小官貪腐發(fā)生機(jī)理

呂德文

近些年，“小官巨貪”的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。隨著新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，大量國(guó)家財(cái)政資金涌入農(nóng)村，農(nóng)村資源也不斷資本化，使得農(nóng)村資源密集度不斷提高，一些看似不重要的職位也掌握了大量資源流量，小官也有了實(shí)權(quán)。比如，城郊地區(qū)的拆遷辦主任、村干部，雖然職位不高，權(quán)力不大，卻是拆遷政策的直接操作者，而拆遷補(bǔ)償款卻涉及上億甚至十幾億的資金。近年來(lái)，全國(guó)各地發(fā)生過(guò)多起拆遷辦主任偽造拆遷材料騙取拆遷補(bǔ)償款的案件，涉及資金少則幾十萬(wàn)，多則幾千萬(wàn)。當(dāng)前的小官貪腐已經(jīng)不再局限于蠅頭小利，也不再明目張膽，而是充分利用了基層行政的復(fù)雜性、制度監(jiān)管的漏洞、政策實(shí)施的固有缺陷來(lái)謀取巨額利益。應(yīng)該說(shuō)，小官貪腐有其內(nèi)在的發(fā)生機(jī)理，其中一些機(jī)理是古已有之，還有一些機(jī)理則是新制度環(huán)境造成的。

鄉(xiāng)村利益共同體

在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，我國(guó)基本上是汲取型政權(quán)，各級(jí)政府需要從農(nóng)村、農(nóng)民身上收取稅費(fèi)。因此，鄉(xiāng)村干部既是基層公共事務(wù)的服務(wù)者，也是基層政權(quán)的“代理人”，在國(guó)家、鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民之間形成了相對(duì)穩(wěn)定的利益共同體。一方面，國(guó)家和鄉(xiāng)村干部之間有穩(wěn)定的利益交換關(guān)系，國(guó)家借鄉(xiāng)村干部從地方汲取資源，鄉(xiāng)村組織獲取部分財(cái)政保障，部分鄉(xiāng)村干部在基層政權(quán)的默許下“搭車收費(fèi)”，乃至謀取私利。另一方面，農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部之間也有穩(wěn)定的利益交換關(guān)系，農(nóng)民希望鄉(xiāng)村干部提供公共服務(wù)，也寄希望于通過(guò)鄉(xiāng)村干部的渠道向國(guó)家表達(dá)訴求，而鄉(xiāng)村干部則合法地從農(nóng)民身上獲取好處。總體上看，“小官”是國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的橋梁，是相對(duì)獨(dú)立的利益群體。

當(dāng)前，雖然國(guó)家不再寄希望于通過(guò)鄉(xiāng)村干部從農(nóng)村汲取資源，但向農(nóng)村輸入資源同樣需要鄉(xiāng)村干部的配合，因此，鄉(xiāng)村利益共同體并沒(méi)有隨著農(nóng)業(yè)稅的取消而消失，而是以另一種形態(tài)存在：“小官”不再?gòu)霓r(nóng)民身上汲取資源，卻從國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中謀取利益，這主要表現(xiàn)為通過(guò)發(fā)補(bǔ)助、獎(jiǎng)金的名義將公款私分，或借待客、跑項(xiàng)目、購(gòu)物資等事項(xiàng)，虛列開(kāi)支、虛報(bào)冒領(lǐng)。

灰色利益鏈

當(dāng)前，國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要分為兩種形式：一是普惠性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，如種糧補(bǔ)貼、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如新農(nóng)村建設(shè)、水利工程、道路村村通、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、專業(yè)合作社補(bǔ)助等。

一般情況下，隨著政策制度的不斷完善，群眾認(rèn)知水平的不斷提高，再加上涉及面較廣，普惠性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付很難為“小官”貪腐。但是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付卻很容易為“小官” 貪占、截留、私分、挪用，鄉(xiāng)村干部、不法商人之間甚至形成了灰色利益鏈條。

國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般要求進(jìn)行項(xiàng)目化、市場(chǎng)化運(yùn)作。例如，國(guó)家財(cái)政支持的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)項(xiàng)目的形式向企業(yè)、個(gè)人發(fā)包。由于基層市場(chǎng)發(fā)育不成熟，與鄉(xiāng)村干部關(guān)系密切的企業(yè)和商人具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，再加上制度監(jiān)管不夠完善，使得“小官”的權(quán)力尋租空間非常大。不法商人也樂(lè)于與鄉(xiāng)村干部合作，共同從國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中獲取利益。

監(jiān)管制度不健全

農(nóng)村資源密集度的提高，調(diào)動(dòng)了群眾參與自治的積極性，但是，也造成了部分地區(qū)村民自治的變異，群眾難以對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督。主要表現(xiàn)為：村民選舉過(guò)程中賄選現(xiàn)象嚴(yán)重，花費(fèi)百萬(wàn)甚至千萬(wàn)競(jìng)選村主任已不是新聞；黑惡勢(shì)力操縱選舉，“惡人治村”的現(xiàn)象在一些地區(qū)較為嚴(yán)重；村干部“一言堂”，剝奪群眾參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)現(xiàn)象較為普遍。

與此同時(shí)，既有的黨紀(jì)、政紀(jì)、法律存在監(jiān)管漏洞，“小官貪腐”有處于失控狀態(tài)之憂。首先，“小官貪腐”具有相當(dāng)大的隱蔽性、灰色性，游離在合法與非法之間，監(jiān)管難度較大。平心而論，鄉(xiāng)村利益共同體和灰色利益鏈有一定的歷史合理性，在國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系未曾理順之前，就難以杜絕灰色利益的存在。其次，多頭監(jiān)管體系造成對(duì)小官貪腐的監(jiān)察力量薄弱。當(dāng)前對(duì)“小官貪腐”的監(jiān)管分散在組織、紀(jì)檢、民政多個(gè)機(jī)構(gòu)，它們職權(quán)不一、權(quán)限不同，難以形成合力。造成的結(jié)果是，每一個(gè)部門的監(jiān)管都處于消極狀態(tài)，基本上是“民不舉、官不究”現(xiàn)狀。再次，缺乏相關(guān)的法律制度支撐。村干部并不是公務(wù)員，它們不受行政法規(guī)的約束，而村民自治組織法又難以保障實(shí)施，導(dǎo)致村干部成為“三不管”干部。

（作者為華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心副教授）

責(zé)編/周素麗 美編/李祥峰e(cuò)ndprint