跨年度預算平衡機制構建與財政中期規(guī)劃管理銜接

●肖鵬

跨年度預算平衡機制構建與財政中期規(guī)劃管理銜接

●肖鵬

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，針對年度預算的缺陷，首次提出建立“跨年度預算平衡機制”；2014年9月修訂通過的《預算法》第十二條提出：各級政府應當建立跨年度預算平衡機制；10月8日由國務院發(fā)布的《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)【2014】45號）中，對各級預算如何構建跨年度預算平衡機制進一步細化。

跨年度預算平衡機制是對現(xiàn)行單一年度預算平衡機制的一種改進，是指在財政預算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，建立健全跨年度的、合理的平衡機制。在各級政府預算的收支執(zhí)行上，收入方面合理籌集財政收入，確保依法征稅，避免出現(xiàn)收取過頭稅或稅收壓庫的做法，支出方面貫徹“先有預算、后有支出”的原則，硬化支出約束，更好地發(fā)揮財政宏觀調(diào)控作用。跨年度預算平衡機制構建體現(xiàn)了財政預算管理上 “微觀放開，宏觀控制”的指導思想，即允許某個年度出現(xiàn)預算赤字，是建立在中長期預算平衡、可控的基礎上的，建立跨年度預算平衡機制與財政中期規(guī)劃管理的銜接。跨年度預算平衡機制構建中，除了“建立跨年度彌補超預算赤字的機制”外，還需要注意強化預算的控制功能，建立跨年度預算平衡機制與財政中期規(guī)劃管理相銜接的機制。

一、1994年的《預算法》在預算控制方面的缺陷

1994年的《預算法》并沒有在法律層面針對中央政府和地方政府預算行為設定任何量化的財政約束，僅僅在第三條中規(guī)定：各級預算應當做到收支平衡，成為約束各級預算的硬性約束標準。存在以中期全國或者區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃為基礎、以實現(xiàn)這些規(guī)劃目標的財政支出為導向的預算支出總量約束機制。在這種情況下，在政府年度預算編制和管理過程中，難免會出現(xiàn)這種情況：一方面，各級政府的預算部門難以給出具有約束力的政策指導以便指導和約束支出部門，另一方面，支出部門被要求提供大量有關其內(nèi)部活動情況和支出情況的信息，以便支出控制者進行審查和決定支出限額。在預算編制過程中，由于信息不對稱等原因，各個部門加總的支出申請幾乎總是超過政府的財政能力，從而使財政部門和各支出部門站在了對立面，不斷上演“削減支出規(guī)模與抵制削減支出規(guī)模”的博弈。正是由于缺乏一個全面和嚴格的中期財政支出管理框架，我國各級政府的財政支出總量控制往往難以收到實效。在政府內(nèi)部，沒有哪個支出機構對支出總量負責，也沒有哪個支出機構有能力對財政支出總量控制負責，每個機構追求的都是自己的“個量”最大化。

在我國目前的“自下而上”的預算編制體系中，由于缺乏以中期財政規(guī)劃框架為基礎的支出限額控制，導致總量控制乏力，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：由于沒有建立起制度化的中期財政規(guī)劃框架（主要用于建立預算限額）和財政約束比率（包括類似歐盟的赤字率和債務負擔率上限約束），而且1994年《預算法》確定的年度平衡原則（預算法規(guī)定地方預算必須平衡）無法對財政總量施加有效約束，預算經(jīng)常是在“軟預算約束”的環(huán)境下準備的；由于預算系統(tǒng)缺乏有效的總量控制實施機制，加之各級政府領導的任期限制和 “政績觀”等刺激因素，導致在預算編制和執(zhí)行過程中頻頻突破預設的支出總量，追加支出現(xiàn)象屢見不鮮；各部門在預算準備階段的預算申請，以及在預算執(zhí)行階段追加支出的行為，缺乏一個嚴格的支出政策審查程序，大量支出在未經(jīng)起碼的政策審查的情況下就付諸實踐，不符合預算管理的“先有預算，后有支出”的基本原則，也和預算的法治化目標相背離。

二、跨年度預算平衡機制構建與財政中期規(guī)劃管理的銜接

相對于年度預算體制而言，中期財政規(guī)劃管理最重要的優(yōu)勢是在預算與政策之間建立了直接聯(lián)系，強化公共支出控制以及引入更好的預算策略、方法和程序。為此，推進這些改革要求瞄準以下要點實施改革：預算文件與報告要求、預算策略與方法的選擇、側(cè)重自上而下的預算程序、與年度預算相銜接、更好的部門間協(xié)調(diào)和強有力的支出審查機制。要實現(xiàn)中長期預算平衡可控，就必須要有對中長期重大事項的宏現(xiàn)控制能力，也就是要對中長期的重大事項能進行科學論證，得到宏觀的、相對準確的預測數(shù)據(jù)。重大項目的實施要有連續(xù)性，不能一年一定政策，要有長遠考慮。實行中期財政規(guī)劃管理，包括編制中長期預算方案，強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。■

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政學院）