地方人大建設：挑戰和轉型

特邀嘉賓 張學明 ? 浙江省溫嶺市人大常委會主任

自信不足，剛性不夠

本刊記者：人民代表大會制度已走過一甲子，一路風雨兼程，取得了輝煌的成就。在新的形勢下，特別是在當前社會處于轉型和深化改革時期，人大工作面臨許多新的越來越大的挑戰。從實踐來看，人民代表大會制度還存在許多不足和薄弱環節，與現行憲法和法律的要求還存在不小差距。

張學明：從制度的實踐和執行結果看，我認為，目前地方人大工作還存在五個不夠，即自信不夠、創新不夠、剛性不夠、實效不夠、回應不夠，因此還有許多改革、完善和提升的空間。“要按照總結、繼承、完善、提高的原則，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，推動人大工作提高水平。”

我重點談談人民代表大會會議，也就是人代會本身普遍存在的問題：第一，會期無故的縮短化。人民代表大會會議內容多且重要，涉及國計民生。但會議的時間往往很短，一些地方甚至還以減少會議開支、確保會議務實高效等名義繼續縮短會期。這樣就造成人大代表在會議期間難以就重大問題進行充分討論，對各項報告的審議只能是大呼隆、粗線條、走過場。使黨的主張在經過法定程序時溝通不深、釋理不透、合力不強，難以同頻共振。沒有真正起到發揮民主主渠道應有的作用，也難以成為人民的自覺行動。

第二，內容的模式化。受習慣思維所囿，會議開起來年年都是老樣子，更多關注程序性，還遠遠沒有向程序性和實質性并重轉變。比如人代會很重要的預算審查環節，現在就存在不少問題：預算還不是全口徑、預算編制的漏洞較大、代表對預算基本上沒時間看或看不懂、預算審查過于粗糙和簡單化。

第三，主席團會議的程序化。這包括聽者和匯報者兩方面的問題。特別是代表團向主席團匯報代表團審議情況過于簡單，好多代表團團長報喜不報憂，對各項工作報告代表審議意見的匯總不夠真實、詳細、全面，甚至對政府工作報告的意見也寥寥無幾。特別是對“一府兩院”工作中的批評意見、反對意見常常以少量的建議代替，有的就干脆不提，匯報憑個人喜好，生怕得罪人。

第四，民主的弱化。會議的民主氛圍還是存在問題，官員代表掌握話語權，有相當一部分代表在審議當中不敢講話、不會講話、怕講錯話，更不敢講真話、講實話，“大團講套話、小組講真話”的現象比較風行。

第五，表決的統一化。大會舉手表決，一致通過，鮮有反對或棄權的聲音。

增進制度自信的定力

本刊記者：改革是人民代表大會制度與時俱進的動力，需要頂層設計與基層實踐協同推進。在新的歷史形勢下，人大到底如何轉型，以增進制度自信的定力，推動人大制度與時俱進。

張學明：轉型是地方人大工作面臨的艱難抉擇，需要更大的勇氣和智慧。我認為主要是實現五個轉變，那就是從人治向法治轉變、從守成向創新轉變、從被動向主動轉變、從程序性向程序性與實質性并重轉變、從少數人決定向多數人參與決定轉變。

本刊記者：從守成向創新轉變，重點是轉什么，思想意識還是工作方式。

張學明：主要是破除三個“子”：守攤子、過日子、老樣子。我們講堅持、完善和發展人民代表大會制度，其實我們好多工作和理念還停留在堅持上，停留在過去的時光里。現在許多地方人大實際上在“守攤子”，毫無活力可言，這是個很大的問題。我們人大工作者如果對人民代表大會這一根本政治制度沒有這種擁護、支持、熱愛和探索，要去創新一種新的做法是非常不容易的。所以創新必須要先從理念轉變開始。只有樹立創新的理念和精神，敢于去思考，敢于去探索，敢于去實踐，人大工作才能不斷有新的發展，才能發揮人民代表大會制度的功效。近年來，我們溫嶺人大逐步形成了參與式預算、代表分組監督、“兩官”績效評估、代表聯絡（工作）站、街道選民議政會等創新做法，慢慢拓展了人大工作的發展空間，得到了社會各方面的關注和認可。

本刊記者：我去了溫嶺多次，給我的一個感受就是，人大工作者很不容易。預算監督可以說一開始時雖有成效，卻也遇到不少阻力。

張學明：人大工作需要啃硬骨頭的決心，這也是我所說的要從被動向主動轉變，要從傳統的思維模式向現代法治理念轉變，避免“任務觀點”。因為經濟社會發展需要攻堅克難，民主法治進展同樣需要攻堅克難。做好人大工作，關鍵有四條：黨委重視、人大主動、政府積極、上下聯動。我們溫嶺這幾年的許多探索，憲法和法律沒有規定，黨委沒有要求，上級人大也沒有要求，如果不去做也可以。為什么要去做呢？就是我們認為它有價值，它可以對根本政治制度的發展和完善起到一定的作用。如果人大沒有堅定的意志和主動的意識，不可能取得這么好的實際效果。

程序性和實質性并重

本刊記者：不看廣告，看療效。人大的權威，老百姓對人大的評判，很大程度上就是看人大到底有沒有發揮實質性的作用。

張學明：人大工作重程序性，同時也要注重實效性，要向程序性與實質性并重轉變。比如人民代表大會會議，到底應該開成什么樣子？我覺得“科學、規范、民主、權威”這八個字不能少。

一是科學。就是要有科學的態度。首先，人代會前要有扎實的調研。其次，可期待的目標。不人為拔高就低。其三，莊嚴的承諾。“一府兩院”對年度內的主要工作目標、為民辦實事的幾大舉措要謹慎、慎重，一旦寫進報告，就要當作向人民作出的莊嚴承諾，全力去兌現。其四，有力的措施。其五，認真的審議。

二是規范。要嚴格按照法定的要求開會。

三是民主。主要體現在四個環節上：第一，暢所欲言，充分審議，鼓勵講真話、講實話。第二，有效互動，知情明政。開展大會集中審議、專題詢問、辯論，激發代表參政議政的熱情，營造濃厚的民主議事氛圍。第三，集思廣益，凝聚共識。第四，作出決議，依法執行。

四是權威。人代會作出的經濟社會發展目標等方面的決議、決定具有很高的法律效力，來不得半點虛假。尊重、執行好人代會的決議決定，不僅是“一府兩院”的神圣職責，更是執政黨的要求。不應隨意更改人代會確定的目標特別是當年度目標;不應隨意變動大會依法選舉產生的“一府兩院”領導人員，不應隨意對待大會作出的決議決定。

最后我想說的是，人大工作要從少數人決定向多數人參與決定轉變。比如我們溫嶺，過去預算是領導定后會議過一下，現在要讓民眾一起來懇談;過去的習慣是少數人決策，少數人監督，現在要還權于民，讓老百姓可以廣泛地參與預算協商、討論和執行監督，并且影響政府的決策，這樣就使得預算管理更加科學化、民主化和法定化。