推進經(jīng)常項目外匯管理轉型的建議

張群

摘要：經(jīng)常項目外匯管理改革是整個外匯管理體制改革的戰(zhàn)略起點和重要組成部分，引領和推動著外匯管理改革進程。目前經(jīng)常項目正處于改革的關鍵時期，還需要進一步深入推進。

關鍵詞：經(jīng)常項目；轉型；建議

根據(jù)國務院和總局的相關文件精神，今后相當長一段時間內(nèi)，外匯管理改革的發(fā)展方向是全面實現(xiàn)“五個轉變”，通過取消行政許可、簡化單證審核推進便利化；由重流出、輕流入的管理方式轉變?yōu)榱鞒鋈氩⒅氐木夤芾恚挥蓪徟⒑藴使ぷ鳛橹鞯氖虑肮芾磙D變?yōu)楸O(jiān)測、分析為主的事后管理；由對逐筆交易行為的監(jiān)管轉變?yōu)閷灰字黧w外匯收支的綜合性監(jiān)管。結合經(jīng)常項目現(xiàn)有管理轉型進程來看，貨物貿(mào)易外匯管理的有效性得到了各層面的普遍認可，服務貿(mào)易改革也如期推出，促進貿(mào)易便利化和提升了監(jiān)管效率。但還存在許多傳統(tǒng)的外匯管理理念和手段與主體監(jiān)管之間不適應、不到位、不配套的地方，需要繼續(xù)深入推進轉型。

一、轉型尚缺的物質(zhì)條件

主體監(jiān)管的工作方式是企業(yè)基本信息為基礎，利用非現(xiàn)場核查軟件，通過設定一系列的指標，對監(jiān)管主體的全部涉外數(shù)據(jù)進行篩選比對，形成重點監(jiān)管主體，結合地區(qū)外匯收支形勢，把符合監(jiān)管方向和重點的外匯主體篩選出來，對其進行優(yōu)先監(jiān)測核查一種分類監(jiān)管模式。綜上，主體監(jiān)管需要具備完善的法規(guī)基礎、集中的綜合信息系統(tǒng)、有效的監(jiān)測指標體系以及高素質(zhì)的監(jiān)管人才。

結合目前經(jīng)常項目改革進程來看，目前轉型存在兩個方面的問題，一是目前能實施的主體監(jiān)管還只是在貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易等條塊分割后的小范圍內(nèi)的主體監(jiān)管，經(jīng)常項目一體化管理，尤其是以主體為線索對企業(yè)不同性質(zhì)的外匯業(yè)務，包括貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易的監(jiān)管缺乏聯(lián)動；二是經(jīng)濟金融一體化進程的加快發(fā)展，以表面真實性審核為主要手段的管理方式對當前嫁接在真實貿(mào)易背景上，但明顯脫離企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要的資金套利行為缺乏有效的識別和制約手段。表現(xiàn)在：

（一）傳統(tǒng)的管理方式對于“真貿(mào)易，真套利”和“假貿(mào)易，假套利”缺乏識別手段。

傳統(tǒng)的管理方式側重于表面真實性監(jiān)管，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢的復雜多變，市場上還充斥著許多虛構交易背景，以融資套利為目的交易。一是轉口貿(mào)易。轉口貿(mào)易目前是跨境資金流動的高風險領域，其已經(jīng)異化成不通過買賣價差賺錢利潤，而是通過制造虛假合同、提單或者重復使用提單來使境外資金提前流入境內(nèi)，賺取匯差和利差。目前系統(tǒng)監(jiān)測和核查手段主要功能在于對企業(yè)物流和資金流的總量核查和比對，對總量平衡且具有短期流動特征的純套利轉口貿(mào)易監(jiān)測識別的可能性較低。二是超長期限和超大金額的貿(mào)易信貸。目前對貿(mào)易信貸的管理方式是事后報告，企業(yè)自己掌握，企業(yè)報告后，程序合規(guī)，往往沒有辦法從法規(guī)上進行管理和控制，異常資金通過貿(mào)易信貸實現(xiàn)跨境資金流動的風險加大。三是關聯(lián)公司交易。關聯(lián)公司之間業(yè)務往來頻繁，資金運作相互配合，目的性強，企業(yè)的資金運作方式往往都符合表面真實性，符合現(xiàn)行政策規(guī)定，無明顯違規(guī)行為，但每一筆運作均利用特定的背景和手法實現(xiàn)利益最大化，監(jiān)測和管理的難度較大。當前外匯管理對“真貿(mào)易、真套利”和“假貿(mào)易，真套利”的整體資金流動路線圖都缺乏有效的識別和控制手段。

（二）組織框架條塊分割，只能側重合規(guī)性監(jiān)管。

目前，經(jīng)常項目內(nèi)部崗位設置和職能劃分仍按照交易項目貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、個人等進行分領域管理，這種管理模式與國際收支分項目管理的模式相適應，可有效地監(jiān)管交易的真實性。但也帶來了兩個的問題，一是單兵作戰(zhàn)對交易的真實性方面僅能實現(xiàn)合規(guī)性監(jiān)管。從貨物貿(mào)易外匯管理改革來看，企業(yè)對物流和資金流不匹配的情況，往往可以用時間差（貿(mào)易信貸）來解釋。二是重復監(jiān)管，在對涉匯主體進行非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場核查時各自為戰(zhàn)，易出現(xiàn)重復監(jiān)管，加重了外匯局的監(jiān)管成本和市場主體的管理成本。

（三）業(yè)務系統(tǒng)互聯(lián)性不夠，綜合分析和監(jiān)測預警功能難以全面實現(xiàn)。

根據(jù)交易性質(zhì)的分類管理需要，細分后的業(yè)務基本上都有相對獨立的監(jiān)管系統(tǒng)。長期以來的行為監(jiān)管，使我們的系統(tǒng)多具有面向業(yè)務管理、面向流程處理的特征，各個系統(tǒng)處于自身管理需要抓取數(shù)據(jù)，口徑不統(tǒng)一，既缺少能夠抓取、相互轉換的信息共享機制，也缺少一個能夠涵蓋多系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集、加工和傳輸為一體的數(shù)據(jù)交換平臺，自然難以全面掌握企業(yè)經(jīng)常項目全部的外匯活動信息，違規(guī)信息難以及時發(fā)現(xiàn)和處理，綜合分析和監(jiān)測預警的功能也難以全面實現(xiàn)。如果要投入大量的人力進行后期的整合分析，監(jiān)測預警的及時性和準確性也難以保證。

（四）缺乏有效的監(jiān)測指標體系，對資本的異常流動風險提示不夠。

非現(xiàn)場監(jiān)測核查指標是從龐大的數(shù)據(jù)庫中篩選異常企業(yè)和異常跨境資金流動的主要抓手。從目前的改革進程來看，我們的監(jiān)測分析大多停留在數(shù)字、指標的增減上，如企業(yè)結售匯數(shù)據(jù)往往依賴于銀行的手工匯總報送，對這類數(shù)據(jù)僅能進行簡單的手工統(tǒng)計、匯總和分析。對政策的掌握程度、數(shù)據(jù)的分析水平、判斷水平及業(yè)務操作的能力和經(jīng)驗上不足，使得監(jiān)測分析對資本的異常流動和風險的揭示程度不夠，分析的廣度和深度有待提高。此外，日常監(jiān)管中缺乏一整套科學合理的非現(xiàn)場分析方法，沒有將一些科學的分析方法引入實踐，在分析中往往多定性分析，少定量分析，缺乏對數(shù)據(jù)變化的敏感性。

（五）對銀行理財產(chǎn)品的創(chuàng)新缺乏跟蹤認識。

銀行是外匯資金和外匯金融產(chǎn)品的主要供給者，是外匯管理政策傳導的核心環(huán)節(jié)。改革的主要特征是簡化單證和手續(xù)，實現(xiàn)真實性審核權限下發(fā)，銀行代位監(jiān)管的作用日益突出，而銀行往往處于利益動機，創(chuàng)新理財產(chǎn)品幫助企業(yè)套利，特別是對明顯脫離企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實際需要、帶有明顯套取境內(nèi)外利差匯差性質(zhì)的銀行貿(mào)易融資產(chǎn)品及組合。

（六）人員轉型效果不明顯，監(jiān)測經(jīng)驗和敏感性不足。

長期以來的行為監(jiān)管模式，使經(jīng)常項目管理人員熟悉了程序化的管理模式，非現(xiàn)場監(jiān)測剛有所涉足，也基本上由年輕的高學歷人員擔任，目前的經(jīng)濟積累往往側重在提升對數(shù)據(jù)的加工能力，通過對數(shù)據(jù)的處理和運用來對企業(yè)的物流和資金流數(shù)據(jù)進行比對，核實企業(yè)的物流和資金流匹配情況。深層次的監(jiān)測核查經(jīng)驗如通過企業(yè)的資金運作情況來甄別企業(yè)的財務能力，資金來源的真實性以及跟蹤資金的流向、判斷企業(yè)的資金運作意圖等方面的能力尚比較欠缺。

二、加快管理轉型的建議

從中長期來看，隨著我國涉外經(jīng)濟金融的發(fā)展、加速融入世界經(jīng)濟金融一體化以及資本項目的逐步可兌換，外匯管理所面臨的環(huán)境、任務、制度、手段等都會發(fā)生根本性的變化。一是跨境收支數(shù)據(jù)巨大，交易活動錯綜復雜，直接對微觀經(jīng)濟主體的監(jiān)管社會成本較高，管理效果加速遞減。二是隨著資本項目的有序開放，外匯管理原來設置的管制門檻基本消失，可能面臨“沒牙”的尷尬。三是隨著政府職能的轉變，外匯管理主要側重于宏觀風險防范，對微觀主體主要是保障市場環(huán)境和提供政策服務。因此，外匯管理需要順應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，退出對涉匯主體微觀運行行為的監(jiān)管，轉向宏觀運行監(jiān)測和總量工具運用。為此，要緊扣“五個轉變”，深入發(fā)掘外匯管理的宏觀審慎政策與監(jiān)管功能，將外匯管理納入宏觀審慎政策框架并建立健全相應的工具箱。

（一）打破業(yè)務邊界，推進貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易的一體化管理。

一是打破以往一類業(yè)務一個系統(tǒng)的條線分割管理模式，實現(xiàn)一個系統(tǒng)、一鍵式進入，監(jiān)管所有的經(jīng)常項目業(yè)務，將現(xiàn)有的系統(tǒng)進行歸并，為實行管理轉型提供堅實的技術依托。二是調(diào)整內(nèi)設部門或崗位，按照主體管理方式對業(yè)務實行流程式管理，不再區(qū)分業(yè)務種類。對行政許可等柜臺業(yè)務，對涉及多個職能部門且經(jīng)常發(fā)生的對外業(yè)務，應設計統(tǒng)一格式的文本，且最好植入各相關部門的系統(tǒng)中，以規(guī)范操作，便利企業(yè)，提高行政審批等辦事效率。

（二）建立完善的經(jīng)常項目外匯管理內(nèi)部控制制度，保證依法行政。

一是建立完善的經(jīng)常項目內(nèi)控制度，將內(nèi)部分工進一步明確細化，避免責任不明，互相推諉。二是始終強調(diào)依法行政，嚴格執(zhí)行相關程序，完善內(nèi)控措施，注重保障企業(yè)包括B/C類企業(yè)的合法權益及正常外匯業(yè)務需求。

（三）設定科學的指標體系。

一是要完善基礎數(shù)據(jù)。完整采集企業(yè)多口徑數(shù)據(jù)，以企業(yè)機構代碼為核心要素，采集企業(yè)進出口、收付匯以及結售匯數(shù)據(jù)，從物流環(huán)節(jié)、收付環(huán)節(jié)、匯兌環(huán)節(jié)全方位監(jiān)測。二是構建指標體系，一方面將目前貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易有效的指標整合成一個完整的指標總體框架，另一方面對新增的數(shù)據(jù)來源，進行對比篩查，形成新的指標設置。實現(xiàn)既建立對單一數(shù)據(jù)項目進行監(jiān)測的大額指標、高額指標和趨勢指標，又建立關聯(lián)指標，對具備邏輯關系的不同項目數(shù)據(jù)進行比對。三是建立多維度監(jiān)測分析模型，利用數(shù)據(jù)對比、時間跨度分析、數(shù)量模型等方法，科學設定各項分析指標的預警值，明確風險點。

（四）建立人員轉型工作機制。

一是增強調(diào)查研究的能力，密切關注熱點、難點問題，提高調(diào)研的針對性、延伸調(diào)研的深度，力求全面了解和掌握趨勢性問題。二是要強化業(yè)務培訓和交流，采取各種方式積極主動地、有針對性地參加各類業(yè)務交流培訓，不斷更新相關業(yè)務知識，全面提高綜合能力和業(yè)務水平，以適應新形勢下外匯管理工作的要求。

（五）補充和完善政策框架，并建立相應的工具箱。

貨物貿(mào)易外匯管理改革起步較早，結合改革的經(jīng)驗來看，有些項目沒有統(tǒng)籌考慮，政策的低洼地帶較多，一體化轉型過程中要對監(jiān)管難點項目做提前設想，總體布局。一是提高核查信息申報質(zhì)量，加強對企業(yè)國際收支申報的業(yè)務指導，并進一步規(guī)范銀行國際收支申報工作，提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質(zhì)量，保證監(jiān)測核查效率。二是完善關聯(lián)交易管理手段。三是兼顧本幣，實現(xiàn)本外幣協(xié)同監(jiān)管。四是重視發(fā)揮市場化手段的運用，減少行政化手段。要求銀行新型融資產(chǎn)品上線要向所在地外匯分局報備，抓大放小，重點關注對本地區(qū)跨境收支影響較大的企業(yè)主體，提高管理的針對性和有效性，適當引導對地區(qū)跨境資金流動較大的企業(yè)的預期，在地區(qū)外匯收支形勢出現(xiàn)較大偏差的時候，能夠抓住主要矛盾，在不影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)成本可控的情況下，通過引導企業(yè)的收付匯行為、貿(mào)易融資及結售匯周期，實現(xiàn)風險可控。