推進財政支出績效監督 打造全民技能振興工程
——對河南省全民技能振興工程預算績效監督情況的分析

●李志剛 晁 霞 崔鵬飛 劉 慧

推進財政支出績效監督 打造全民技能振興工程
——對河南省全民技能振興工程預算績效監督情況的分析

●李志剛 晁 霞 崔鵬飛 劉 慧

2009年，河南省人民政府與人力資源社會保障部簽署了 《共同推進河南全民技能振興工程備忘錄》，通過省部共建模式，實施人才強省戰略，提升勞動力技能素質，把技能培訓作為該省緩解就業矛盾、促進人力資源轉化、提升競爭力的關鍵舉措，推動中部地區在提升勞動者職業能力和加速技能人才培養方面實現新突破。全民技能振興工程圍繞省部共建明確的“六大示范基地”和一個“高技能人才研修平臺”總體要求，規劃設計了254個項目，以促進勞動者技能就業、穩定就業、充分就業為目標。2009-2014年，省級財政累計投入資金9.2億元，帶動市縣配套及社會資金110多億元，重點支持210個工程項目建設。為確保工程順利實施，2014年6月至9月份，河南省財政廳組織對5市4縣18家單位26個全民技能振興工程項目進行監督檢查，涉及財政資金總額2.03億元,其中省級資金1.02億元，并在此基礎上開展預算績效監督工作。

總體來看，全民技能振興工程實施以來，各部門積極推進實訓基地建設，擴大職業培訓規模，堅持項目建設帶動，保持了就業形勢的總體穩定，為全省經濟社會持續健康較快發展提供了人力資源支撐。河南全民技能振興工程已成為全國叫得響的人力資源開發品牌工程。但是，檢查發現部分問題影響了財政資金使用效益的發揮。通過分析評價，全民技能振興工程項目預算績效綜合得分81分，績效等級為良。本文結合全民技能振興工程項目實施情況，分析評價項目實施效果，并進一步提出深入推進財政支出績效監督的意見建議。

一、預算績效監督工作開展情況

（一）認真組織集中學習，精心開展查前調研

開展集中講學活動，邀請專人講解，掌握全民技能振興工程總體情況，學習績效評價工作先進經驗。先后到省財政廳社會保障處、省人社廳職業能力建設處進行座談，充分聽取各方的意見和建議。3月份，組織骨干力量開展全民技能振興工程資金績效監督視察工作，走訪10多個項目單位，召開各類座談會5次，整理檢查線索20多條，為全面開展檢查評價工作理清思路。

（二）制定績效監督方案，夯實績效監督基礎

一是確定績效監督評價目標。依托財政專項資金合規性檢查，在了解掌握資金使用管理情況的基礎上，客觀評價政策執行效果、資金使用效率及效益發揮程度，進而揭示問題、分析原因并提出建議。二是建立績效監督評價指標。綜合事前規劃、事中控制和事后監督等多方面因素，績效監督指標由三部分組成：項目決策占10%，項目管理占35%，項目效果占55%。三是明確績效監督法規依據。緊密結合全民技能振興工程項目方案，掌握項目組織實施基本情況，依據《河南省省級績效管理工作規程》、《河南省財政支出績效評價試行辦法》等，衡量評價項目實施效果。

（三）統籌兼顧重點突破，監督評價同步推進

檢查小組劃分為資金組、項目組、績效組，分別檢查資金使用管理情況，審查項目立項、項目執行情況，確定問題線索，查找薄弱環節，以績效監督為主攻方向進行實地走訪，通過問卷調查、現場訪談等形式，深入了解項目實施進度、實施結果及實施效益。

二、績效監督評價結論及指標分析

（一）項目決策指標分析及評價

該指標設置分值10分，實際得分為8分。分為項目目標和決策過程兩個二級指標來分析評價：

1、項目目標（4分）。在省市全民技能振興工程總目標任務的指導下，檢查的18家項目單位均能結合當地產業需求和自身業務基礎，突出主攻方向，編制全民技能振興工程建設項目方案，有效設定項目目標，分解細化項目實施步驟，量化各類培訓計劃人數，具有較強的針對性和實效性。結合指標分值設置，該指標綜合評價得分4分。

2、決策過程。分為決策依據和決策程序兩方面來分析評價：

（1）決策依據（3分）。項目單位在申報項目時能夠較好地結合當地經濟發展、產業需求、自身基礎能力以及學校中長期發展規劃，從社會長遠發展和就業形勢方面對項目的可行性、必要性進行充分論證，撰寫全民技能振興工程建設項目論證報告。項目決策既系統梳理了現有的優勢資源，又有效明確了目前的實際需求，同項目學校的發展規劃相一致，與院校職責密切相關，基本做到項目決策依據充分。結合指標分值設置，該指標綜合評價得分3分。

（2）決策程序（3分）。各項目單位均能按照申報條件申請設立項目，提交文件資料。同時，省轄市認真組織預審推薦，省級人社部門按照集中評審、擇優支持原則，開展項目評審，并報省政府批準，整個項目申報、批復程序較為周密完善，符合相關管理辦法。但是，檢查發現多家項目單位在項目實施過程中，存在超出項目方案范圍采購設備,擅自減少設備數量、變更設備型號等問題，未履行相應報批手續擅自調整經批復的設備購置清單。綜合上述分析，結合指標分值設置，該指標綜合評價得分1分。

（二）項目管理指標分析及評價

該指標設置分值35分，實際得分為24分。分為資金到位情況、資金管理情況和項目組織實施情況三個二級指標來分析評價：

1、資金到位情況（5分）。從資金籌措情況看，市縣財政都能認真落實配套資金，確保資金及時到位發揮效益；多數項目單位也積極籌措整合資金，通過自籌或同企業聯合辦學等方式吸引企業投資。配套資金籌集渠道多樣化，財政資金的帶動作用明顯。但是，檢查發現個別項目單位自籌資金未落實到位，致使項目實施進展緩慢；個別項目單位存在以其他項目設備充抵配套資金問題。綜合上述分析，結合指標分值設置，該指標綜合評價得分4分。

2、資金使用管理情況。分為資金使用情況和財務管理情況兩個方面來分析評價：

（1）資金使用情況（10分）。多數項目單位能夠遵守項目建設資金使用管理規定，執行政府采購程序，確保專款專用，發揮資金效益。但是仍然發現2家項目單位設備采購未進行招投標，5家項目單位直接委托招投標公司進行招標，招標主體不合規。綜合上述分析，結合指標分值設置，該指標綜合評價得分7分。

（2）財務管理情況（10分）。多數項目單位都將項目建設資金納入單位財務統一管理，實行單獨核算，加強項目資金使用管理，基本做到財務管理制度健全，日常會計核算操作規范。但是，檢查發現部分項目單位存在重申報輕績效、重支出輕管理問題，財務管理存在薄弱環節，存在未專賬核算、項目設備登記入賬不及時、入賬手續不完整、取得發票不合規、大額現金支出等會計核算不規范的問題。綜合上述分析，結合指標分值設置，該指標綜合評價得分7分。

3、項目組織實施情況。分為組織機構情況和管理制度建設并落實情況兩個方面來分析評價：

（1）項目組織機構情況（1分）。從檢查情況看，項目單位均成立全民技能振興工程建設工作領導小組，明確負責人，制定項目建設實施方案，確立項目建設工作目標；成立監控小組，對項目建設全過程進行檢查、考核、監督、調控，確保項目進度；成立項目建設專家指導小組，對建設工作進行論證、指導評估，提高項目建設的科學性、前瞻性。結合指標分值設置，該指標綜合評價得分1分。

（2）項目管理制度建設落實情況（9分）。為強化項目管理，多數項目單位制定了《全民技能振興工程建設項目管理制度》及實施細則，并認真落實執行，項目合同、驗收報告等資料齊全并及時歸檔。但是，檢查發現個別項目單位尚未建立專門的設備管理制度，出現設備到位遲緩、存放分散、管理缺位、設備閑置等問題。如某項目單位預付2011年項目設備貨款74.58萬元后，供貨單位占用貨款時間長達15個月，設備仍未到位；某項目單位購入2011年項目設備106.91萬元，長達21個月未投入使用。同時檢查發現部分項目單位對項目進度監管不嚴格，項目進度緩慢，仍存在4個項目尚未開始招投標，5個2011-2012年項目完成率在50%以下等問題，延遲資金效益發揮，影響項目實施效果。綜合上述分析，結合指標分值設置，該指標綜合評價得分5分。

（三）項目效果指標分析及評價

該指標設置分值55分，實際得分為49分。分為項目產出情況和綜合效益情況兩個二級指標來分析評價：

1、項目產出情況。分為培訓計劃完成率、參訓人員就業率和培訓成果綜合情況三個方面來分析評價：

（1）培訓計劃完成率（5分）。項目單位圍繞全省經濟社會發展戰略任務，依托建成的培訓示范基地，推進實施“農村勞動力轉移技能就業計劃”、“職業教育攻堅計劃”、“陽光工程”、“雨露計劃”，培訓覆蓋面不斷擴大，培訓人數逐年增多。在全民技能振興工程的推動下，全省每年培訓300萬人以上，累計培訓各類人員達1780萬人次，培訓人數和培訓覆蓋率均居全國之首，完成省部共建5年1000萬人培訓任務的178%。結合指標分值設置，該指標綜合評價得分5分。

（2）參訓人員就業率（4分）。在校生技能教育使學生實操能力不斷增強，社會適應性提高，畢業后可以直接走上就業崗位，實現了學校與企業的無縫對接，提高了就業穩定性。如某項目單位農民工轉移培訓就業率達到了90%以上。結合指標分值設置，該指標綜合評價得分4分。

（3）項目產出綜合情況（10分）。一是項目單位圍繞市場需求調整專業設置，推動教學模式改革，大力推廣訂單培養、聯合共建、工學交替等模式，實現培訓與再就業緊密結合，技能提升與就業崗位有效對接，培訓實用性增強，較好地適應崗位需求，提高參訓對象積極性。二是項目建設后設備得到及時補充，辦學規模不斷擴大，師資力量得到改善，教師及學員對實訓設備滿意度較高，學校獲得的省市級榮譽數量增加。但是，檢查發現個別項目單位僅追求培訓學員短期實現就業，對學員就業后情況缺乏有效的跟蹤問效，對就業穩定性關注不夠，不利于結合企業需求及時對培訓專業作出調整，影響培訓整體效果。結合指標分值設置，該指標綜合評價得分8分。

2、綜合效益情況。分為經濟效益、社會效益、人文效應和帶動效應四個方面來分析評價：

（1）經濟效益（10分）。項目實施促使勞動者掌握技能，可選擇的就業形式增多，薪資水平增加，經濟狀況得以改善。同時，求職者進入企業前已經通過就業技能培訓，對企業效益提高、成本減少起到積極推動作用。另外，以市場為導向的特色產業培訓，有效提升勞動者技能，帶動企業經營效益提高，服務地域經濟發展。項目建設特別突出農村勞動力技能培訓，變勞工輸出為技工輸出，近5年來，全省實現勞務收入11925億元，2013年全省實現勞務收入3100億元，占農民人均純收入的50%以上。結合指標分值設置，該指標綜合評價得分9分。

（2）社會效益（10分）。一是大力推行就業導向的培訓模式，促進城鄉新增就業1181萬人，實現了全省就業穩中向好。圍繞促進農村勞動力就地就近就業開展技能培訓，提升農民工技能素質和返鄉創業能力，至2013年底全省農村勞動力轉移就業達2660萬人，其中省內轉移1523萬人，保持了省內轉移人數大幅超過省外的良好勢頭。開展特色培訓，培育出 “林州建筑”、“長垣廚師”、“鄢陵花工”、“遂平家政”、“新縣涉外”等在國內外享有較高知名度的優秀勞務品牌。二是職業院校大力開展“訂單培養”、“聯合共建”、“工學交替”等多種培養模式，校企之間在專業設置、培養計劃、課程開發、實習實訓、師資培養、學生就業等方面密切合作，多家職業院校和培訓機構與省內外企業建立了穩定的校企合作關系。但統計數據顯示，河南省仍有大量的農村富余勞動力到經濟發達地區尋求就業，人口流動頻繁，外出就業主要以短期務工經商為主，反映出該省經濟承載力還有待進一步提升。結合指標分值設置，該指標綜合評價得分8分。

（3）人文效應（8分）。各地積極推進全民技能振興工程，建立健全完善的職業技能培訓體系，提高勞動者的科學文化素質，對勞動者的擇業能力、就業穩定性及就業后的工作和生活環境產生了正面影響。近五年來，勞動者職業技能素質明顯提升，參加職業技能鑒定考核人數291.62萬人，年職業技能鑒定量是2008年的2倍；全省技能勞動者總量達530.44萬人，占城鎮從業人員比例達38.35%，較2008年提高了3個百分點，為招商引資、承接產業轉移和產業集聚區發展、勞務輸出提供了人力資源保障。但河南省仍面臨技能人才總量不足、高技能人才短缺的情況，至2013年底，該省技能勞動者530.44萬人，其中高技能人才138.77萬人，占比為26.16%，低于全國平均水平。結合指標分值設置，該指標綜合評價得分7分。

（4）帶動效應（8分）。全民技能振興工程項目的實施，不僅推動各地大力開展勞動者職業培訓，較好完成培訓培養任務，而且推動各地改革培養模式、加大工程投入、提高培訓質量和提升培訓能力，項目建設成為河南省全民技能振興工程展示成果的窗口和名片。如許昌市實施全民技能振興工程以來，累計投入5.1億元，實施“1688建設工程”；駐馬店市投入2.3億，推動駐馬店高級技工學校建設。各類示范項目的實施，在設備投入、師資培養、創新培訓、擴大規模等方面發揮了示范帶動作用，確保了全省全民技能振興工程任務的完成。結合指標分值設置，該指標綜合評價得分8分。

三、深入推進預算績效監督的意見建議

（一）圍繞突出問題，認真抓好各項整改落實工作

一是針對監督檢查中發現的工程實施進度、資金投入、項目管理等問題較為突出的市縣進行重點督查，提出明確整改意見，采取跟蹤問效的方式，督促部門單位落實績效監督建議，提升管理水平，強化內部控制，提高財政資金使用效益。二是繼續采取領導督查、專家巡查、專項檢查等形式，結合項目建設目標，加強項目建設資金全程監管，要求各地定期報告項目進展和資金使用情況，加快實施進度，保證項目質量，確保有限的資金真正用在刀刃上。三是加強績效結果運用，對于財政支出績效較差的單位，除通報批評或書面告誡外，采取扣減預算指標、取消預算項目、收回財政資金等處理措施；對于財政支出績效優良的單位，給予通報表揚，在安排下一年度資金時重點傾斜、優先考慮。

（二）及時總結經驗，深入實施全民技能振興工程

一是對2010年以來的項目建設情況進行評估考核，組織項目建設成果展示，及時總結提煉、歸類梳理各地在工程實施中的亮點和特色以及出臺的新政策、新舉措，打造一批技能人才培養培訓示范基地，為深入推進河南全民技能振興工程2014-2017年行動計劃提供有益參考。二是深入推進全民技能振興工程擴面提質增能。進一步擴大培訓覆蓋面，面向不同年齡段的勞動者，分別開展學歷性職業教育和非學歷性的職業技能培訓，進一步提升培訓質量，積極探索引企入校、辦校進廠、企業辦校、校辦企業等多種校企合作形式，與市場緊密結合，提高培訓的針對性和實效性，培養一批經濟社會發展急需、緊缺的技能人才；進一步提升培訓能力，打造一批品牌職業院校，建設一批國家級和省級高技能人才培訓基地，打造一支高水平職業培訓師資隊伍。三是創新全民技能振興工程體制機制。完善財政扶持機制，進一步加大投入力度，建立省、市、縣三級財政預算支持全民技能振興工程機制；完善多元投入機制，形成政府保基本、社會力量共同參與的格局。

（三）增強績效理念，積極探索財政預算績效監督

一是在預算績效監督工作范圍上，堅持“先易后難，突出重點，夯實基礎，規范操作，分步實施”的原則，穩步開展預算績效監督試點工作。有重點地選擇相對易于進行分析評價的社會保障、“三農”、教育、科技等項目開展預算績效監督，不斷積累預算績效監督經驗。二是在預算績效監督工作內容上，采取漸進式的方法，選準切入點和突破口，由易到難，抓住重點，逐步展開。從重點評價支出的經濟性、合規性開始，逐步轉移到對財政支出的經濟性、效益、效率、效果的全面評價。

（四）加強基礎管理，規范績效監督日常業務操作

一是建立財政績效監督制度體系。結合新修訂的《預算法》，建議在對《河南省預算監督條例》進行修改完善時，增加財政績效管理及監督的有關條款，同時，適時出臺《財政部門績效監督暫行辦法》，對財政績效監督的內涵、主體、客體、程序、方法、標準以及結果應用等方面作出明確規定，盡快細化完善績效監督的工作內容、工作程序和工作方式，建立健全操作規程、規范文本等規章制度，推進財政績效監督工作有效開展。二是建立財政績效監督指標體系。指標的設計要堅持科學性、相關性、完整性和經濟性的原則，做到概念明確、科學完整、實用規范、口徑規范。三是建立財政績效監督標準體系。堅持可靠性、客觀性、可理解性、重要性和可操作性的原則，將國際通用的績效標準、國家認可的績效標準、行業績效標準等作為財政績效監督的既定計量標準，實現定量標準與定性標準的有機結合。■

（作者單位：河南省財政廳監督檢查二處）

（本欄目責任編輯：王光俊）