科學構建市縣委書記授權機制

湯建軍

民主授權 科學授權 依法授權

【摘要】當前，市縣委書記最大的權力就是用人權。可以說，其一切權力都是由此派生或者緊密相連。對市縣委書記的權力，無論是加強管理監督，還是加強規范約束，最根本的問題是要建立科學授權機制。

【關鍵詞】小官貪腐 授權機制 市縣委書記 【中圖分類號】D267.5 【文獻標識碼】A

市縣級黨委是我黨執政體系中的關鍵層級，市縣委書記是基層組織領導班子的核心力量，其權力大、責任大、難度大、風險大。現實表明，市縣委書記的權力往往容易失控，造成其所領導的“塊塊”既不能對上負責、也不能對下負責的腐敗真空狀態。無數歷史和事實表明，對市縣委書記的權力，無論是加強管理監督，還是加強規范約束，最根本的問題是要建立科學授權機制。

民主授權是人民當家作主的一種表現形式

黨組織選人用人的過程也就是人民授權的過程。黨管干部的最終目的就是要選執政為民、為民服務的好干部，“人民滿意”應該是選人用人工作的根本標準。選好市縣委書記是關鍵，讓市縣委書記選好干部也是關鍵。從理論到實踐都必須正確認識和真正解決好以下兩個核心問題。

一是“一切權力屬于人民”決定“權只能為民所授”。我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。我國的人民代表大會制度，具有代議制的基本特征。這一制度既符合當代民主政治的一般規律，更體現我國國家權力“人民當家作主”的本質。應該說，我們在法律和制度設計上，已經充分體現了“主權在民”和“權為民授”，但由于缺乏把制度落實的運行機制和可行的系統操作程序，一些地方的人民群眾實際上很難真切感受到“法律和制度賦予的民主權力”，特別是選舉權和被選舉權。在市縣委書記的選擇上，黨員代表和群眾代表實際發言權還相對較小，如何解決這一問題，值得認真思考。

二是“權為民所授”決定“權只能為民所用”。我們黨之所以能夠執政，其根本原因在于它是人民根本利益的代表者，其執政宗旨就是“為人民服務”。人民在黨的領導下通過“選人用人”這個主要途徑把自己“當家作主”的公共權力委托給各級機關及其工作人員。“選人用人”的過程實際就是人民群眾把公共權力委托行使的過程。如果在這個公共權力委托的過程中，人民群眾不能當家作主按自己的意愿選擇自己信任的市縣委書記，把公共權力委托給他們，那么“一切權力屬于人民”就可能會成為一句空話。歷史經驗表明，只有樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念，真正從理念、制度到實質，從內容、形式到程序，解決好“權為民所授”，才能真正實現“權只能為民所用”，從而從根本上解決好市縣委書記權力委托、配置科學的這個源頭問題。

科學授權要有制度保證

科學的理念要靠科學的制度來保證。實踐證明，堅持用制度管權、管事、管人，建立健全在選人用人方面的決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和基本制度，是確保人民當家作主選好市縣委書記的制度保障。

一是好的制度離不開好的運行機制。在實際工作中，我們黨要完善“人民群眾選出的代表為執行主體”的詢問、檢查、監督和問責機制，讓選人用人權始終在陽光下運行，保證人民群眾的參與權和監督權。

二是好的內容和實質需要好的授權方式。當前，無論是推進選人用人工作的科學化、民主化、制度化，還是形成科學的選人用人機制，都要通過完善選舉投票等方式，改進初始提名、公開選拔、競爭上崗、差額選舉、公推直選等辦法，增強民主推薦、民主測評、民意調查等手段的科學性和真實性，來確保廣大干部群眾充分自由表達真實意愿，從方法和程序上保證“授權要實現讓人民當家作主”。

三是授權要創造條件保證人民當家作主。要創造條件讓廣大人民群眾在選人用人的實踐中學習民主、創造民主、運用民主，不斷在民主實踐中提高民主素質，形成民主習慣。當前，人民群眾的公民意識、法治意識、參與意識、維權意識、自我實現意識正在不斷增強。我們黨要順應這一趨勢，善于創造條件，從各個層次、各個領域擴大公民有序參與選人用人工作，最廣泛地動員、引導和組織人民，依法來選擇好自己信任的代表，管理公共事務，從而通過民主實踐的有效開展，來培育人民群眾的民主精神、提高其民主素質、提升其民主能力。

依法授權要界定權力邊界

孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗，有權力的人們會使用權力一直到有界限的地方才休止。”權力本身具有天然的擴張性和腐蝕性。如果不能對權力運行邊界清晰界定，必然會導致權力越界運行，從而誘發集權攬權、濫用權力現象。市縣委書記的權力高度集中，這是對其監督難以到位的根本原因。其權力高度集中，根源在集權授權的體制機制。一方面，市縣委書記的任免往往實際掌握在上級書記手中；另一方面，市縣委書記居于市縣執政權力的中心，集財權事權人權于一身。因此，提拔市縣委書記中的組織醞釀、民主推薦、五人小組會議、組織考察、全委會、常委會和換屆選舉等程序看似“關卡重重”，有的地方其實最終體現的大多是書記的“個人意志”。

一是權力不能越過授權邊界。從理論而言，市縣委書記的權力有“一個來源，兩個渠道”，即來源于公民權利，有公民和黨員兩個渠道，其權力邊界是由公民權利、黨章與法律所界定。因此，市縣委書記行使的權力既不能超越黨章所規定，也不能超越憲法和法律的規定。

二是重點處理好八對關系。上級組織授權時，一定要設計制度，讓市縣委書記能夠處理公共權力與公民權利、黨規與國法、集體領導與個人分工負責、執政與市場、執政與立法、執政與司法、對上負責與對下負責、自我約束與外部監督等八大關系，解決好權力界限清晰這個大問題。比如，參照有些地方試點成功經驗，研究制定統一的《中國共產黨市縣委員會工作規則》，細化黨委集體領導和個人分工負責的關系，健全用制度管權、管事、管人的機制，科學配置和嚴格界定市縣委書記、縣委常委、縣委委員的權力，特別是要科學分解一把手權限，明確界定一把手職責，有效監督一把手。

三是分解市縣委書記的權力。建議參照一些地方的有效做法，實行市縣委書記不直接分管的權力制衡機制，即書記不直接分管財政、物資、人事和工程，逐步形成“書記監管、副職分管、集體領導、科學決策”的新的領導機制，使決策、執行、監督等權力適當分離。當前，市縣委書記最大的權力就是用人權。可以說，其一切權力都是由此派生或者緊密相連。所以，從制度層面規范和限制書記的“用人權”是重點。科學規范和監督市縣委書記用人行為的關鍵就是要完善選人用人制度、健全選用干部機制，實現由“人選人”向“制度選人”的根本轉變，做到既實現組織意圖，又符合群眾意愿。

（作者為湖南省社科聯副主席、研究員）

責編/譚峰 美編/李祥峰endprint