透視資源領域腐敗

透視資源領域腐敗

背景材料：

2015年兩會期間，最高檢報告指出，今年將突出查辦權力集中、資金密集、資源富集部門和崗位的案件，尤其是工程項目、土地出讓、礦業資源開發、國有企業改制等領域造成國有資產資源損失、流失的案件。2014年，土地出讓、礦產開發等資源性領域腐敗頻發，中央巡視組公布的巡視報告中，山西、四川、陜西、廣西、浙江、河北等多地因在工程建設、土地出讓、礦產開發等領域存在腐敗問題被點名。內蒙古自治區原黨委常委、統戰部長王素毅，南京市原市長季建業，湖北省政協原副主席陳柏槐等一大批干部因為資源領域腐敗而落馬。

此前，據新華社披露，“稀土重縣”江西安遠縣包括原縣委書記鄺光華在內的 20余名公職人員在稀土這一珍稀的國家戰略資源領域涉嫌貪污、賄賂、徇私枉法被移送司法機關處理。據辦案人員透露，安遠縣非法開采稀土混亂局面的背后，有一條清晰的官場黑色腐敗鏈：非法礦主大肆行賄尋求“保護傘”——監管干部逐級“進貢”謀求“安全感”——官商勾結、抱團腐敗形成“利益板塊”。

無獨有偶，湖南省耒陽市礦產品稅費征收管理辦公室，前一陣因集體貪腐曝光而被網友稱為“史上最肥科級單位”。這個小小的科級事業單位，770多名干部職工中竟有超過百人涉嫌貪污受賄，55人被立案調查。從主任羅煦龍到8名副主任、黨組成員，以及下屬各站點站長、班長，高、中層干部幾乎“全軍覆沒”。

話題嘉賓

肖鵬：中央財經大學財政學院院長助理，教授，經濟學博士，全國政府預算研究會秘書長，中國會計學會政府與非營利組織會計專業委員會理事，研究領域為公共預算和政府會計，教育部視頻公開共享課《財政學》課程的主講教師之一

唐云鋒：浙江財經大學副教授，復旦大學公共管理博士后，劍橋大學訪問學者，主要從事政府預算監督、公共經濟與公共政策研究

傅道忠：廣東財經大學財政稅務學院教授，廣東財經大學科研處處長，主要從事公共財政理論政策研究

李建軍：西南財經大學財稅學院副院長，副教授，經濟學博士，研究領域為財稅理論與政策

宋立根：原河北省財政廳財政監督檢查局調研員、財政監察員，北京大學兼職博士生導師

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

長期以來，資源領域腐敗屢禁不絕，往往以犧牲國家利益和自然環境為代價，靠山吃山、靠地吃地，進行官商勾結的權錢交易。據最高檢的一項調查表明，資源領域職務犯罪往往涉及地方各級黨政領導部門、國土資源、安全生產、礦產管理、財政稅收、公安等行業主管、監管、執法執紀部門，以及國有礦山企業等多個單位部門，及其領導干部、一般工作人員、農村基層組織工作人員等，由上至下、輻射面廣、涉及人員眾多。“官股”辦礦、“雁過拔毛”、“小官巨貪”等亂象屢見不鮮。資源領域腐敗為何屢禁不絕、根源何在？與其他領域腐敗相比，資源領域腐敗問題的危害和影響幾何？有什么特點？嚴查資源領域腐敗是今年的反腐重點，在這樣的背景下，應如何擠壓資源領域設租、尋租空間，探索資源領域腐敗治本之策？本期監督沙龍透視資源領域腐敗，就相關問題展開探討。

屢禁不絕的資源領域腐敗

主持人：對于背景材料中提及的資源領域腐敗，您怎么看？

肖鵬：背景材料中提及的資源領域腐敗，反映了土地、礦產等資源成為一些貪腐分子眼里的 “唐僧肉”。一方面，一些領導干部以犧牲國家利益和自然環境為代價，靠山吃山、靠地吃地，大肆尋租，進行官商勾結的權錢交易。另一方面，在自然資源配置、資源產品定價方面，存在不合理的空間，使得資源領域存在滋生腐敗的土壤。

唐云鋒：這也是典型的尋租腐敗，一是權力憑借對資源的壟斷而進行的設租與尋租所展開的腐敗活動，同時也是由于權力運作缺乏公開與必要監督的結果。

傅道忠：我國資源領域“官商勾結”的現象較為突出，腐敗案件頻發。這不僅嚴重損害了黨和政府的形象，引發廣大群眾的極度不滿，也導致貧富懸殊，已經成為嚴重的社會問題。

李建軍：資源領域嚴重的腐敗現象不是孤立的，除報道中的地方之外，不少地方都不同程度存在資源腐敗問題。資源腐敗高發說明我們國有資源開發監管體制存在不完善的地方，亟待改革優化。

宋立根：近年來，我國礦產資源領域腐敗案件高發，“官煤勾結”，“官礦勾結”獲取非法利益現象嚴重,其根源在于國家在礦產資源開采、交易、轉讓的各個環節還存在制度不健全、監管不得力的狀況。

主持人：背景材料中的稀土腐敗窩案中，在高達100%甚至200%的暴利驅動下，稀土領域“靠山吃山”的腐敗現象愈演愈烈；在煤炭等其他資源領域更是流傳著“只要掌握資源開采權，就相當于開動了印鈔機”的說法。結合背景材料，與其他領域腐敗相比，資源領域腐敗有何特點？其危害和影響幾何？

肖鵬：與其他領域的腐敗相比，資源領域的腐敗有涉及面廣、涉案金額大、涉及人員多、負面影響深四大特點。第一，資源領域腐敗涉及人員多，波及面廣。從材料可以看出，湖南省耒陽市礦產品稅費征收管理辦公室因貪腐問題幾乎“全軍覆沒”的案例即說明該問題。第二，資源領域腐敗涉及鏈條長，易出現塌方式全軍覆沒的腐敗。例如，山西煤炭領域的塌方式腐敗，另外，材料中的安遠縣非法開采稀土混亂局面的背后清晰的官場黑色腐敗鏈，也反映出資源領域腐敗問題的嚴重。此種資源領域的腐敗易引發老百姓的抵觸情緒，降低政府執政的公信力，易產生群體性事件。涉及礦產出讓、土地拆遷等案件的發生往往與損害群眾的利益緊密相關，一旦發生腐敗或損害百姓利益的行為，極易導致集體上訪和各種群體性事件發生。

唐云鋒：較之其他領域腐敗，資源領域腐敗可以說呈現著赤裸裸的黑社會甚至“土匪山頭經濟”的特征，即憑借對屬地資源的壟斷，收取各種資證費，與其他領域腐敗相比也更加赤裸裸。同時由于是基于對屬下稀缺資源的壟斷而進行的尋租，使得尋租更有點肆無忌憚，一是保護費的收取鏈條長度可以隨心所欲地設，而且不分職務高低，都可以見者有份，最終導致資源領域貪腐的“雁過拔毛”特征。這種結果除了帶來系統性的貪腐外，還會造成對資源的浪費與對環境的毀滅性破壞，因為瘋狂盤剝之后的最終結果，是無序的濫開亂采，而且開采者也敢為所欲為，因為給眾多的“監管者”交了足夠的保護費，他們也不敢來監管了，同時保護費成本也必須“羊毛出在羊身上”，只有急功近利的濫采并以犧牲環境為代價來降低開采成本，當然這種 “寅吃卯糧”的短視，最終是需要整個社會付出巨大代價并為之買單的！

傅道忠：與其他領域腐敗相比，資源領域腐敗有這樣幾大特點：一是由上至下、輻射面廣、涉及人員眾多；二是資源領域“小官大貪”現象格外突出；三是行政權力對資源領域的深度介入，為尋租性腐敗提供了滋生的土壤；四是資源領域的權力尋租已開始向監管部門蔓延。紀檢、安監等部門介入資源領域，為非法侵占資源提供了 “雙重保護”；五是涉案金額大、性質惡劣、影響極壞。其危害和影響主要是損害了黨和政府形象，導致群眾的信任危機，敗壞了社會風氣，并對資源造成嚴重破壞。

李建軍：資源領域腐敗的特點主要是腐敗發生率高、腐敗涉及范圍廣、腐敗程度高。相對于資源市場價格，資源開采權費用、開采成本低，正所謂“只要掌握資源開采權，就相當于開動了印鈔機”，高額的價差使得決定資源開采的開采權出讓、許可證照發放的行政權蘊含著巨額的潛在租金，存在巨大的尋租激勵，進而使得資源開采權證和許可證發放中腐敗發生率居高不下。資源領域腐敗的危害極大，一方面腐敗行為背離了政府的宗旨和職能目標，損害了執政黨和政府的威信；另一方面，腐敗使原屬于國家或全民所有的資源以非常低的價格轉移到特定組織和個人手中，造成國有或公共資產的流失，嚴重損害了公共利益，也損害了作為資源最終所有者的每個公民的利益，引起社會公眾的不滿，影響社會穩定和諧。

宋立根：資源管控無效、搶占資源獲取暴利的現實，導致見利忘義的各種市場主體，以各種手段行賄官員獲利，突破底線的官員以權謀私，進行權錢交易，這些人熟知制度缺失和漏洞，條件許可時機成熟時，便借機投身其中，自我謀取非法利益；同時熟知企業存在獲取不當“暴利”的玄機奧妙，理所應當就“雁過拔毛”。再者，受礦產資源價格持續飆升的影響和各種利益驅動，導致一些工作人員有了以權力尋租的機會。突出表現在違規審批資源、非法倒賣國有資產；不按規定收取資源價款；偷逃欠稅；偽造、倒賣票據；中介機構虛假評估、商業賄賂；黨員干部入股辦礦、收受賄賂等。這些都導致國有資源的大量流失。

主持人：以煤炭資源開采為例，在我國，一家煤礦企業要取得合法生產資格必須辦齊“六證”，即采礦許可證、煤礦生產許可證、安全生產許可證、礦長資格證、礦長安全資格證、工商營業執照等六個證件。每個證件意味著一個審批環節，審批環節越多，審批權淪為某些部門的 “尋租”工具的可能性就越大。對此，您怎么看？

肖鵬：權力運行不透明、監管機制不到位，使得審批權淪為某些部門的“尋租”工具的可能性加大。在行使行政權力中不夠透明，不嚴格按照有關規定公開相關信息，或是信息公開不全面、不具體，缺乏外部有效的監督，為腐敗的產生提供了土壤。另一方面，一些單位規范權力運行的監管機制不健全，缺乏針對性和可操作性，給個別干部以權謀私提供了可乘之機，權力推動了應有的制約與監督。

唐云鋒：簡單來說，資源腐敗所呈現的系統性特征決定了尋租的系統性，也就是資源壟斷部門不愿 “肥水流入外人田”，盡量使涉及資源開發的所有環節都置于其控制之下，即要最大程度實現“雁過拔毛”的目標，必須擴大其相關控制領域，才能最大程度地滿足其貪欲。

李建軍：采礦業具有一定的獨特性，特別是對安全生產資質等方面的要求是必不可少的，有許可證照要求具有合理性，但過多的行政審批也的確會增加有權審批部門尋租腐敗的可能性。對此，一方面按照政府簡政放權的思路，對一些雷同的許可證可以適當整合歸并，對一些資格證由政府部門發放轉換為由社會組織來承擔核發，減消政府尋租可能。另一方面，對于必需的政府審批項目，嚴格規范審批制度和流程，使審批整個過程公開透明、公平公正。

宋立根：資源開采的審批權淪為某些部門的“尋租”工具，在行政審批、監管等環節的資源腐敗并“明碼標價”辦理相關證件已成為公開的秘密，一些地方官員與礦老板相互勾結進行權錢交易。從某種程度上說，政府的不適當管理和干預，即市場化改革的不徹底，是形成既得利益集團的背后主要因素。另外，一些中介服務組織業務水平不高，違反職業道德對涉煤事項進行虛假評估，成為滋生腐敗的又一“合法”通道。我國涉煤企業的稅費種類多，涵蓋環節廣；征收管理部門多，涉及中央和地方；計提標準不一，存在區域差異。煤礦等資源行業，依賴政策限制進入門檻，行業競爭力不夠，均長期享受著壟斷暴利，亦從中衍生出巨大的腐敗鏈條。要遏制資源領域的腐敗高發現象，需要從體制機制入手，通過創新資源開發和監督管理等各項制度入手，從源頭上預防腐敗問題的發生。一是遏制煤炭稅費征繳中的“跑冒滴漏”。二是在資源配置上進行頂層設計。三是規范投入和產出關系。資源補償費和地質勘查基金收益都是礦業權和地質成果轉讓收入，務必按實計征，必須遏制“尋租”腐敗行為，并繼續用于礦產資源勘查投入，需要實現投入產出的良性循環。

主持人：更令人擔憂的是某些資源領域的權力尋租已開始向監管部門蔓延。湖南省郴州市原紀委書記曾錦春，不僅獨攬郴州礦業整合關停大權，收受“干股”，縱容親屬家人參與礦業經營；還多次借助“雙規”手段，直接參與礦產利益的控制與掠奪，被當地群眾稱為“曾礦長”。對此，您又作何評價？

肖鵬：反映了權力，尤其是一把手的權力，缺乏有效的監督與制約。一些單位規范權力運行的監管機制不健全，給主要核心干部以權謀私提供了可乘之機；一些單位的制度執行力不夠，不按制度辦事、隨意變通，讓制度成為約束他人、打擊報復對方的工具。尤其針對重要部門、關鍵人員如何正確行使手中的權力，缺乏有效的權力制衡和糾錯的措施和辦法。

唐云鋒：其實這是權力的逐利本性，在缺乏有效監督與制衡情況下的必然結果；同時資本的逐利特性，也使得其尋租的觸角不愿放棄任何能使其風險最小化，收益最大化的努力，權力對資源的壟斷的結果，資本也只好將相關權力系統納入為尋租對象，而對相關權力社會監督的缺失，資本尋租的努力自然也會“彈無虛發”，最終將權力系統俘獲也將是必然結果。

傅道忠：這說明我們的一些官員為了撈取不義之財已經到了喪心病狂的地步，為了私利濫用公共權力，踐踏黨紀國法，如不加以依法整治，不足以平民憤。

李建軍：資源領域的權力尋租由行政審批部門向監管部門蔓延，進一步說明資源開采的巨大利潤和尋租空間，資源行政審批環節存在著諸多問題，正是因為審批環節的問題存在，才使得監督部門產生權力租金，成為行賄“俘獲”的對象。而監管部門腐敗的出現表明我們的監管制度存在著漏洞和不完善，有待改進“監督監督者”相關制度體系。

主持人：綜上分析，我國礦產資源“粗放”開發的灰色暴利，和監督缺位下行政權力介入資源配置過深為資源領域腐敗提供了土壤。您對此作何進一步解讀？在您看來，資源領域腐敗為何屢禁不絕、根源何在？

肖鵬：資源領域的腐敗屢禁不絕，源動力在于資源品具有稀缺、不可再生的特性，資源類產品定價機制不合理所帶來的巨大利益空間。在巨大利益驅動和誘惑下，國土部門成為了不法分子重點進攻的目標。外在原因在于制度運行的透明度不高和監管機制的軟化。個別部門和個人在行使行政行為中不夠透明，不嚴格按照有關規定公開相關信息，或是信息公開不全面、不具體，缺乏外部有效的監督，為腐敗的產生提供了土壤。權力缺乏有效的監督和制約，使得資源領域的腐敗屢禁不止。

唐云鋒：對于第一個問題，其實前面已經分析過了，說到底是權力對資源的壟斷，資本對權力的尋租，使二者最終成為官商利益同盟并最終形成資源開發的壟斷性，導致資源“粗放”開發下的暴利；而資源領域腐敗為何屢禁不止，究其根源是權力本身的壟斷性，缺乏競爭使權力失去必要的制衡而可以為所欲為，加上權力本身的逐利性，使其自然會本能地去擴張壟斷各種資源，并通過設租來實現其獲利目標。因此簡單點說，就一句話：根源源自權力的缺乏競爭與制衡所導致權力任性的結果。

傅道忠：一是腐敗官員和企業之間已經形成利益同盟；二是許多資源領域的政策并沒有得到嚴格執行，在一些基層，有令不行，有禁不止的現象十分嚴重，中央政策權威受到嚴重挑戰；三是防腐制度有待進一步健全，監督力度有待進一步加強，權力運行有待進一步規范。

李建軍：資源領域腐敗根源在于：國有資源開采權轉讓定價機制不合理，相對于資源市場價格，資源開采權價格嚴重低估，資源所有權人國家或社會公眾（全民）的利益沒能有效反映，作為國有資源所有者代理人的相關部門及其人員權力過大且沒有得到有效的約束。

加快完善制度設計，鏟除腐敗土壤

主持人：您認為整治資源領域腐敗的關鍵是什么？

肖鵬：整治資源領域腐敗的關鍵在于完善制度建設，強化制度的執行力。國土資源部門擁有行政審批權、行政執法權和大額預算資金的管理和支配權。這些權力關系著國計民生的基礎面，權力尋租的空間很大，較為容易滋生腐敗等問題。從近幾年來，我國部分地區在國土資源領域出現腐敗大案要案的情況來看，大都在這樣一些關鍵環節上出現問題。這說明我們在這些重要環節和部位還存在著制度不夠完善落實監督不夠到位的問題。

唐云鋒：如前所述：打破權力本身的壟斷，在權力領域引入競爭；同時加強對權力的監督，特別引入體制外的社會監督以提高權力運作的規范性與透明性。

傅道忠：整治資源領域腐敗的關鍵是要進一步簡政放權，進一步規范權力運作，對腐敗零容忍。

李建軍：整治資源領域腐敗關鍵在于改革國有資源開采權轉讓定價機制和流程，規范國有資源所有權代理人（資源管理部門）行為，加強對資源行政管理部門及其人員監管，以嚴刑峻法加大對行賄和受賄雙方問責。同時，對于資源開采中的各種審批和資格證照，該歸并整合的歸并整合，該放還社會的放還社會，減少租金存在的空間。

主持人：嚴查資源領域腐敗是今年的反腐重點，在這樣的背景下，應如何擠壓資源領域 “設租”、 “尋租”空間，探索資源領域腐敗治本之策？談談您的看法。

肖鵬：第一，強化制度的頂層設計，健全和完善各項規章制度，形成不敢腐的制度框架。使手中握有審批權力的官員，對制度有一種“千萬莫伸手、伸手必被抓”的敬畏心。第二，提高政府運行的透明度，加大群眾的參與度。建立政府權力清單，向全社會公示。加大監督力度，在礦業權出讓方面，嚴禁領導干部違規插手和干預，嚴格執行招標拍賣掛牌出讓、工程招投標的相關制度和規定，增強透明度，從根本上杜絕礦業權出讓的腐敗行為。另外，要不斷提高群眾的參與度，讓群眾直接參與決策全過程，將涉及群眾利益的各項政策、辦法、程序全部公示，切實增強工作的透明度。第三，借助信息化手段，形成不能腐的技術保障。推進礦產資源系統信息化建設，逐步將行政辦公、礦產審批、礦產交易全部網上運行，逐步實現“全領域覆蓋、全業務應用、全流程監控、全方位保障”，最終達到公共權力透明化、行政服務格式化、流程管理規范化、監控預警實時化的水平。

唐云鋒：就這方面，本人還是那個觀點：嚴查資源領域腐敗本質上還只是本輪反腐運動的一個延伸與拓展，只能治標，談不上治本。要說治本還是如前面所說的，打破權力本身的壟斷，同時加強對權力運作的監督，具體點就是政府退出對各種資源的控制，當然這又必須以政治制度的改革為前提，而不是簡單反腐運動所能解決的。

傅道忠：一是各級黨組織要切實選好人用好人，正風氣肅紀律，強化源頭預防腐敗；二是各級紀委要進一步強化監督，對腐敗零容忍，堅持有腐必反；三是要加強理想信念和職業道德教育；四是進一步完善資源開發和管理監督等各項制度，從源頭上預防腐敗的發生。如堅決剝奪地方政府的礦業開采審批權，改變對資源富集地區的政績考核導向；建立礦業權有形交易市場，推進國有資源配置的市場化進程；建立健全監管權力風險監控體系，全面推進官員財產申報制度；積極推進資源領域政務信息公開，以公開促公平公正；五是進一步加強制度執行力，規范權力運作。

宋立根：一是從用人源頭上預防腐敗的發生；二是從監督管理體制機制入手；三是建立完善資源領域干部不愿腐、不能腐、不敢腐的長效機制；四是從緊從嚴落實資源管理規范制度政策。從制度層面預防和整治資源領域腐敗，強化國有資源配置的市場化，建立礦業權有形交易市場，通過市場實現公平、高效配置，減少審批事項、簡化審批環節，完善招標、拍賣、掛牌、公示等制度，盡快引入社會聽證、媒體監督等機制，將資源配置的全過程置于社會和公眾的監督之下。遏制地方短期逐利行為，提高資源補償費費率，與國際上通行的礦產資源礦產權利金接軌，對資源稅費垂直征收。

李建軍：嚴查資源領域腐敗對于減少資源領域設租、尋租有重要價值，但這種非制度性的、自上而下的模式，不是資源領域腐敗治本之策。整治資源領域腐敗關鍵在于改革國有資源開采權轉讓定價機制，改革完善包括資源行政管理部門在內的行政部門組織和運行制度，構建對資源行政部門的自上而下、自下而上雙向監督制度，人大、司法機關和其他行政機關對資源管理部門的監督制衡機制，并加大行受賄雙方的懲處問責，提高違法成本。■

（本欄目責任編輯：阮靜）