中央轉移支付資金申報審核中的問題及對策

●漆愛功 孔海濤

中央轉移支付資金申報審核中的問題及對策

●漆愛功 孔海濤

我國作為一個多層級政府的國家，由于區域發展的不平衡及政府間事權關系的不完善，有著較大的轉移支付規模。根據財政部發布的2013年中央決算報告，中央公共財政支出68491.68億元，其中中央本級支出僅為20471.76億元，中央對地方的一般性轉移支付為24362.72億元，占中央公共財政支出的35%，對地方的專項轉移支付為18610.46億元，占中央公共財政支出的27%。兩項合計占比為62%，轉移支付已經成為中央財政支出最主要的組成部分。

如此龐大的轉移支付資金量，如何發揮財政資金的最大效益，避免在分配過程中的浪費和低效，是當前中央和地方事權體系完善過程中一個很重要的問題。根據目前轉移支付資金的申報審核程序，大部分情況下，涉及轉移支付資金的數據是由地方政府相關部門負責對申報內容進行實質性審核，中央對應部門只負責程序性審核，由于當前部分地方職能部門在受理中央專項資金的申報申請時，一定程度上存在未有效履行審核職責的情況，導致很多審核事項流于形式，一些數據造假、違規申報、違規審批的問題屢禁不止，在一定程度上削弱了轉移支付資金的使用效果。這些問題具有系統性的特點，與當前的轉移支付管理體制有關，需要從制度上加以調整和完善。

一、地方職能部門未盡責的現狀及原因

（一）受理及審核現狀

1、涉及一般性轉移支付資金的申報及審核。中央財政目前對一般性轉移支付資金的分配，采取的是因素法，如均衡性轉移支付資金、基本財力保障獎補資金等中央資金的分配，是根據不同地區的常住人口、財政供養人口、地方財政支出等因素，設計出合理的公式計算出來的。與分配因素相關基礎數據的采集，部分是來自公開的統計資料，部分則是由地方相關部門通過地方財政部門層層上報取得的。這種分配依據，導致了一些地區為了更多地爭取中央一般性轉移支付資金，夸大和虛報數據的情況較為普遍。如國家為了加強對自身財政困難地區人員工資、部門運轉及民生支出的保障力度，設置了縣級基本財力保障機制獎補資金，在基本財力保障補助資金的分配上，由于上報的數據量很大，中央財政部門很難對相關數據真實性進行全面核實，部分地方的縣區政府為了更多爭取補助資金，會存在一定程度夸大相關數據、虛報財政供養人口、虛報常住人口、虛列政府支出的情況。省級財政部門作為上報前的最終數據匯總部門，負有對數據真實性進行審核的職責，但上報數據的夸大在理論上會更有益于中央對本地的資金分配，從動機上來講，省級相關部門并不存在嚴格審核的動機。

2、涉及專項轉移支付資金的申報及審核。中央專項資金雖然經過了多次合并，但是由于很多國家意志的貫徹需要通過專項資金來實現，因此還保留了較多的專項資金種類和較大的資金規模，其中大部分專項資金的申報和審核，是由地方政府的相關職能部門負責受理，同樣也存在部分地方政府職能部門未能盡責履職的情況。

如國家為了促進我國文化產業發展，設置了中央文化產業發展專項資金。該資金有一個子項目為出口獎勵項目，獎勵資金的分配以“國家文化出口重點企業”資格認定為基礎，即對認定為文化重點出口企業的出口單位，根據年度出口額等數據進行獎勵。企業在申報“國家文化出口重點企業”時，向地市一級的外經貿部門進行申報，然后逐級審核后上報至中央主管部門。但在某外貿大省已經獲得出口類獎勵項目的企業中，占比最高的印刷服務類企業卻普遍不符合標準。按照印刷服務重點企業的申請標準，其中一項必要條件是印刷內容反映中華文化。但該省某市印刷企業的出口產品是一些受國外出版社或企業委托印刷的國外書籍及包裝，和中華文化沒有任何聯系，不符合文化重點企業的標準，但是許多這種類型的企業最終獲得了重點企業資格，得到了文化專項資金的出口獎勵，承擔審核職責的地方政府審核部門雖然進行了審核，但并沒有盡到審核責任。又如國家為了促進農村地區的家電消費，設置了家電下鄉補貼資金，但在家電下鄉補貼專項資金的申報審核中，多次出現一些地方政府部門對銷售的真實性、發票的真實性、農民身份信息的真實性等較為容易獲得的數據未能盡責審核的情況，導致了財政資金被違規操作的商家騙取。

除了上述問題，在其他一些中央專項資金的分配領域，如高效照明產品推廣財政補貼資金、農機補貼資金等多項涉及中央專項資金的申報審核領域，地方政府的相關部門未能盡責履職、有效審核的現象在一定范圍內屢屢出現，嚴重降低了中央資金的使用效率，使國家政策的效果大打折扣。

（二）原因分析

上述一般性轉移支付資金及專項資金申報審核過程中反映出的問題，具有一定的普遍性。為何承擔審核任務的地方政府職能部門普遍沒有盡到審查責任？其原因較為復雜，若從激勵相容的角度來看，最為主要的原因則是在對中央資金的審核和分配方面，地方政府和中央政府的目標不一致、利益不匹配、考核不完善，直接導致了地方政府職能部門很難按照中央意圖盡責履職。

1、目標不一致。從中央專項資金的分配來看，中央設置專項資金的目的是為了達到全國范圍內預定的經濟目標或社會目標，并根據目標設置了一定的補貼條件，選擇符合條件的地區或企業進行扶持和補貼。因此，從實現戰略目標的角度來看，中央必須確保資金的使用可以促成目標的實現，希望承擔審核責任的部門能夠從嚴把關，嚴格審核，提高全國范圍內轉移支付資金的邊際使用效率，防止資金流向不合格的申報單位。而從地方政府的角度來看，由于其不是各項補助資金的所有者，并沒有節約資金的動機，相反，對于負責審核的職能部門，幫助當地政府或者本地企業獲取更多財政補貼，可以對促進本地經濟發展發揮積極的作用，在一定程度上可以看作是其部門工作業績的表現。所以，部分地方對申報事項的審核，一般是從寬掌握標準，甚至是主動“放水”。這種權、責、利關系的不匹配，導致了審核過程流于形式，很難確保專項資金的合理分配。

2、利益不匹配。在經濟轉型階段，地方政府一定程度的違規行為雖然損害了更大范圍內的整體利益，是一種以鄰為壑的做法，但卻有利于地方經濟爆發式增長，因此，中央和地方在涉及經濟發展事項上監管與逃避監管的博弈一直存在。而當前的干部考核體系，導致地方政府更容易從單一刺激經濟發展的角度考慮問題，但對中央政府來講，必須從全社會的角度，綜合環境、長遠經濟發展、社會公平等全方位的視角制定和執行政策。在這種央地利益不匹配的情況下，為了防止地方政府在相關政策上的不作為和亂作為，許多中央部門在地方設置了派駐機構。如國土資源部為了避免地方政府在土地政策上出現違規行為，設置了派駐地方的國土督察局，對駐地政府的土地利用和管理情況進行監督檢查，落實耕地保護、土地調控等目標。又如國家林業局為了避免地方政府對森林資源管理的無效，在地方設置森林資源監督專員辦事處，督查駐地的森林資源管理，避免無序開采，落實中央的林地保護及回收等政策。

3、考核不完善。當前對中央專項資金申報審核流程的管理上，還普遍存在考核制度不完善、懲罰機制較弱的情況。考核制度的不完善，對于承擔審核職責的部門來說，其瀆職的成本幾乎可以忽略不計，在利與地方經濟發展等短期可見的利益面前，成本與收益間的巨大差距，在一定程度上導致了審核過程中未盡職現象的屢屢出現。同時，對于資金申報審核過程中違規問題的發現，多是以事后中央相關部門的抽查為主，對于沒有抽查到的部門，問題就會被長期掩蓋，這種以事后抽查為主的管理方式，也助長了違規現象的發生。

二、改進建議

為了更合理地分配中央資金，避免資金分配過程中由于利益關系而出現違規審批、或者審查過程不作為情況的出現，必須對當前由地方政府職能部門主導中央資金審核程序的狀況進行調整，以達到激勵相容的效果。一般來說，可以采取兩個方案，一是由社會中介機構進行審核，二是由中央部門在地方的派駐機構進行審核。

（一）由社會中介進行審核

由社會中介進行審核的優勢，在于相較于地方政府部門，不存在“多爭取中央資金”的動機，其立足點相對較為公平。但一些資金申請部門在巨大利益誘惑下，很容易產生尋租行為，由于中介機構從業人員的流動性較大，其違規審批的成本較低，若制度不嚴，則更容易出現問題。就現狀來看，很多中介機構在經營壓力下，經常會出現違背中立原則的情況，如會計師事務所為了招攬業務，出具虛假審計報告的行為屢見不鮮。

要發揮中介機構作用，必須通過制度建設，避免出現尋租的問題，通過完善包括征信體系建設在內的一系列法律法規，對違規的中介機構，從直接責任人到機構法人嚴厲懲處，提高中介機構的違規成本，才能確保其在執業過程中盡職盡責。但也要看到，雖然目前財政部門多次開展針對如會計師事務所等中介機構執業質量的檢查，但中介機構為了招攬業務，出具虛假審計及驗資等報告的行為仍屢禁不止，可見對中介機構的全面監管，存在較高的成本，故該方案不能作為最佳選項。

（二）由中央派出機構進行審核

中央派出機構在行政隸屬關系上，屬于其上級的中央部委，由中央相關部門派出機構來履行中央資金申報階段的審核職責，可以有效地避免中央和地方的利益不協調，發揮出派出機構利益超脫、信息易得、政策執行準確、激勵相容等優勢。

一是利益超脫優勢。中央在地方的派出機構和地方政府職能部門相比，由于其人、財、物都屬于上級中央主管部門管理，和地方政府之間沒有直接的隸屬及管理關系，在處理涉及中央資金的申報審核事項時，可以不受地方政府意志的影響，做出中立、客觀、公正的判斷。

二是信息獲取優勢。中央派出機構的工作人員雖然人員編制在中央主管部門，但是長期在駐地生活和工作，相對中央管理部門來說，其更熟悉駐地的經濟、社會等實際情況，在信息獲取方面，更加準確和全面，有利于通過信息優勢發現申報過程中存在的隱蔽性問題，做到嚴格把關。

三是政策貫徹優勢。中央派出機構的直接領導部門是中央部委，即各類專項資金政策的制定者，這種直接的行政隸屬關系使得雙方在信息共享方面更為充分，派出機構對政策的理解和把握更準確，有利于派出機構在政策執行過程中更到位地貫徹中央的意圖，提高中央專項資金的使用效益。

四是激勵相容優勢。中央派出機構的工作成績由中央部委負責考核，其人、財、物的歸屬關系導致其在確保政策執行效果方面和上級主管部門之間的利益是一致的，因此，由中央派出機構負責受理中央轉移支付資金的相關審核，并建立問責機制，可以發揮激勵相容的優勢。■

（作者單位：財政部駐廣東專員辦）