金融權力配置的法治化
——以我國中央和地方金融監(jiān)管權配置為中心的考察

●楊同宇

金融權力配置的法治化
——以我國中央和地方金融監(jiān)管權配置為中心的考察

●楊同宇

隨著我國金融改革的不斷深化，傳統(tǒng)的集權式金融監(jiān)管體制已無法適應現(xiàn)代金融發(fā)展要求。地方金融風險的漸次性暴發(fā)，充分凸顯我國金融監(jiān)管權縱向配置存在的制度性缺陷。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任”。因此，如何合理劃分中央和地方的金融監(jiān)管權、實現(xiàn)金融權力配置的法治化是金融法領域值得探討的重要課題。

一、中央和地方金融監(jiān)管權配置失衡是制約我國金融發(fā)展的瓶頸

我國中央和地方金融監(jiān)管權配置雖歷經(jīng)多次調整，但總體仍保持中央集權監(jiān)管模式。改革開放之初，中央賦予地方一定程度的金融監(jiān)管權。但自20世紀90年代開始，經(jīng)濟危機的不斷暴發(fā)、金融過度地方化現(xiàn)象的出現(xiàn)，使中央逐步收回地方金融管理權。尤其是2003年“一行三會”垂直監(jiān)管體制的建立，使我國中央集權金融監(jiān)管體制最終確立。近年來，隨著地方金融機構的迅速發(fā)展，中央與地方金融監(jiān)管呈現(xiàn)分權動向。2012年全國金融工作會議指出對區(qū)域性小型金融機構的監(jiān)管責任要交給地方政府；國民經(jīng)濟“十二五”規(guī)劃也明確指出需強化地方政府對地方中小金融機構的風險處置責任。

然而，這些措施并未實質性觸及金融監(jiān)管縱向分權問題，中央和地方金融監(jiān)管權配置失衡仍未得到很好解決。金融權力配置由中央利益主導，地方享有的金融監(jiān)管權微乎其微。這種失衡具體表現(xiàn)在：一是金融監(jiān)管重疊與金融監(jiān)管真空并存。由于中央與地方金融監(jiān)管權界限不明確，導致某些金融機構或事務受到中央和地方政府的共同管理，而一些民間金融機構則成了法定監(jiān)管盲區(qū)。二是地方政府金融監(jiān)管權責不對等。金融監(jiān)管權過度集中于中央，地方政府在權力博弈中只得到簡單的事權，缺乏足夠的監(jiān)管權力和有效的監(jiān)管手段，卻要承擔較大的金融風險管理責任。三是金融監(jiān)管權運行不穩(wěn)定。中央重風險防控與地方重金融發(fā)展的理念存在偏差，現(xiàn)行縱向分權體制未充分考慮地方的金融管理需求及地方金融監(jiān)管目標存在的區(qū)際性、時際性差異，使中央與地方在金融監(jiān)管權運行上常常發(fā)生沖突。

中央和地方金融監(jiān)管權配置失衡嚴重制約了我國金融業(yè)的穩(wěn)健、良性發(fā)展。地方政府在金融監(jiān)管體制中話語權不足，其自下而上的逆向化金融創(chuàng)新方案往往遭到抑制，中央“一刀切”的金融監(jiān)管政策導致一些地區(qū)隱性金融和周邊金融的發(fā)展，使地方金融生態(tài)環(huán)境日益惡化，進而出現(xiàn)地方金融畸形擴張、金融風險集聚等問題。為了顧及財政分級體制和GDP考核指標，地方政府往往對中央金融政策實行“選擇性配合”，對擴張性金融政策的配合程度高于緊縮性金融政策，使中央金融政策在地方的實效性大打折扣，加大了地方金融的系統(tǒng)性風險?！皬V東華鼎案”和“鄂爾多斯資金斷裂案”就是很好的例證。

二、金融法治缺失是導致我國金融監(jiān)管權縱向配置失衡的關鍵

所謂金融法治，馮果教授曾將其定義為金融法運行狀態(tài)、運行方式、運行程度、運行過程的法治化。市場經(jīng)濟本質上是法治經(jīng)濟，金融監(jiān)管的良性發(fā)展離不開金融法治。從本質上看，金融監(jiān)管權的縱向配置是公共權力在中央和地方的分配。權力的運行和分配只有在法治的指引下方能有法可依，有章可循。而我國目前金融法治的缺失，使金融監(jiān)管權的縱向分配過于任性、混亂，政策和行政干預色彩濃厚，無法回應金融發(fā)展的現(xiàn)實需求。

金融立法是金融法治的基石，然而在中央和地方金融監(jiān)管關系上卻出現(xiàn)法律供給“缺位”現(xiàn)象。中央層面的基本法律并未明確規(guī)定地方政府應當承擔的金融監(jiān)管權力。作為金融監(jiān)管主體的“一行三會”在中央統(tǒng)一領導下，地方政府不得干涉。然而“一行三會”在市、縣級監(jiān)管出現(xiàn)真空，如證監(jiān)會、保監(jiān)會沒有設縣級分支機構。而對于日益膨脹的民間金融機構，基本法律也未授予地方政府金融監(jiān)管權。近年來，為了彌補中央集權監(jiān)管體制的局限，中央下放了一定的金融監(jiān)管權。如《國務院關于印發(fā)農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》明確指出農(nóng)村信用社的監(jiān)管權由地方政府負責；銀監(jiān)會等七部門《融資性擔保公司管理暫行規(guī)定辦法》確定省級政府負責對融資性擔保公司的屬地監(jiān)管。然而這些法律多以通知、決定、暫行辦法等規(guī)范性文件形式發(fā)布，并未明確指出地方政府具體的金融管理權限，中央對地方金融監(jiān)管的合法性授權效力等級過低。同時這些文件往往“政出多門”，與基本法律、法規(guī)甚至相互之間存在沖突，地方實際獲得的監(jiān)管權存在諸多瑕疵。如《關于小額貸款公司的指導意見》授予省級政府對小額貸款公司的市場準入監(jiān)管權，這與《行政許可法》規(guī)定的行政許可設定依據(jù)相左。

在地方層面，由于中央供給的金融監(jiān)管法律有限，地方政府便自行制定大量規(guī)范性法律文件。僅浙江溫州一市就有三十余件涉及地方金融監(jiān)管的規(guī)范性法律文件。然而這些法律文件很多都未得到合法性授權，且總體雜亂無章，不成體系。對地方金融管理機構的職能定位、權限范圍沒有確定統(tǒng)一的標準，且不同地方的立法技術、立法水平差異較大，反倒對地方金融管理產(chǎn)生了諸多不利影響?？傊鹑诹⒎ǖ娜笔?，使中央和地方金融監(jiān)管權配置的范圍和界限無法厘清，地方金融監(jiān)管活動缺乏確定性、可預測性的操作依據(jù)。

除了金融立法缺失，我國“政策主導”的金融監(jiān)管體系也在一定程度上導致金融監(jiān)管權縱向配置失衡。我國金融監(jiān)管法治化、民主化運行程度不高，政策和行政權力對金融監(jiān)管影響較大?；谥醒朐谡瘟α亢唾Y源配置上的強勢地位，中央決策在金融監(jiān)管權縱向分配中具有決定性作用，地方政府只有得到中央授權方能進行制度創(chuàng)新。然而,中央和地方在金融監(jiān)管權配置中缺乏順暢的溝通渠道，地方關于金融監(jiān)管的合理訴求較少得到滿足，其提出的金融創(chuàng)新方案往往遭到抑制，這易形成馬太效應，進一步加劇金融監(jiān)管權在中央和地方間的失衡。另一方面，政策雖能為金融監(jiān)管指引科學、正確的發(fā)展方向，但是地方因考慮自身利益，對政策的執(zhí)行程度有所差異，單靠政策也很難真正對地方金融監(jiān)管權的行使進行監(jiān)督和問責。目前中央關于配置與地方金融監(jiān)管權的很多政策都未形成法律，然而只有將政策法律化，才能使金融監(jiān)管權配置走上法治化的軌道。

三、責權利相統(tǒng)一是金融權力配置法治化的理論邏輯

權力的法治化運行應與責任相伴相生，否則權力的行使就會如脫韁之馬恣意妄為。不同權力主體在金融權力配置體系中的角色不同，決定了其承擔的責任大小也有所差異。只有使主體行使的權力與承擔的責任相匹配，才能培育權力配置法治化的根基。同時金融權力作為一種公共權力，其追求的終極目的是經(jīng)濟效益與社會效益的耦合。以社會本位為價值導向，追求效益的最優(yōu)分配，是金融權力配置法治化的進步。因此，責權利相統(tǒng)一是中央和地方金融監(jiān)管權法治化配置的理論邏輯和價值主線。

（一）責權利相統(tǒng)一為劃分中央與地方金融監(jiān)管權的界限提供了基本依據(jù)

中央該管什么，地方該管什么，始終沒有一個明確的標準，監(jiān)管套利、監(jiān)管競次等亂象層出不窮，監(jiān)管權配置的法治化始終形成不了氣候。有學者指出應按全國性事務和地方性事務標準進行界分，但是未明確指出全國性事務與地方性事務的劃分標準；有學者指出應按公募性質的金融機構和私募性質的金融機構作為劃分標準，但是在金融多元化的背景下，公募與私募的邊界日趨模糊；又有學者提出，應按不同地方的金融市場一體化程度、金融機構種類的多樣性進行差異化監(jiān)管，這種區(qū)分標準考慮到了不同地方金融發(fā)展的特殊性，但卻有可能影響金融監(jiān)管體系的穩(wěn)定與統(tǒng)一。

而責權利相統(tǒng)一原則很好地破解了金融監(jiān)管權界限劃分存在的難題。有限理性的政府“經(jīng)濟人”總是存在自利傾向，對于自己負責的事情會更為盡心。將監(jiān)管主體的權力與其責任、利益掛鉤，按照事—權—責—利的標準合理劃分監(jiān)管權力，可使金融監(jiān)管權在中央和地方實現(xiàn)法治化分解。對于一些由地方設立的區(qū)域性、閉合性金融機構，如村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、小額貸款公司等與地方政府的利益關聯(lián)更強，地方的信息成本優(yōu)勢明顯，因此地方有足夠的能力承擔監(jiān)管責任。且由于風險主要在地方內部發(fā)酵，因此地方也急于通過監(jiān)管化解風險。而對于一些由中央設立或創(chuàng)辦的全國性、開放性金融機構，其涉及跨區(qū)域或全局性利益，就應由中央承擔監(jiān)管責任。同時這些金融機構一旦出現(xiàn)系統(tǒng)性風險，地方?jīng)]有足夠的能力處置，只有依靠中央的宏觀金融調控方可遏制風險的擴散。

（二）責權利相統(tǒng)一為實現(xiàn)金融監(jiān)管權在中央和地方的公平配置提供了范式支持

在時空背景下，唯有金融公平可肩負起金融安全與金融效率之責任，必須將金融公平作為金融法治堅持的基本原則與價值目標。在高度集權的金融監(jiān)管體制下，由于沒有責、權、利的統(tǒng)一，金融監(jiān)管權配置上移現(xiàn)象嚴重，而地方享有的金融資源微乎其微。如何讓中央和地方公平分享金融利益和發(fā)展成果，是金融監(jiān)管權縱向配置孜孜以求的目標。

就責權關系來說，權大于責或權小于責都是不公平的。權大于責會導致金融監(jiān)管權剩余化，沒有責任約束的金融監(jiān)管權很容易被濫用，影響監(jiān)管效率的發(fā)揮；權小于責會導致金融監(jiān)管權配置不足，地方對某些事務沒有監(jiān)管的權力卻要承擔責任，監(jiān)管風險外溢現(xiàn)象頻發(fā)。因此，使監(jiān)管主體承擔的責任與權力相統(tǒng)一，可充分兼顧中央和地方的監(jiān)管需求，亦可防止金融市場的系統(tǒng)性風險，維護金融體系的穩(wěn)定。

就利權關系來說，實現(xiàn)中央與地方利益結構均衡化，使金融利益沿著金融監(jiān)管權配置的方向實現(xiàn)公平分配，對于中央和地方來說都是大有裨益的。中央不可能對每個地方的金融業(yè)都做到有效監(jiān)管，適時放權讓利，由地方分享一定的金融發(fā)展成果，可激發(fā)地方金融監(jiān)管的積極性。當中央發(fā)現(xiàn)地方提供的金融監(jiān)管方案對于該地區(qū)的金融發(fā)展與其直接控制監(jiān)管權所產(chǎn)生的成本相抵消時，可通過賦予地方更多的金融資源和利益，鼓勵地方開展金融創(chuàng)新和金融競爭，提高金融監(jiān)管體系的有效性。

（三）責權利相統(tǒng)一為防止地方金融監(jiān)管權異化提供了解決路徑

中央與地方金融監(jiān)管權法治化配置需格外警惕監(jiān)管權異化。即防止監(jiān)管主體偏離監(jiān)管目標與原則，不適當放松金融監(jiān)管要求，甚至謀求權力尋租。2008年美國次貸危機的產(chǎn)生就與金融監(jiān)管權異化密不可分。地方監(jiān)管主體受利益驅使容易產(chǎn)生機會主義，在利益訴求無法滿足的情況下私自降低金融監(jiān)管權執(zhí)行標準，實行地方保護主義；或出資設立地方金融機構，扮演監(jiān)管者和出資人的雙重角色，而這類金融機構往往是權力尋租的溫床。

堅持責權利相統(tǒng)一，通過調整集權式監(jiān)管體系，一方面賦予地方金融監(jiān)管權從而滿足其合法的利益訴求，另一方面使地方金融監(jiān)管權在法治的框架內良好運行。通過明確權力行使的界限和責任范圍，使地方金融監(jiān)管權的行使有清晰的標準，不得越權、擅權，從而有效防止金融監(jiān)管異化的產(chǎn)生和發(fā)展。

四、域外金融監(jiān)管權縱向配置模式比較考察及啟示

（一）域外主要金融監(jiān)管權縱向配置模式

1、雙線多頭監(jiān)管模式。該模式以美國為代表。自1999年 《金融服務現(xiàn)代法》頒布后，美國逐漸形成了雙線多頭監(jiān)管模式。以聯(lián)邦政府和州政府為兩條監(jiān)管主線，聯(lián)邦政府監(jiān)管基于聯(lián)邦立法注冊的金融監(jiān)管機構，而州政府監(jiān)管的是基于州立法注冊的金融監(jiān)管機構。多頭是指在每一級有多個部門負有監(jiān)管職責。以銀行業(yè)為例，在中央層級有美聯(lián)儲、儲蓄信貸監(jiān)管局、聯(lián)邦存款保險公司等機構負責監(jiān)管；在地方層級各州政府多成立“金融機構部”，依據(jù)“誰監(jiān)管、誰負責”的原則，負責監(jiān)管由州政府發(fā)放牌照的銀行金融機構。該種監(jiān)管體制的形成與美國“分權制衡”的憲政理念密不可分，但在金融混業(yè)和金融集團的發(fā)展下，監(jiān)管成本高、效率低、監(jiān)管真空與監(jiān)管套利等弊端日益凸顯。

2、單線集中監(jiān)管模式。該模式主要被英國、日本、泰國等國家采用。以英國為例，早期采用多頭監(jiān)管模式，由英格蘭銀行、證券和期貨監(jiān)管局、投資管理監(jiān)督組織、私人投資監(jiān)管局等九家中央機構主要承擔對全國金融業(yè)的監(jiān)管。1998年6月，將九家金融機構的職責移交給金融監(jiān)管服務局（FSA）統(tǒng)一行使，地方對金融業(yè)自主監(jiān)管的權力較小。2011年6月，英國政府發(fā)布《金融監(jiān)管新辦法：改革藍圖》藍皮書，再一次對金融體制進行改革。裁撤金融監(jiān)管服務局，將金融監(jiān)管權集中于英格蘭中央銀行，從而確定中央銀行在金融監(jiān)管體制中的主導地位。但這次改革仍然堅持單線集中監(jiān)管體制，未賦予地方更多的金融監(jiān)管權。

3、綜合混業(yè)監(jiān)管模式。該模式以德國為典型，根據(jù)不同行業(yè)的特性確定金融監(jiān)管權的縱向配置。德國長期實行全能銀行制度，即聯(lián)邦銀行可以同時兼營證券和保險業(yè)務。根據(jù)2002年通過的《聯(lián)邦金融監(jiān)管局法》，設立聯(lián)邦金融監(jiān)管局與聯(lián)邦銀行共同對銀行、證券與保險業(yè)務進行監(jiān)管。德國銀行業(yè)采取單線監(jiān)管，即中央銀行和聯(lián)邦金融監(jiān)管局實行統(tǒng)一監(jiān)管。而保險業(yè)、證券業(yè)等則采取分層監(jiān)管體制。如德國證券業(yè)有三級監(jiān)管機構，聯(lián)邦金融監(jiān)管局負責聯(lián)邦性證券監(jiān)管事務；州證券監(jiān)管機構負責州域內的證券交易活動和證券機構管理；第三級為證券交易所，設交易監(jiān)管部門，履行對證券交易的一線監(jiān)管職能。德國的金融監(jiān)管模式兼采統(tǒng)一模式與分權模式之所長，因此其金融體系可以長期保持穩(wěn)定。

（二）域外金融監(jiān)管權縱向配置模式給我國的啟示

根據(jù)對域外監(jiān)管模式的考察，我們發(fā)現(xiàn)縱向金融監(jiān)管權配置模式建立在各國不同的經(jīng)濟基礎、社會制度基礎之上。而各國社會制度的變革，有時是在各種社會力量角逐和博弈下形成的。比如美國雙線多頭監(jiān)管模式的形成與發(fā)展就是中央與地方各類金融機構相互博弈的結果。但多頭監(jiān)管模式對監(jiān)管效率的不利影響日趨凸顯。對比來看，采取中央集權金融監(jiān)管體制的國家相對較多，但各國中央集權的程度有所差異。同時隨著金融多元化格局的逐步發(fā)展，混業(yè)監(jiān)管日益受到各國關注。

五、我國中央與地方金融監(jiān)管權配置法治化的完善路徑

（一）法治化分權，推動政策向法律的轉型

高位階立法的缺失，法律條文的模糊化、原則化，是阻礙我國縱向金融監(jiān)管權配置法治化進程的根本原因。必須要在基本法律中合理界定中央和地方金融監(jiān)管權的邊界，使金融監(jiān)管權的配置有法可依。政策法律化是當前各國金融發(fā)展的著力點，通過將國家金融政策上升為法律，實現(xiàn)中央與地方金融監(jiān)管權的法治化劃分，使權力在法律的框架內有效運行。另外通過立法明確中央與地方在金融監(jiān)管活動中承擔的責任，如規(guī)定中央對全國性重大金融風險事件承擔監(jiān)管責任，并對各地方政府的金融監(jiān)管活動進行定期評估；地方政府承擔區(qū)域性的金融管理和風險處置責任，建立金融監(jiān)管問責制度。在責權利相統(tǒng)一原則的指引下，運用法律實現(xiàn)控權與分權的結合，從而保障我國金融體系的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）選擇性集權，從金融排斥走向金融包容

吸納地方監(jiān)管力量，實現(xiàn)金融層級化監(jiān)管，是現(xiàn)代金融管理體制改革的方向，因此我國需建立中央和地方統(tǒng)分結合的金融監(jiān)管體制。在金融機構方面，從事宏觀性金融事務，營業(yè)范圍跨區(qū)域的金融機構仍由中央監(jiān)管，而業(yè)務范圍限定、私募性質較強的金融機構，如農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行等機構的監(jiān)管權則下放至地方；在金融市場方面，參與機構及公眾較多，對全國金融穩(wěn)定有重大影響的交易市場由中央監(jiān)管，而區(qū)域性交易市場則交由地方管理。同時對于地方金融進行差異化監(jiān)管，將包容性監(jiān)管理念引入監(jiān)管實踐。針對地方金融的異質性，賦予地方不同的金融立法權，根據(jù)實際確定不同的監(jiān)管標準，如適當降低準入門檻、資本充足率等，有助于實現(xiàn)金融排斥向金融包容的轉變。

（三）健全財稅體制，實現(xiàn)財權與事權的統(tǒng)一

健全財政稅收體制，是中央與地方金融監(jiān)管權配置法治化不可或缺的環(huán)節(jié)。改革完善財稅制度，方能使中央與地方政府財權與事權相對等、監(jiān)管能力與監(jiān)管權力相匹配。中央和地方可以不斷拓寬財政獲取資源的渠道，通過發(fā)揮財政資源配置職能，實現(xiàn)金融資源的優(yōu)化組合，降低地方財政對金融系統(tǒng)的壓力。通過規(guī)范財政收支范圍，發(fā)揮財政對金融的調控作用，防止金融監(jiān)管權異化，消除金融發(fā)展的制度性障礙。在稅收方面，要充分發(fā)揮分稅制改革對金融監(jiān)管權縱向配置產(chǎn)生的積極作用，通過規(guī)范地方金融機構的稅收管理，優(yōu)化調整中央與地方間的金融監(jiān)管結構。

（四）搭建協(xié)作平臺，推動金融監(jiān)管央地共治

我國應建立中央與地方金融監(jiān)管信息共享、相互聯(lián)動的協(xié)作機制，推動地方金融監(jiān)管體制的協(xié)調運行。具體來說，首先應借鑒橫向金融監(jiān)管模式，建立由中央“一行三會”和地方金融監(jiān)管機構共同組成的聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)金融監(jiān)管信息的互通互報，搭建中央和地方重大金融監(jiān)管事件協(xié)調處理平臺。其次，應構建中央與地方利益溝通機制，實現(xiàn)地方金融利益訴求表達的合法化、制度化，運用法治化手段處理中央與地方在金融監(jiān)管中存在的爭議。另外，還應由中央牽頭，建立區(qū)域性的金融風險預警機構?？傊ㄟ^推動金融監(jiān)管央地共治，可提高金融監(jiān)管權配置的法治化水平。■

（作者單位：南昌大學法學院）