小官貪腐，哪些心態在作祟？

調查說明：

調查時間：2014年10月20日-2014年11月15日

調查方式：網絡問卷發布+紙質問卷調查

調查范圍：全國31個省、直轄市、自治區

調查樣本：向公眾群體共發放紙質問卷3489份，發放網絡問卷6578份，共回收有效問卷9634份，問卷有效回收率95.7%

媒體支持：人民網強國論壇 人民論壇網 網易

重點發現：

◆現實中的各類貪腐事件，“小官貪腐”占到了七成以上（76.17%），且更多發生在區縣基層干部和村干部身上。

◆ “監督不力、制度缺失”（78.19%），“權力集中、大權獨攬” （69.13%），“管理混亂、漏洞太多”（59.73%）是“小官貪腐”最主要的三個成因。

◆“高官貪腐”對基層“小官”的負面示范效應較大，易助長基層“小官”的貪腐行為。此外，多數貪腐“小官”還持有“當官本來就是為了發財”、“公家的錢不貪白不貪”等不良動機和心態。

◆在“小官貪腐”帶來的看得見的危害和不易察覺的危害兩方面，“集體資產被掏空”（71.14%）和“民心失去了”（93.96%）分別排在首位。

◆“公權私用、謀取私利”（ 69.13%），“官商勾結、攫取公共利益” （61.07%），“胡作非為，揮霍、侵占集體資產” （51.01%）是基層“小官”主要的貪腐形式。

近期，級別不高、數目驚人的“小官大貪”現象不時曝出。雖然理論界對“小官”的級別和范圍尚無嚴格準確的界定，但一般的說法，都將“小官”理解為村鄉、街道，以及區縣基層官員，我們也姑且以此作為“小官”的界定標準。現實中的各類貪腐事件中，有多少為“小官”所為？貪腐“小官”持有什么樣的動機和心態？為杜絕基層“小官”的貪腐行為，需重點采取哪些對策措施……弄清這些問題，有利于相關部門更為準確、更有針對性地對“小官貪腐”現象進行有效治理。為此，人民論壇問卷調查中心圍繞“小官貪腐”這一主題設計了調查問卷，對公眾展開了調查。

“小官貪腐”事件占到了各類貪腐事件的七成以上，且更多發生在區縣基層干部和村干部身上

在“小官大貪”事件不斷被曝出的背景下，“小官貪腐”事件究竟在各類貪腐事件中占有多大的比例，也成為各界普遍關切的一個話題。為此，我們設計了如下問題，并請受訪者作出回答：“據您所了解，現實中發生的各類貪腐事件中，‘小官貪腐占比有多少？”受訪者選擇的平均值顯示，“小官貪腐”事件，在現實中占到了各類貪腐事件總數的七成以上（76.17%）。那么進一步地，對于有貪腐行為的基層“小官”，其主要是區縣基層干部，還是鄉鎮/街道干部，又或是村干部？明確這一點，無疑有利于相關部門更為準確、更加有針對性地開展反腐工作。我們的調查顯示，據受訪者的觀察和了解，在他們所處的地區，“小官貪腐”現象更多地發生在“區縣基層干部”身上（39.26%）。“村干部”排在了第二位，選擇此選項的受訪者人數，占到了受訪者總人數的34.90%。相比之下，有25.84%的受訪者選擇了“鄉鎮/街道干部”。

監督不力、權力集中、管理混亂，是誘發基層“小官”貪腐的主因

從理論上來看，貪污腐敗屬于一種權力尋租行為。從基層“小官”自身的角度來講，其道德素質和文化程度的高低，也會影響自身行為的規范性。然而，誘發“小官”貪腐的主因，究竟是與權力和監管有關的正式制度，還是與文化、道德有關的非正式制度，仍屬于一個尚未得出定論的問題。為此，我們詢問了與基層“小官”有著近距離接觸的基層民眾對于這一問題的看法。

當問及“您所知道的‘小官貪腐，最主要的成因有哪些”時，調查結果顯示，“監督不力、制度缺失”，“權力集中、大權獨攬”，“管理混亂、漏洞太多”三個選項為更多的受訪者所選擇，選擇該三個選項的受訪者人數，分別占到了受訪者總人數的78.19%、69.13%和59.73%。這說明，對于“小官貪腐”，其主要的誘因還是在于正式制度層面——權力過于集中和監管的缺失。

除此之外，我們發現，對于這一問題，還有44.63%的受訪者選擇了“權責不清、暗箱操作”，23.83%的受訪者選擇了“素質不高、道德失范”，另有7.05%的受訪者選擇了“觀念落后、法盲紀盲”。受訪者的選擇結果說明，進一步明確基層“小官”的職權責任、提高基層“小官”的思想觀念和道德素質，對于有效治理基層“小官”的貪腐行為，也是非常重要的。

“上面也有人貪，下面沒理由不貪”是一種可怕的心態

貪腐“小官”持有什么樣的動機和心態？是因為某些高官存在貪腐行為而引發了自己內心的不平衡；還是因為山高皇帝遠，因監管不到位而助長了自身貪污腐敗的機會主義傾向；又或者是其對于自己的晉升機會、工作待遇等方面本身就存在著不滿，如此等等。只有充分掌握這些，才能夠從源頭上徹底根除“小官貪腐”得以滋生的土壤。

我們將上面的系列表述分別設置為獨立的選項，并請受訪者對這些表述的贊同度逐一作出評價，通過采用里克特五級量表法，我們將受訪者的贊同程度由高到低依次設定為“完全贊同”、“比較贊同”、“一般”、“不太贊同”、“不贊同”五個等級。按照此等級的由高到低，五個選項依次被賦予5、4、3、2、1分。受訪者對于每個選項打分的結果顯示，其平均值由高到低分別為“上面也有人貪，下面沒理由不貪”（ 4.49分，介于比較贊同和完全贊同之間），“公家的錢不貪白不貪”（4.17分，介于比較贊同和完全贊同之間），“當官本來就是為了發財”（4.15分，介于比較贊同和完全贊同之間），“山高皇帝遠，貪污腐敗沒人管” （4.14分，介于比較贊同和完全贊同之間），“招到商，拉到了項目，自己貪點也是應該”（3.62分，介于一般和比較贊同之間），“晉升無望，不貪心理不平衡”（3.15分，介于一般和比較贊同之間）。這一總體調查結果無疑說明了“高官貪腐”對基層“小官”的負面示范效應，繼而易助長基層“小官”的貪腐行為。與此同時，某些基層“小官”的價值觀念，如“當官發財”、“公家錢不貪白不貪”等不良動機和心態，也應引起足夠的警惕。

雖然也有一些觀點為基層“小官”打抱不平，認為基層“小官”工作苦、任務重、貢獻和回報不對等，而且自身養家糊口的壓力很大，但是我們的調查結果卻顯示，在受訪者看來，他們所知道的貪腐“小官”，并未持有“任務重收入低，貢獻和回報不對等”（2.41分，介于不太贊同和一般之間）和“工作苦待遇差，養家糊口壓力大”（2.23分，介于不太贊同和一般之間）兩方面的動機和心態。

“公權私用”、“攫取公共利益”、“揮霍和侵占集體資產”，是基層“小官”主要的貪腐形式

當問及“您所知道的有貪腐行為的‘小官，最主要的貪腐形式有哪些”時，“公權私用、謀取私利”，“官商勾結、攫取公共利益”，“胡作非為，揮霍、侵占集體資產”三個選項為更多受訪者所選擇，選擇該三個選項的受訪者人數，分別占到了受訪者總人數的69.13%、61.07%和51.01%，均超過受訪者總人數的一半。這一調查結果，也進一步印證了前面圍繞基層“小官”貪腐的主要誘因展開調查后所得到的基本結論。此外，調查結果還顯示，對于基層“小官”主要的貪腐形式，還有49.66%的受訪者選擇了“欺上瞞下，套取、侵吞惠農資金和補償款”，28.19%的受訪者選擇了“虛列開支、虛報冒領”，25.17%的受訪者選擇了“私分公款、私吞國有資產”。

關于“小官貪腐”帶來的看得見的危害，“集體資產被掏空”為七成以上受訪者所選擇

對于“小官貪腐”會給當地的經濟社會帶來哪些看得見的危害，我們的調查結果顯示，“集體資產被掏空”（71.14%）排在首位，與此同時，“助長黑惡勢力”（70.13%）、“豆腐渣工程”（64.43%）則分列二、三位。在縣域經濟中，特別是在鄉鎮和村經濟中，集體經濟有著基礎性的地位和非常重要的份額，集體經濟被掏空，不利于縣域經濟的發展和農民生活水平的改善；黑惡勢力的盛行，會嚴重破壞基層地區的和諧穩定；豆腐渣工程，則會影響基層地區的基礎設施水平和民生改善情況。因此這些都說明了，基層“小官”貪腐會給當地經濟社會帶來非常嚴重的后果。此外，在本次調查中，對于“小官貪腐”給當地經濟社會帶來的看得見的危害，還有34.90%的受訪者選擇了“污染環境、破壞生態”，31.14%的受訪者選擇了“損害農田和耕地”。

關于“小官貪腐”帶來的不易察覺的危害，“民心失去了”為九成以上受訪者所選擇

當問及“您所知道的‘小官貪腐，給當地造成了哪些不易覺察的危害”時，高達93.96%的受訪者選擇了“民心失去了”；排在第二位的是“干群關系疏遠了”，選擇此項的受訪者人數占到了受訪者總人數的75.84%；“基層不穩了”排在第三位，有62.75%的受訪者選擇；另有39.93%的受訪者選擇了“拉大收入差距了”。對于中國這樣地域廣闊的人口大國，民心向背、干群關系、基層的穩定性關乎黨的執政根基，由此可見，與看得見的危害相比，“小官貪腐”給經濟社會所帶來的不易察覺的危害，更應引起有關部門的重視和警惕。

與“高官貪腐”相比，超六成受訪者認為“小官貪腐”更令人難以容忍和接受

當問及“當知道身邊的基層干部有貪腐行為時，您的感受是什么”時，“非常痛恨”為更多受訪者所選擇，選擇該選項的受訪者人數，占到了受訪者總人數的44.63%。與此同時，“見怪不怪”和“敢怒不敢言”分列二、三位，選擇該兩個選項的受訪者人數，分別占到了受訪者總人數額25.17%和20.47%。此外，還有7.05%、2.35%的受訪者分別選擇了“痛恨”、“事不關己”，相比之下，僅有0.34%的受訪者表示“可以理解”。

當我們進一步問及“‘高官貪腐和‘小官貪腐，哪一個更讓您感到難以容忍和接受”時，更多的受訪者選擇了“小官貪腐”，其占到了受訪者總人數的63.76%，相比之下，僅有36.24%的受訪者選擇了“高官貪腐”。與“高官貪腐”相比，基層“小官”最接近施政一線，是中央有關政策的具體執行人，因此其貪腐行為給當地經濟社會所帶來的危害更為直接，也更易被察覺。從這一角度來看，多數公眾認為“小官貪腐”比“高官貪腐”更為令人難以容忍和接受，實際上也是預料之中的。

開拓民眾參與反腐的方式和渠道、嚴查嚴懲腐敗事件和涉事人、公開政務信息，是治理“小官貪腐”的主要途徑

治理“小官貪腐”應采取哪些措施，其中又有哪些措施更為重要。為了解這一問題，我們設計了如下問題：“為杜絕‘小官貪腐現象，您認為采取哪些措施更為重要”，并請受訪者按照重要程度從我們所列出的九個選項中選出三項，進而按照重要性的高低對三個選項進行排序。調查結果顯示，“開拓民眾參與反腐的方式和渠道”、“嚴查腐敗行為、嚴懲腐敗分子”、“公開政務信息，打造‘陽光政府”在受訪者的選擇中分別位列前三。落實“基層直選，讓群眾成為選任干部的主人”、“對重點領域（規劃、建設、土地等）實時監控”分別位列四、五位。這說明，發揮民眾在反腐方面的作用、加大對腐敗事件的查處力度、給予腐敗分子以嚴厲的懲罰，以及全面推進政府信息特別是政府財務信息公開，才能夠更為有效地杜絕基層“小官”的貪腐行為，并對潛在的腐敗分子形成威懾力，使權力真正在陽光下運行。

本次調查結果顯示，基層“小官”的貪腐行為，在現實中各類貪腐事件中占了大多數。而且，在公眾看來，與 “高官貪腐”相比，“小官貪腐”更加令人難以容忍和接受。而有貪腐行為的基層“小官”，內心又多抱有“上面也有人貪，下面沒理由不貪”的動機和心態，說明“高官貪腐”對基層“小官”所產生的嚴重負面示范效應。這說明，嚴查嚴懲“高官貪腐”事件和涉事人，繼續深入“打老虎”，對于凈化整個政治生態，無疑是非常重要的。與此同時，從調查結果來看，在基層地區大力培育和踐行社會主義核心價值觀，破除一些基層“小官”所持有的 “公家錢不貪白不貪”、“當官本來就是為了發財”等不良價值觀念，使廣大基層干部牢固樹立并堅定“立黨為公、執政為民”的核心價值觀，也是十分重要的。

（執筆：人民論壇記者 欒大鵬）

責編/劉建 美編/李祥峰