基于項目管理的預算績效管理思考

●劉 敏 高希峰

基于項目管理的預算績效管理思考

●劉 敏 高希峰

項目支出績效評價是部門整體支出績效評價和政策評價工作推廣的基礎。從預算申請、執行、決算的流程上來說，單個項目實施相對獨立，有各自的財務管理、項目管理流程；從預算績效管理工作開展的角度來說，單個項目涉及的組織機構相對完整，包括財政部門、預算主管部門、項目單位等，因此預算績效管理工作推廣的過程中優先開展項目支出績效評價，通過項目支出績效評價各個“流程相對獨立”但“涉及面完整”的經驗積累，運用“迭代思維”把方法、理念延伸至部門支出績效評價和政策評價，有助于逐步提高預算績效管理工作，同時也符合“先易后難”的基本原則。

目前，我國各地對于項目支出績效評價已有一定程度的實踐，但由于缺乏系統性基礎支撐，項目支出績效評價標準做法的積累明顯不足。本文嘗試從項目管理的角度思考如何開展預算績效管理，提出基于項目管理進行預算績效管理的重要性，并對項目管理如何過渡到預算績效管理、中間平臺如何搭建進行思考和論述，最后簡述了這一路徑實現成果的應用。

一、基于項目管理實現預算績效管理的重要性

當前，我國預算績效管理包括項目管理、財務管理、預算管理三個方面，從各地不同部門實踐情況看，“項目管理、財務管理、預算管理”在預算績效管理過程中存在不同程度的分離。主要表現為：預算單位的業務部門較關注項目管理，注重工作目標、業務指標的完成，而對預算編制、資金使用等預算、財務管理問題關注度有限，難以將產出和效果目標與預算匹配；財務部門則主要關注資金使用的合規性、合法性，對于項目產出、效果情況則不知曉，預算能否匹配更不知曉。這一現象導致預算績效管理信息數據相對孤立，缺少整體統籌和利用，并進一步致使當前預算單位中預算績效管理相對薄弱，標準化操作規范難以形成。

因此亟需建立一套連接 “項目管理、財務管理和預算管理”的有效機制。而項目管理直接對應項目產出與績效，是預算績效管理的關鍵內容，因此本文認為，實現從項目管理到預算績效管理的過渡，有利于實現新預算法對預算管理“改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督”的要求。

二、從項目管理到預算績效管理的過渡

本文擬引入項目績效管理的概念，通過“項目管理——項目績效管理——預算績效管理”的路徑，實現項目管理到預算績效管理，進而為實現預算績效管理的標準化提供思考。其中，績效項目管理是指以項目管理為主導，結合預算管理、財務管理方法，以項目績效為導向，對項目進行管理和監督的一種方法，是項目管理到預算績效管理的中間產物。實現以上路徑包含兩個問題：一是實現從項目管理到項目績效管理的過渡。項目績效管理是通過建立項目管理要素、財務管理要素、預算管理要素和績效指標的對應關系，搭建數據共享和處理、分析、反饋的平臺，將結果應用于預算績效管理中的一種方法。項目績效管理注重結合項目管理工具與方法，關注項目的業務、財務流程和過程數據，通過全過程精細管理，提升項目實施效果。二是實現從項目績效管理到預算績效管理的過渡。

解決以上問題的關鍵在于在項目管理和預算績效管理之間建立聯系，尋找兩者基本工作內容之間的對應關系，其本質是搭建好項目績效管理系統，實現數據的收集、處理，分析、厘清各方權利和責任。基于項目分類及項目管理要素分解的基礎，本文通過以下兩環節建立對應關系。

首先，結合項目特征，對具體項目進行分類。在預算績效管理中，不同類別項目的績效指標會有較大的差異，對項目進行分類有助于提高績效管理的精細化和科學性。根據項目性質的不同，將各項目分為事業專業類、政府購買實物類、政府購買服務類、政策補貼類、基本建設工程類、信息化建設工程類六大類，該類別的劃分有助于區分不同項目類型的管理要素異同點。

其次，借鑒項目管理的標準化流程、工具，將項目管理工作進行要素分解，并將分解的要素（即項目管理要素）與績效指標對應，建立項目管理和績效指標之間的對應關系，從而邁出項目管理向預算績效管理過渡的重要一步，進而實現項目管理與預算績效管理全過程的對接。項目管理過程與績效指標的對接如表1所示。

表1 項目管理過程與績效評價指標體系的對應表

三、項目績效管理平臺的搭建

在實現項目管理和績效指標聯系的基礎上，下一步需打破項目管理、預算管理、財務管理的信息孤島，搭建可以信息共享的項目績效管理系統，將項目管理基礎信息應用于預算績效管理，為預算績效管理提供數據支持決策平臺。

項目績效管理需匯總預算管理、項目管理、財務管理三方面的流程文件和數據，實現路徑包括：路徑一，通過平臺接入技術實現信息、數據的共享，接入項目管理系統、預算管理系統、財務管理系統共享支撐績效項目管理的數據；路徑二，考慮到財政支出項目相互獨立的特性，預算部門很少為一個項目配套一個項目管理信息系統，可通過設計“要素統計表”的方法獲取支撐績效項目管理的基礎數據、信息。要素統計表是指將項目管理過程組進行梳理 （范圍、時間、成本、質量、人力資源、溝通、風險、采購等）分解和細化，形成項目管理基本要素統計表，作為項目績效管理的信息來源，支撐績效評價數據采集和數據挖掘。

項目績效管理平臺通過不同渠道數據的匯總、挖掘、分析，可以為績效指標設定提供數據支撐。

四、前瞻性思考

在提升預算績效管理科學化、精細化的背景之下，通過搭建項目績效管理系統，融合項目管理、財務管理、預算管理數據信息，有利于實現從項目管理到預算績效管理的過渡，但該績效項目管理的知識體系和方法需要在實踐中不斷檢驗，通過新的問題和需求不斷完善。完善的系統構建將在以下方面發揮相應作用：

一是能打通信息孤島，通過項目績效管理推動全過程預算績效管理工作。目前預算績效管理所依據的信息主要來源于項目的預算資金安排、執行情況，項目的過程信息量很少，這導致了項目績效管理的信息不對稱、不完整，制約了績效管理作用的發揮。是否能夠構建邏輯緊密、內容完整的項目績效管理體系，項目要素統計表對績效項目管理系統數據質量的影響較大，因此要求該系統能夠在實踐中不斷增加對個性化需求和元素的兼容能力。通過對項目管理、預算管理、財務管理等基礎要素信息的全方位采集，并匯總至項目績效管理系統，可以解決績效管理信息不對稱、不完整的問題；通過數據匯總計算和建模分析等方法進行績效分析，形成各類項目的管理規范，用于對項目進行規范化管理，分析的結論和成果用于指導工作中同類項目的績效管理工作。

二是能突破當前年度預算管理模式的局限性，更能與中長期預算相契合，增強預算的動態跟蹤和調整，提升預算執行效果。通過對項目績效管理系統中的單個項目 （尤其是跨年度項目）業務數據和財務數據，以及同類項目的相關數據進行分析、對比，可以為預算部門提報當年和中長期預算提供較為準確的測算依據；同時，通過動態跟蹤數據，及時發現項目實施過程中出現的偏差，為預算的調整提供支撐數據。■

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）