方米9374元上升到2014年第四季度的12594元，上漲了34.35%，年均增長約7%。更令人驚訝的是，西部地區住宅平均地價一直高于中部地區，這足以說明西部地區地方財政更加依賴“土地”。其實，城鎮住宅地價高歌的背后是堅挺的土地市場，表明住宅土地市場供需兩旺。地價高企是房價高企的基礎，在這一成本約束下，房價即使回調，幅度也是有限的。因此，人們普遍預期城鎮房價在未來的若干年內將持續上揚，不可能出現大幅度、大規模的下降。

圖2 2010—2014年第四季度我國東、中、西部地區城鎮住宅地價平均水平

4、房產存量和溢價大，納稅能力強勁。2010年，我國城鎮住房建筑面積196億平方米。根據住建部預測，2020年和2030年將分別達到305億平方米和429億平方米，與2010年相比，分別凈增109億平方米和233億平方米。可見，我國城鎮住宅存量規模龐大。

同時，由于我國民眾投資渠道有限及社會保障機制尚不健全，老百姓有余錢都比較熱衷于買房，且多多益善，以達到保值和增值及實現以房養老之目的，這實質是把買房看成購買商業性的社會保險。《中國家庭金融調查報告》顯示（見圖3），我國城市家庭第一、二和三套住房的獲得成本（歷史成本）分別為19.10萬元、39.33萬元和62.03萬元，而現值卻分別達到84.10萬元、95.67萬元和122.01萬元，平均收益率分別是340.31%、143.25%和96.70%。平均收益率雖呈下降之勢，但第三套房收益率仍高達近100%，這有力佐證了我國城鎮住房溢價大、保值增值能力非常強的論調。

因此，當房產稅由交易環節轉到保有環節時，規模龐大的存量房和金額巨大的存量溢價都將保障稅源的充足，蘊藏著巨大的納稅潛力。

圖3 我國城市住房的歷史成本和現值變化

（三）正視城鎮居民負稅能力，開征房產稅不宜操之過急

1、房價飆升快，購房壓力大。近幾年來，我國城鎮居民人均年可支配收入逐年提高（見表3）。2010年為19109元，2014年上漲至28844元，扣除價格因素，年均增長8.25%。然而，在人均年可支配收入增長的同時，房價也在不斷的飆升。自2010年以來，我國房價收入比最高為7.8倍，最低為7.2倍，雖呈逐年下降之勢，但仍平均高達7.4倍，遠超“4至6倍”的國際標準，這說明我國房價已超出城鎮居民負擔能力。可見，城鎮居民可支配收入的增長并不能抵消房價高企帶來的購房壓力。

表3 2010—2014年我國城鎮平均房價收入比

2、住房負債多，還款期限長。《中國家庭金融調查報告》顯示，截止2011年8月，我國城鎮家庭房貸總額均值為28.39萬元。面對高昂的房價，有13.94%的家庭選擇向銀行貸款，還有7.88%的家庭則通過向親戚、朋友和同學等借款，有住房負債的城鎮人口比例超過20%。從表4可看出，戶主年齡在30—40歲之間的房貸壓力最大，房貸總額平均為家庭年收入的近12倍，房貸余額是家庭年收入的8.53倍，平均還款期限為13年。可見，我國城鎮居民購房支付能力明顯不足，巨大的房貸壓力將大大制約他們房產稅的繳納能力。

表4 我國城鎮家庭房貸總額、余額占家庭年收入的倍數及還貸期限表

3、房貸利率高，購房負擔重。從圖4可看出，我國個人住房貸款利率從2010年第1季度的4.63%，一路升至2011年第四季度的7.62%，整整連續上漲了兩年，上漲幅度達到64.58%。自2012年第一季度起雖開始逐漸回落，但2014年第四季度的6.25%與2010年第一季度相比，還是高出了1.62個百分點。可見，利率的高位運行將加重人們的購房負擔，也將削弱其承擔額外稅負的能力。

因此，無論是從房價收入比來說，還是從房貸總額、余額及利率來講，短期內我國居民繳納房產稅的能力還比較低，開征房產稅不宜操之過急，應穩步推進。

圖4 2010年第一季度至2014年第四季度我國個人住房貸款利率變化

三、我國房產稅改革路徑建議

綜上所述，我國房產稅開征有利有弊，但總的來說，利遠大于弊，開征房產稅，具有很強的可持續性。道路雖然蜿蜒曲折，但前途肯定一片光明。因此，為了使房產稅順利實施，我們必須有啃“硬骨頭”的精神，摒棄“一步到位”的思想，采用“漸進式雙軌制”的改革路徑。

首先，我國保有環節的房產稅不能簡單照搬OECD成員國的普遍征收模式，應立足現實國情，采用漸進模式，堅持調節高端的策略。即不管一個家庭富裕程度如何，對第一套房都免征房產稅（獨棟別墅除外），以保障每個社會成員最基本的住房需求，讓他們吃下一顆“定心丸”；對第二套房可適用低稅率，以降低中等收入者的“稅收痛苦”，防止“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”現象的出現；對第三套及以上的房子，應一絲不茍征收房產稅，以調節貧富差距，實現房產稅的功能。

其次，我國房產稅改革要實行雙軌制，即“保障軌+市場軌”。所謂“保障軌”，就是指我國政府要繼續下大力氣再建上千萬套保障房，以妥善解決低收入者的“住有所居”問題。所謂“市場軌”，就是指政府要注意交易環節稅收的設計，把房產持有期量化分段，設置前高后低的稅率，以抑制短期炒作，為改善性住房需求者提供制度保證。

最后，以房產稅改革為契機，不斷提升直接稅比重，優化中國稅制，逐步構建起和市場經濟相配套的地方稅體系，最終建立起徹底的分稅分級財政體制，以破解地方政府過度依賴土地的難題。■

（本文系廣西高校科學技術科研項目<編號：KY2015YB307>和賀州學院科研項目<編號：2014ZC08>階段性研究成果）

（作者單位：賀州學院經濟與管理學院）